Theo các chuyên gia của Trung tâm quốc tế về quản lý nguồn lợi và sinh vật biển, đồng quản lý (Co-management - CoM) là sự chia sẻ trách nhiệm và quyền hạn giữa cộng đồng địa phương và nhà nước nhằm quản lý nguồn lợi thủy sản hoặc các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác.
Một cách đầy đủ hơn, đồng quản lý có thể được định nghĩa như một sự sắp xếp, phối hợp, trong đó cộng đồng của những người sử dụng nguồn lợi địa phương (ngư dân), chính quyền và các bên tham gia khác (chủ thuyền, thương lái cá, đóng thuyền…) và các cơ quan đại diện bên ngoài (các tổ chức phi chính phủ (NGOs), viện nghiên cứu và các trường đại học đều chia sẻ quyền hạn và trách nhiệm đối với việc quản lý nghề cá. Thông qua việc tư vấn và thương thuyết, các bên tham gia tiến hành một thỏa thuận chính thức về vai trò, trách nhiệm và quyền hạn tương ứng trong việc quản lý. Vì vậy, đồng quản lý còn được gọi là quản lý phối hợp, liên kết, tham gia hoặc đa bên. Có thể mô hình hóa khái niệm đồng quản lý theo sơ đồ sau:
Hình 2.2: Mô hình đồng quản lý nghề cá (Romeroy & Rivera - Guieb 2008) NGHỀ CÁ
Tổ chức bên ngoài: - Tổ chức phi chính phủ (NGOs)
- Viện nghiên cứu - Trường đại học Chính quyền: - Quốc gia - Khu vực - Tỉnh - Huyện/thị - Xã QUẢN LÝ NGHỀ CÁ Các bên tham gia
liên quan khác: - Du lịch - Cảng - Công nghiệp - Kháh sạn - Dịch vụ lặn - Khác
Các bên tham gia nghề cá: - Chủ tàu - Chủ nậu
- Người cho vay tiền - Ngư dân
40 Nhân tố trung tâm của Đồng quản lý là Quản lý dựa vào cộng đồng (Community Based Management - CBM) là “một qui trình quản lý mà trong đó chính con người được tạo cơ hội và/hoặc chịu trách nhiệm để quản lý những nguồn lợi của chính mình, xác định nhu cầu, nguyện vọng và mục tiêu của mình; đưa ra các quyết định có ảnh hưởng đến bản thân (Sajise, 1995). Quản lý dựa vào cộng đồng bao gồm một số yếu tố như: một nhóm người cùng lợi ích chung, các cơ chế quản lý xung đột công bằng và hiệu quả, quản lý và kiểm soát nguồn lợi sản xuất cho cộng đồng, các hệ thống hoặc cơ chế địa phương về khai thác và sử dụng nguồn lợi hiện có, phân bổ sự tham gia rộng rãi trong việc kiểm soát nguồn lợi trong cộng đồng và chịu trách nhiệm tại địa phương về công tác quản lý. Nói cách khác, CBM là một phương pháp tiếp cận nhấn mạnh vào trách nhiệm và nghĩa vụ và năng lực của cộng đồng liên quan đến việc quản lý nguồn lợi.
Đồng quản lý và quản lý dựa trên cơ sở cộng đồng có nhiều sự tương đồng, nhưng khác nhau ở trọng tâm của mỗi chiến lược cụ thể. Sự khác nhau này tập trung vào cấp độ và thời gian của việc tham gia trong quá trình quản lý.
- CBM tập trung lấy con người trong cộng động làm trung tâm, trong khi đồng quản lý cũng chú trọng cộng đồng nhưng bổ sung thêm việc sắp xếp phối hợp giữa chính quyền và các bên có liên quan khác.
- CoM có phạm vi và qui mô rộng hơn CBM.
- Khi CBM được coi như là bộ phần cần thiết của CoM, thì được gọi là đồng quản lý dựa vào cộng đồng (CBCM-Community Based Co-management), trong đó lấy con người làm trung tâm, định hướng cộng đồng và dựa vào sự phối hợp.
- CoM có nhiều điểm tương đồng với quản lý tổng hợp vùng bờ (Incorporated Costal Management - ICM) như sự phối hợp các bên tham gia ở nhiều cấp độ khác nhau và vai trò của chính quyền (Christie and White, 1997).
41 Hình 2.3: Đồng quản lý liên kết hệ thống quản lý từ trung ương đến địa phương (Romeroy & Rivera- Guieb 2008)
Ưu nhược điểm của Đồng quản lý: Ưu điểm:
1. Một hệ thống rõ ràng, có trách nhiệm; 2. Một hệ thống mang tính tham gia, dân chủ;
3. Hệ thống quản lý tinh tế hơn là tập trung, ít yêu cầu hơn trong việc quản lý và thực thi hành chính dài hạn;
4. Ngư dân chịu trách nhiệm đối với một số chức năng quản lý;
5. Tận dụng tối đa kiến thức vốn có và ý kiến chuyên gia để cung cấp thông tin về cơ sở nguồn lợi và để bổ sung thông tin khoa học quản lý;
6. Cải thiện cương vị quản lý các nguồn lợi nước và ven biển; 7. Quản lý là trách nhiệm đối với các khu vực địa phương;
8. Tạo cho ngư dân có ý thức sở hữu nguồn lợi, khích lệ để họ nhìn nhận nguồn lợi như là một tài sản lâu dài;
9. Các lợi ích và các bên tham gia khác nhau đều cùng nhau mang lại những hiểu biết chung toàn diện hơn về nguồn lợi;
42 10. Cộng đồng liên quan tham gia xây dựng và thực hiện các biện pháp quản lý, hiệu quả thực thi lớn hơn;
11. Tiêu chuẩn hành vi do cộng đồng đưa ra có hiệu quả hơn các bộ máy hành chính, quan liêu;
12. Khả năng hiểu biết và thông tin tăng lên giữa các bên, giảm thiểu sự xung đột, cải thiện mối quan hệ liên kết xã hội và cộng đồng.
Nhược điểm:
1. Có thể không phù hợp với một số cộng đồng nghề cá khi họ không bằng lòng hoặc không có khả năng gánh trách nhiệm quản lý;
2. Vai trò lãnh đạo và các cơ quan nghiên cứu phù hợp của địa phương, như các tổ chức ngư dân có thể không tồn tại trong cộng đồng đẻ khởi xướng hoặc gánh vác các công việc về đồng quản lý;
3. Trong ngắn hạn, cần có sự đầu tư ban đầu về thời gian, nguồn nhân lực và tài chính để thiết lập đồng quản lý;
4. Đối với nhiều cá nhân và cộng đồng, sự khích lệ về kinh tế-xã hội và/hoặc chính trị để cam kết trong đồng quản lý có thể chưa có;
5. Các nguy cơ liên quan đến thay đổi các chiến lược quản lý nghề cá có thể quá cao đối với một số cộng đồng và ngư dân;
6. Chi phí cho các cá nhân tham gia vào các chiến lược đồng quản lý (thời gian, tiền bạc) có thể nằm ngoài khả năng tài chính như mong muốn;
7. Sự hoàn thiện về chính trị có thể không có để hỗ trợ đồng quản lý;
8. Sự phiền toái của các cán bộ lãnh đạo chính trị và các quan chức chính quyền về chia sẻ quyền lực;
9. Cộng đồng có thể không đủ năng lực để trở thành một trung tâm quản lý công bằng và hiệu quả;
10. Có thể có sự phá hoại của các nhóm bên ngoài liền kề cộng đồng;
11. Các đặc tính nguồn lợi đặc trưng tại địa phương, như mô hình di cư của cá có thể gây khó khăn hoặc làm cho biện pháp quản lý cộng đồng không thực hiện được;
12. Yêu cầu tạo sự đồng thuận làm kéo dài quá trình ra quyết định và kết quả sẽ kém hơn do có các biện pháp thỏa hiệp;
13. Có những phản ứng cho rằng đồng quản lý quá tốn kém, mất thời gian và nên thay thế bằng các biệp pháp cứng rắn hơn;
14. Luôn có khả năng chia sẽ quyền hạn không đồng đều và không công bằng giữa chính quyền và cộng đồng và rất ít các nhà chính trị sử dụng đồng quản lý vì mục đích của chính mình;
43 Qui trình thực hiện quản lý dựa vào cộng đồng
Việc thực hiện quản lý dựa vào cộng đồng có thể được xem xét trên 3 giai đoạn: - “Bắt đầu” hoặc Tiền thực hiện
- Thực hiện
- “Quay vòng lại” hoặc Sau thực hiện.
Cần lưu ý là các giai đoạn này không phải tách rời nhau và là quá trình liên tục và có tính chu kỳ, các giai đoạn có thể chồng chéo lẫn nhau. Một số hoạt động thực hiện có thể kết thúc và chuyển sang giai đoạn sau thực hiện trong khi các hoạt động thực hiện mới khác lại bắt đầu.
Trong qui trình này, rất khó có thể nói rằng hoạt động nào là quan trọng hơn. Mỗi tình huống khác nhau cần những cách giải quyết khác nhau. Tuy nhiên, như một nguyên tắc chung, ít nhất cũng cần thực hiện một số hoạt động như tổ chức cộng đồng, giáo dục về môi trường và xây dựng năng lực. Những yếu tố này thực sự là nền tảng của đồng quản lý dựa vào cộng đồng, chúng cung cấp cơ sở cho việc tăng cường quyền hành và sự tham gia.
“Bắt đầu” hay Tiền thực hiện
Giai đoạn này tiến hành khi ngư dân và các bên tham gia nhận biết các vấn đề về nguồn lợi có thể đe dọa đến sinh kế, thu nhập và/hoặc cấu trúc cộng đồng và xã hội của họ (ví dụ, xuất hiện hiện tượng sản lượng đánh bắt giảm thấp hoặc không có và lặp đi lặp lại). Ngư dân sẽ tự mình cùng với tập thể bắt đầu thảo luận vấn đề và tìm kiếm thông tin, từ đó xây dựng sự đồng thuận về một kế hoạch hành động cụ thể để khởi xướng một qui trình thay đổi và tìm kiếm sự trợ giúp giải quyết. Ngư dân có thể xác định các bên tham gia khác nhau trong cùng chương trình này.
Các cơ quan bên ngoài và/hoặc chính quyền có thể tham gia vào quá trình này để giúp cộng đồng bằng cách tổ chức các cuộc họp và cung cấp thông tin để chẩn bị một kế hoạch sơ bộ, cũng có thể chuẩn bị một số đề xuất tài trợ từ bên ngoài đối với chương trình.
Giai đoàn này, các mối liên hệ được thiết lập và tăng cường giữa ngư dân, các bên tham gia, các cơ quan bên ngoài và chính quyền. Có thể có một thỏa thuận chính thức hoặc không chính thức về sự hợp tác ở đây. Việc phát triển các mối quan hệ này và mạng lưới hóa các cấp cá thể, nhóm, thể chế là một qui trình liên tục trong thời gian tồn tại của chương trình đồng quản lý.
Thực hiện
Thực hiện quản lý dựa vào cộng đồng có 4 yếu tố bổ sung và liên kết là: - Quản lý nguồn lợi:
44 Tập hợp các hoạt động nhằm quản lý, bảo vệ, bảo tồn, phục hồi, điều tiết và nâng cao nguồn lợi biển và ven biển.
- Sinh kế/phát triển và cộng đồng:
Nâng cao thu nhập, cải thiện mức sống và tạo việc làm thông qua việc phát triển sinh kế phụ trợ khác, phát triển kinh tế khu vực bao gồm phát triển công nghiệp và kinh doanh.
- Xây dựng năng lực:
Liên quan đến việc nâng cao năng lực cho các cá nhân và các tổ chức, các bên, nó liên quan đến quyền hợp pháp và sự tham gia, phát triển vai trò lãnh đạo, giáo dục và đào tạo.
- Ủng hộ hoặc mạng lưới hóa hoặc hỗ trợ thể chế:
Liên quan đến cơ chế quản lý mâu thuẫn, mối liên hệ giữa các cá nhân và tổ chức, vấn đề ủng hộ, mạng lưới hóa với các cộng đồng và tổ chức khác, các diễn đàn chia sẻ và xây dựng, tăng cường thể chế.
Cần hiểu rằng không có yếu tố nào là tồn tại độc lập mà chúng được liên kết bổ sung cho nhau. Ví dụ người ta thường thấy rằng, các giải pháp cho các vấn đề quản lý nghề cá thường nằm bên ngoài nghề cá, vì vậy cần tập trung vào vấn đề phát triển cộng đồng và sinh kế của các hộ gia đình.
Có một số hoạt động và can thiệp cụ thể trong giai đoạn thực hiện đồng quản lý dựa vào cộng đồng:
- Tham gia và hòa nhập của cộng đồng:
Là bước đầu tiên trong việc thực hiện. Những người làm việc tại hiện trường và người tổ chức cộng đồng (COs) được hỗ trợ từ một cơ quan bên ngoài để bắt đầu xác định các bên tham gia chính, những nhóm người và cá nhân này quan tâm đến đồng quản lý và tạo thuận lợi để xây dựng quy trình này. Thường rất khó xác định ai là bên tham gia hợp pháp và mức độ hợp tác trong đồng quản lý mà họ tham gia. Những người làm việc tại hiện trường và những người tổ chức cộng đồng thiết lập mối quan hệ và sự tín nhiệm ban đầu đối với người dân trong cộng đồng, nhằm vào những người tham gia vào dự án và lãnh đạo địa phương tại cùng thời điểm. Những người tổ chức cộng đồng (COs) làm việc với những người địa phương, xác định cấu trúc xã hội và quan hệ chính quyền, gồm cả cấu trúc xã hội và quan hệ chính quyền địa phương, các diễn đàn thảo luận và quản lý, mâu thuẫn, rào cản về thông tin liên lạc do giới tính, tầng lớp và sự tham gia trong việc ra quyết định.
Hàng loạt các cuộc họp và thảo luận được tổ chức với những người sử dụng nguồn lợi, các bên tham gia và các quan chức chính quyền để chia sẻ các khái niệm và quy trình đồng quản lý dựa vào cộng đồng, để bắt đầu thông tin liên lạc và sự đồng thuận về
45 mối quan hệ của họ và để tạo dựng kiến thức về sự tái tạo, quản lý và bảo vệ nguồn lợi. Các thành viên cộng đồng chủ động tham gia vào hoạt động này. Còn các hoạt động khác như xác định các nhóm và cá nhân điển hình để tham gia vào đồng quản lý, thì tổ chức một nhóm khởi động gồm các thành viên hội đồng, để trả lời câu hỏi về chương trình, nâng cao về các vấn đề, về quy trình và chương trình, việc tham gia vào các hoạt động cộng đồng như công tác đánh bắt và các sự kiện tại địa phương. Nên có sự thông qua của chính quyền và lãnh đạo địa phương. Điểm này rất hữu hiệu cho COs làm việc với các thành viên cộng đồng để thực hiện phân tích khả thi nhằm xác định liệu việc sắp xếp đồng quản lý có khả thi không. Bên cạnh đó cần phải xem xét tính khả thi về văn hóa xã hội, kinh tế, thể chế, chính trị và pháp lý (Borrini- Feyerabend, 1996). Việc điều tra dân số đối với các hộ gia đình cũng nên tiến hành để thu thập số liệu về kinh tế xã hội trong cộng đồng để bước đầu xác định các vấn đề, nhu cầu và cơ hội. Phân tích cộng đồng của những người khảo sát và COs có thể là một quy trình lâu dài và đòi hỏi những người này phải có kỹ năng, sức khỏe, tận tụy và nhân cách để lắng nghe, chia sẻ và làm việc với người dân trong cộng đồng trên cơ sở bình đẳng.
- Nghiên cứu và tham gia nghiên cứu:
Nhằm thu thập và phân tích dữ liệu cơ sở về cộng đồng, thành viên cộng đồng, nguồn lợi tự nhiên tại cộng đồng và để phổ biến kiến thức mới. Dữ liệu cơ sở được sử dụng nhằm chuẩn bị cho việc xây dựng và quản lý các kế hoạch và chiến lược, việc ra quyết định, kiểm soát, đánh giá và báo cáo. Quá trình tham gia nghiên cứu liên quan đến người dân địa phương, làm việc với các nhà nghiên cứu trong quá trình thiết kế, thu thập, phân tích và công bố đầu ra. Quá trình tham gia nghiên cứu cũng có thể nâng cao nhận thức và đào tạo cho các thành viên cộng đồng về nguồn lợi tự nhiên và cộng đồng của họ cũng như hữu ích trong việc xây dựng các giải pháp tiềm năng. Tham gia nghiên cứu được tiến hành sử dụng một tập hợp các phương pháp khoa học và đánh giá nhanh, gồm thu thập kiến thức bản địa và truyền thống.
Tham gia nghiên cứu có thể có bốn thành tố được triển khai bằng một phương thức lặp và hỗ trợ cho nhau: (1) đánh giá sinh thái và nguồn lợi (REA); (2) đánh giá kinh tế xã hội (SEA); (3) đánh giá thể chế, chính sách và lâp pháp (LIA); (4) đánh giá các cơ hội các vấn đề, khó khăn và nhu cầu. Một REA có thể cung cấp cở thông tin khoa học và kỹ thuật và nguồn lợi biển và ven biển của một khu vực. Thường có 3 sự đánh giá tương quan lẫn nhau: khai thác thủy sản, hệ sinh thái ven biển (rạn san hô, rừng ngập mặn, tảo biển) và chất lượng nước. Một đánh giá SEA, có thể cung cấp thông tin cơ sở và một hồ sơ về các đặc tính và điều kiện xã hội, nhân khẩu, giới tính, kinh tế và văn