I. THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH ĐIỀU HÀNH TỶ GIÁ HỐI ĐOÁI CỦA VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN QUA
1. Giai đoạn từ năm 1997 đến tháng 2/
Có thể nói toàn bộ việc điều hành tỷ giá hối đoái của NHNN từ năm 1990 đến trước tháng 3/1997 là áp dụng chính sách tỷ giá cố định có điều tiết nhẹ của Nhà nước, chủ yếu dựa vào neo giữ và quy đổi VND theo USD qua một rổ ngoại tệ hẹp (chủ yếu là USD, DEM, FRF, GBP, JPY), trong đó USD chiếm tỷ trọng lớn. Thực tiễn đã chứng tỏ chính sách này chỉ phù hợp với giai đoạn tiền tệ chưa ổn định, xuất khẩu còn yếu, nhập khẩu khá ồ ạt, dự trữ ngoại tệ quốc gia mỏng. Cùng thời gian này xuất hiện xu hướng tỷ giá tăng quá chậm so với tốc độ lạm phát (tính theo chỉ số liên hoàn qua nhiều năm) cho thấy VND bị đánh giá quá cao (so sánh 1996/1993: tỷ giá tăng khoảng 2% trong lúc lạm phát tăng hơn 36,8%). Yêu cầu chuyển sang giai đoạn chuyển dịch cơ cấu kinh tế, hướng mạnh vào xuất khẩu trong điều kiện tiền tệ khá ổn định (lạm phát thấp, lãi suất giảm, cán cân thanh toán tổng thể có bội thu nhỏ, dự trữ ngoại tệ khá hơn...) buộc chính sách tỷ giá hối đoái phải điều chỉnh lại. Những bất hợp lý đã nêu sớm được nhìn nhận và bằng vào hai quyết định (tháng 3/1997 và tháng 10/1997) NHNN đã nới rộng biên độ giao dịch hối đoái cho các ngân hàng thương mại so với tỷ giá chính thức của NHNN công bố, lần lượt lên 5% rồi 10% từ mức 0,5% - 1% từng áp dụng suốt hai năm 1995, 1996.
Trước ảnh hưởng dội vào của cuộc khủng hoảng tiền tệ Đông Nam Á, đồng Việt Nam vẫn bị đánh giá cao tương đối khoảng 10 – 40% so với những đồng tiền trong khu vực. Lúc này bản thân việc điều chỉnh không thôi các mức biên độ chưa đủ tạo chuyển biến lớn về điều hành tỷ giá thích ứng tình hình mới. Thực chất điều hành tỷ giá bằng cơ chế công bố tỷ giá chỉ đạo của NHNN gắn với biên độ quy định là nhằm tránh công khai phá giá tiền tệ về danh nghĩa (điều chỉnh tăng tỷ giá hối đoái danh nghĩa). Việc áp dụng biên độ giao dịch cho phép các ngân hàng thương mại áp dụng khá linh hoạt tỷ giá hối đoái thực tế tuỳ thuộc tình hình tiền tệ và mục tiêu chính sách kinh tế chung, còn tỷ giá hối đoái danh nghĩa vẫn thường xuyên được cố định (tính đến cuối năm 1997 trong khoảng 10.890 – 11.175 VND/USD.
Tuy nhiên, theo kinh nghiệm nhiều nước nếu quá ỷ lại vào biên độ tỷ giá, thay vì điều chỉnh hợp lý tỷ giá chính thức sẽ khiến việc điều hành của NHNN cứng nhắc về kỹ thuật và ít có tác dụng khi tình hình tiền tệ bất ổn, buộc NHNN thường xuyên phải điều chỉnh biên độ này. Điều này vô hình chung tạo kẽ hở lợi dụng cho các lực lượng thị trường. Các ngân hàng thương mại đua nhau giao dịch theo tỷ giá sát trần mà NHNN khó kiểm soát trạng thái ngoại hối của họ. Hơn nữa, các nguồn ngoại tệ trong và ngoài luồng chính thức thường xuyên hoà trộn nhau, đầu cơ chênh lệch tỷ giá kiếm lời nảy sinh (qua giao dịch trên tài khoản, qua diễn biến lãi suất nội, ngoại tệ). Chẳng hạn, vào quý IV/1997, tỷ giá công bố của NHNN là 11.170 – 11.175 VND/USD, với biên độ được phép là 10% thì tỷ giá giao dịch thường xuyên của thị trường ngoại tệ liên ngân hàng là 11.175 VND x 1.10 = 12.292 – 12.293 VND. Tỷ giá này vẫn thấp hơn khoảng 7– 8% so với tỷ giá thực tế trên thị trường (đã vọt lên mức trên 13.000 VND/USD từ tháng 11/1997).
Các hiện tượng đầu cơ, găm giữ ngoại tệ, gây căng thẳng giả tạo cung cầu ngoại tệ, làm phức tạp hoá quản lý ngoại hối của Nhà nước, phần nào có nguyên nhân từ sự bất cập của cơ chế điều hành tỷ giá hối đoái chưa thích ứng với hiện trạng VND ở xu hướng bị đánh giá cao quá mức trong bối cảnh đồng tiền của các nước trong khu vực bị mất giá hàng loạt do tác động của cuộc khủng hoảng.
Nếu tính toán theo thuyết ngang giá sức mua (PPP) với mức lạm phát năm 1997 của VND là 3,7%, của USD là 2,5% trong lúc USD lên giá khoảng 20% so với hầu hết các đồng tiền thì tỷ giá giao dịch ở thị trường ngoại tệ liên ngân hàng lúc đó đáng phải là: 11.175 x (1.027/1.025) x 1.20 = 13.567 VND/USD.” Tính toán cho thấy NHNN thông qua tỷ giá chính thức thấp (11.175 VND/USD) và biên độ khống chế 10% đã buộc các ngân hàng thương mại phải giao dịch với tỷ giá ở mức tối đa (sát trần) mà vẫn thấp hơn 10% (13.567/12.293) so với thực tế (vì chưa tính tương quan sức mua đô la Mỹ). Sự bất hợp lý này chỉ giải quyết được bằng cách điều chỉnh tỷ giá hối đoái danh nghĩa, chứ nới rộng thêm nữa biên độ giao dịch tỷ giá (mức 10% đã là quá cao) là hết sức nguy hiểm. Kinh nghiệm Thái Lan sau khi mở biên độ giao dịch lên 25% (khoảng trước 1/7/1997) đã nhanh chóng rơi vào hoảng loạn hối đoái thực, khiến NHTW nước này tiêu tốn gần 12 tỷ USD để can thiệp duy trì biên độ không đem lại kết quả.
NHNN đã ý thức được hiểm hoạ đó và quay trở lại điều chỉnh tỷ giá hối đoái chính thức tăng khoảng 5,6%, từ 11.175 lên 11.800 VND/USD (theo Quyết định 37 ngày 14/2/1998 của Thủ tướng Chính phủ). Bước cải tiến này vừa có lợi thế về thanh toán đối ngoại là giảm bớt mức độ VND bị đánh giá quá cao, vừa tạo điều kiện rút ngắn khoảng cách chênh lệch về tỷ giá giữa thị trường ngoại tệ liên ngân hàng và thị trường tự do (sau điều chỉnh theo Quyết định 37 tỷ giá giao dịch liên ngân hàng mới là:
11.801 x 1.10 = 12.981 VND/USD). Mặc dù, mấy ngày giữa tháng 2/1998 tại thị trường tự do có lúc tỷ giá tăng vọt lên gần 14.000 VND/USD nhưng sau đó xuống nhanh và ổn định dần quanh mức 13.150 – 13.350, thậm chí giảm hẳn xuống mức 13.100 – 13.000 VND/USD suốt tháng 4 đến trước tháng 8/1998.
Khoảng cách chênh lệch giữa thị trường tự do và thị trường liên ngân hàng đã giảm xuống. Xét về mức chênh lệch giữa hai loại tỷ giá của hai thị trường, lẫn chênh lệch giữa lãi suất nội, ngoại tệ đã có những bước điều chỉnh hợp lý (xu hướng giảm dần lãi suất tiền gửi ngoại tệ, tăng nhẹ và giữ ở mức cao lãi suất tiền gửi nội tệ) so với tốc độ trượt giá VND lâu nay thì rủi ro tỷ giá hối đoái nói chung đã ở vào mức thấp so với nhiều năm trước đây. Tình hình diễn biến như vậy đã tạo điều kiện tốt cho kinh doanh ngân hàng, ổn định tâm lý người gửi tiền, các nhà đầu tư và các doanh nghiệp. Tuy nhiên, do áp lực về cầu ngoại tệ vẫn còn lớn nên tỷ giá giao dịch của các ngân hàng thương mại thường xuyên bám sát trần, thậm chí tăng giảm theo từng đồng.
Bảng 1: Tỷ giá giao dịch USD của hệ thống ngân hàng thương mại từ tháng 3 – 7/1998
Tỷ giá giao dịch của các ngân hàng
Tháng Tỷ giá do NHNN thương mại
công bố
Tỷ giá mua Tỷ giá bán
3 11.802 12.977 12.982
4 11.807 12.893 12.988
5 11.805 12.982 12.986
6 11.806 12.982 12.987