trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
Xây dựng pháp luật là một quy trình phức tạp và phải bảo đảm tuân thủ các yêu cầu chặt chẽ khác nhau tùy thuộc vào thể chế và quan điểm của mỗi quốc gia, mỗi giai đoạn phát triển của lịch sử và những điều kiện kinh tế - xã hội thực tại. Tuy nhiên, dù quy trình nào hay thể chế nào thì các nguyên tắc nguyên nghĩa của pháp luật cũng phải được tôn trọng và nhằm thực hiện mục tiêu vì con người, hướng tới xây dựng một xã hội, một quốc gia phồn vinh và văn minh. Chính vì vậy, trong bối cảnh toàn cầu hóa, hội nhập kinh tế thế giới sâu rộng và xu hướng dân chủ hóa, minh bạch trong quản lý nhà nước hiện nay đã và đang đặt ra những yêu cầu mới, đòi hỏi các nhà lập pháp, các nhà hoạch định chính sách phải đổi mới nhiều hơn nữa không chỉ về nội dung của pháp luật, hệ thống pháp luật mà còn cả quy trình lập pháp để bảo đảm sự tham gia nhiều hơn của các chủ thể trong xã hội, huy động tối đa sáng kiến, trí tuệ của mọi công dân, tổ chức trong xã hội.
Tuy không nên nói rằng chỉ đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản mới là người hiểu rõ nhất về tính khả thi của văn bản, nhưng chúng ta phải khẳng định rằng, họ là một trong những chủ thể hiểu rõ nhất những loại tác động mà văn bản có thể mang đến cho nhóm đối tượng này.
Trong thực tế nước ta thời gian qua, công tác tham vấn công chúng và đối tượng chịu sự tác động cũng đã có những bước cải thiện đáng kể, nhất là khi chúng ta có Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã quy định khá chi tiết các bước, nội dung và thời gian tham vấn. Mặc dù vậy, công tác tham vấn công chúng và đối tượng chịu sự tác không vẫn có thể được cải thiện hơn nếu thực sự chúng ta muốn thực chất hóa hoạt động này.
81 Sự thực, việc tiếp cận với hồ sơ, tư liệu để công chúng, đối tượng chịu sự tác động của văn bản có thể tham gia góp ý, phản biện chính sách vẫn không hề dễ dàng. Việc giải trình, tiếp thu ý kiến đối tượng đã xin ý kiến vẫn còn không ít điểm hạn chế. Các báo cáo về chỉ số MEI do Phòng Công nghiệp và Thương mại Việt Nam tiến hành khảo sát và công bố trong thời gian qua đều cho thấy điểm hạn chế này.
Đối với khía cạnh cải thiện tính khả thi của văn bản QPPL, nếu hoạt động tham vấn được tiến hành một cách thực chất, mà đại đa số người được tham vấn đều băn khoăn của tính khả thi của dự thảo văn bản QPPL thì khi ấy, người làm công tác soạn thảo rất nên tính lại về tính khả thi của văn bản mà mình đang soạn thảo.
Để tăng cường sự tham gia của đối tượng chịu tác động vào quá trình xây dựng quy định TTHC cần tập trung thực hiện tốt các giải pháp sau:
Thứ nhất, về nhận thức, đã đến lúc có cách nhìn xa hơn về vai trò của các chủ thể khi tham gia xây dựng pháp luật với tư cách là các kênh phản hồi ý kiến công chúng, hay nói khác đi đó là một trong những kênh tham vấn công chúng. Vấn đề đặt ra ở đây chính là kênh phản hồi ý kiến này có khách quan hay không? Để chứng minh điều này, không có cách nào khác là phải đòi hỏi cả hai phía: Các chủ thể trong đó có các tổ chức xã hội phải thực sự khách quan và không phụ thuộc các nhóm lợi ích; các cơ quan quản lý nhà nước sẽ giới hạn đến đâu trong hoạt động này của các tổ chức xã hội.Xã hội mở và xu hướng dân chủ sẽ có những hạn chế là đề cao quyền cá nhân, song cũng có những mặt tích cực đó là sự tồn tại đa dạng của các chủ thể khác nhau và dẫn đến đa dạng ý kiến phản hồi đối với các chính sách, pháp luật của Nhà nước. Vì vậy, cần có những chuẩn bị sớm để ứng phó có trách nhiệm và đầy đủ với các nhu cầu thực tế của các chủ thể trong xã hội.
Bên cạnh đó, xu thế tất yếu của xây dựng chính sách, pháp luật phải dựa trên bằng chứng khoa học và thực tiễn. Điều này đã trở thành yêu cầu bắt buộc và ngày một đòi hỏi cao hơn, hoàn thiện hơn đối với các cơ quan quản lý nhà
82 nước, các nhà hoạch định chính sách, đặc biệt đối với yêu cầu xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền XHCN trong thời đại hội nhập và phát triển. Các quy định cần đảm bảo các yêu cầu bảo đảm tính khách quan, khả thi thông qua việc đòi hỏi phải có đánh giá tác động kinh tế - xã hội, quy trình lấy ý kiến đối tượng bị điều chỉnh, công khai trước khi thông qua, sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học trong Ban soạn thảo, Tổ biên tập các dự án luật,...
Thứ hai, Chương trình xây dựng pháp luật được tổng hợp từ nhiều bên, được tham vấn công chúng rộng rãi hơn, có sự tham gia của các cá nhân, rõ ràng sẽ góp phần khắc phục được những hạn chế hiện nay về tính khả thi của Chương trình.
Thứ ba, cần đơn giản hóa quy trình, thủ tục lấy ý kiến đối tượng chịu tác động. Theo quy định hiện hành, các tổ chức xã hội có thể gửi kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh đến bộ, cơ quan ngang bộ quản lý ngành, lĩnh vực để xem xét đưa vào chuẩn bị đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Còn thực tế xây dựng pháp luật cho đến nay, Quốc hội mới ghi nhận có hai Ủy ban chủ trì đề xuất, soạn thảo và trình dự án luật trước Quốc hội và thực tế từ hai dự án Luật này cho thấy sự phức tạp, vất vả khi đảm đương vai trò này với hệ thống quy trình hiện nay. Quy trình xây dựng pháp luật sẽ thay đổi, cải tiến thế nào để có thể thực hiện quyền trình các dự án luật của cá nhân đại biểu Quốc hội hay các cá nhân, tổ chức khác trong xã hội? Điều này đòi hỏi phải có những quy định pháp lý để các cơ quan của Quốc hội có những quyền hạn và thực tế hơn, chuyên nghiệp thực sự, kèm theo điều kiện bảo đảm về huy động nguồn lực trong việc xây dựng mạng lưới các nhà khoa học, chuyên gia, các viện nghiên cứu và các tổ chức khác trong xã hội mới đủ cơ chế pháp lý và nguồn lực để đảm đương việc chủ động hơn trong xây dựng pháp luật thực định một cách thuận lợi. Đây sẽ là điều rất khó khăn vì đặc thù của mô hình Quốc hội không chuyên trách toàn bộ, song cũng là những vấn đề sẽ hướng tới trong tương lai.
Thứ tư, quy trình tham vấn công chúng và cung cấp bằng chứng nên được luật hóa cụ thể hơn trong quá trình xây dựng pháp luật, bao gồm cả quá trình đề
83 nghị pháp luật, soạn thảo trước khi ban hành. Có thể các quy định chi tiết để tham vấn công chúng, cung cấp bằng chứng về các phản hồi của xã hội có hướng dẫn kỹ thuật chi tiết trong tổ chức thực hiện và bảo đảm tính khả thi.
Tham gia vào quá trình này, để bảo đảm khách quan sẽ có nhiều sự lựa chọn trong đó có các đơn vị nghiên cứu (công và tư), các tổ chức, cá nhân trong xã hội và tổ chức xã hội là những lựa chọn khách quan. Việc lựa chọn tư vấn chính sách, đánh giá tác động chính sách, TTHC đã được thực hiện trên thực tế dưới nhiều hình thức khác nhau và cũng khá phổ biến ở Việt Nam, nhất là đối với các cơ quan, tổ chức của Liên hiệp quốc, các bộ, ngành, vì vậy cần có những tổng kết đánh giá về vấn đề này để có thể chuyển hóa thành quy định pháp lý trong quá trình lập pháp, hoạch định chính sách.
Thứ năm, mở rộng sự tham gia của các cá nhân, tổ chức có uy tín vào Ban soạn thảo và Tổ biên tập. Quy định hiện hành đã bước đầu đáp ứng được yêu cầu về sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học trong quá trình xây dựng pháp luật. Tuy nhiên, việc quy định này chỉ mang tính chất khung, định hướng và không bắt buộc, nhất là đối với Tổ biên tập chủ yếu phụ thuộc vào cơ quan chủ trì soạn thảo. Vì vậy, nên sửa đổi để quy định bắt buộc có sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học và đại diện các tổ chức có liên quan trực tiếp. Thậm chí, quy định một số tiêu chí, nguyên tắc để lựa chọn các chuyên gia, nhà khoa học, đại diện các tổ chức xã hội trong việc tham gia Ban soạn thảo và Tổ biên tập. Vì như vậy sẽ đáp ứng được yêu cầu về tính đại diện, yêu cầu về uy tín và đặc biệt, họ sẽ chính là những kênh chuyển tải ý kiến tập hợp của cộng đồng xã hội đến với các cơ quan soạn thảo pháp luật.
Thứ sáu, tăng cường trách nhiệm tổng hợp, tiếp thu và giải trình. Quy định của pháp luật hiện hành trong việc lấy ý kiến đối với dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn chung chung và thực tế thực hiện vẫn mang tính hình thức (công khai trên Website 60 ngày). Mặt khác, cách hiểu và áp dụng các quy định về việc lấy ý kiến tham gia vào dự án, dự thảo văn bản đối với đối tượng chịu sự điều chỉnh, cơ quan có liên quan cũng còn khác nhau và
84 không thống nhất khi áp dụng vào các dự án, dự thảo văn bản cụ thể. Thậm chí, người được lấy ý kiến, được tham vấn cũng không biết ý kiến của mình có được xem xét hay xử lý không. Vì vậy, nên chăng cần tính tới quy định bắt buộc có đánh giá về quá trình tham vấn công chúng rõ ràng hơn
Cuối cùng, cần tăng cường trách nhiệm của các bên. Để đổi mới quy trình xây dựng pháp luật, nâng cao chất lượng, tính khả thi của pháp luật, ngoài những vấn đề mang tính kỹ thuật hay pháp lý, còn vấn đề về con người và trách nhiệm của cá nhân, tổ chức tham gia trong quá trình xây dựng pháp luật, mà trước hết là những cá nhân, tổ chức trực tiếp tham gia, chủ trì. Do đó, tăng cường trách nhiệm của tất cả các bên và công tác đào tạo, chuẩn bị cho một đội ngũ chuyên nghiệp về xây dựng pháp luật là hết sức cần thiết. Điều này đòi hỏi bản thân các cơ quan quản lý nhà nước phải đi trước trong việc đổi mới công tác xây dựng pháp luật, tránh để tình trạng chạy theo và tụt hậu với thực tiễn xã hội. Đối với các tổ chức, cá nhân trong xã hội phải thực sự đổi mới và có nhận thức đúng đắn, khách quan về xây dựng pháp luật và trách nhiệm, nghĩa vụ tham gia vào quá trình này dưới nhiều hình thức khác nhau một cách khách quan, độc lập, thậm chí phải kiên trì và có kỹ năng trong công tác tuyên truyền, vận động chính sách để có những đóng góp hữu ích vào sự phát triển của cộng đồng, của quốc gia.
85
KẾT LUẬN
Kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có vai trò rất quan trọng trong việc sàng lọc, đảm bảo ban hành thủ tục hành chính thật sự cần thiết, hợp lý, hợp pháp và hiệu quả với mức chi phí tuân thủ thấp nhất. Kết quả nghiên cứu của đề tài đã đánh giá việc quy định và thực hiện công tác kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hiện nay, từ đó chỉ rõ một số hạn chế, nguyên nhân tồn tại của công tác này.
Bên cạnh đó, đề tài đã chỉ ra các nhóm giải pháp nhằm hoàn thiện quy định pháp luật liên quan đến việc kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, cụ thể: Bổ sung phương pháp đánh giá tác động thủ tục hành chính trong giai đoạn đề xuất chính sách; hoàn thiện phương pháp đánh giá tác động thủ tục hành chính trong giai đoạn dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; bổ sung phương pháp kiểm soát chất lượng đánh giá tác động thủ tục hành chính; nâng cao chất lượng tham gia ý kiến, thẩm định quy định về thủ tục hành chính; tăng cường sự tham gia của đối tượng chịu tác động trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Đây là các nhóm giải pháp để hoàn thiện quy định liên quan đến kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hiện nay, khắc phục những hạn chế, bất cập, cũng như đảm bảo phù hợp, đáp ứng yêu cầu mới của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
Tuy nhiên, phạm vi của đề tài này còn có một số giới hạn như sau:
Thứ nhất, đề tài mới chủ yếu tập trung hoàn thiện quy định pháp luật mà chưa thật sự đánh giá sâu và đề ra các giải pháp liên quan đến khâu tổ chức thực hiện (bố trí con người, tài chính,…) việc kiểm soát chất lượng quy định thủ tục hành chính trong giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở các cơ quan đề nghị, cơ quan soạn thảo, cơ quan tham gia ý kiến, thẩm định, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Các nội dung công tác tổ chức thực hiện cũng rất quan
86 trọng đảm bảo hiệu lực, hiệu quả của các quy định pháp luật về kiểm soát thủ tục hành chính.
Thứ hai, việc kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính theo suốt một quá trình từ xây dựng, ban hành đến tổ chức thực thi văn bản quy phạm pháp luật. Đề tài chỉ giới hạn trọng quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nên vấn đề kiểm soát trong quá trình tổ chức thực thi cũng là vấn đề đang được đặt ra hiện nay để giảm việc “tự đặt ra”, thực hiện không đúng, không đầy đủ, tiêu cực, nhũng nhiễu trong thực hiện thủ tục hành chính. Đây chính là vấn đề quan trọng gắn liền với mục tiêu xây dựng Chính phủ liêm chính, hành động, phục vụ nhân dân hiện nay.
Nói tóm lại, với phạm vi của đề tài đã giải quyết được một phần những tồn tại, hạn chế trong việc kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, để đảm bảo tính toàn diện, bao quát, giúp đảm bảo việc kiểm soát chất lượng thực sự hiệu lực, hiệu quả thì ngoài những nội dung đề tài đã nghiên cứu, đề xuất giải pháp thì việc khắc phục những hạn chế trong phạm vi thực hiện của đề tài như đã chỉ ra ở trên cần được tiếp tục nghiên cứu trong thời gian tới.
87
DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ
1. Các đề tài, đề án khoa học đã tham gia: TT Tên đề tài, đề án Năm hoàn thành Đề tài cấp (NN, Bộ, ngành, trường)
Trách nhiệm tham gia trong đề tài
01 Đề tài Cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực tài nguyên và môi trường
2012 Bộ Thành viên
02 Đề án Xây dựng Bộ công cụ đánh giá tác động và tính toàn chi phí tuân thủ thủ tục hành chính
2014 Bộ Thành viên
03 Đề án Cải cách thủ tục hành chính trong hình thành và thực hiện dự án đầu tư có sử dụng đất
2014 Bộ Thành viên
04 Đề án Đơn giản hóa thủ tục hành chính, giấy tờ công dân và các cơ sở dữ liệu quốc gia liên quan đến quản lý dân cư
2013 -
2020 Thủ tướng Chính phủ Thành viên
2. Các công trình khoa học đã công bố (sách, giáo trình, bài tạp chí…) TT Tên công trình Năm
công bố Nơi công bố Tác giả/Đồng tác giả
01 Áp dụng mô hình chi phí chuẩn trong xây dựng và ban hành thủ tục hành chính lĩnh vực nông nghiệp ở Việt Nam
2010 Đại học Kinh tế