Hoạt động đánh giá tác động TTHC chính thức triển khai thực hiện sau khi Nghị định số 63/2010/NĐ-CP có hiệu lực thi hành (ngày 14/10/2010). Tuy nhiên, phải bắt đầu từ năm 2012 thì hoạt động này mới được triển khai có nề nếp. Qua tổng hợp số liệu, kết quả thực hiện đánh giá tác động TTHC của các Bộ, ngành, địa phương cụ thể như sau:
2.2.1.1. Về mặt số lượng
Theo báo cáo của các Bộ, ngành, địa phương, hoạt động đánh giá tác động thủ tục hành chính đạt được một số kết quả như sau:
Năm 2012, Bộ, ngành, địa phương đã thực hiện đánh giá tác động 2.114 TTHC được quy định tại 560 dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Trong đó, Bộ, ngành đã đánh giá tác động đối với 1.100 TTHC quy định tại 222 dự thảo văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL); các địa phương đã đánh giá tác động đối với 1.014 TTHC quy định tại 338 dự thảo VBQPPL.
Năm 2013, các Bộ, ngành, địa phương đã thực hiện đánh giá tác động 1.413 TTHC quy định tại 397 dự thảo văn bản quy phạm pháp luật (giảm 701 TTHC và 163 văn bản so với năm 2012). Các Bộ, ngành đã đánh giá tác động đối với 819 TTHC quy định tại 199 dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, địa phương đã thực hiện đánh giá tác động đối với 594 TTHC quy định tại 198 dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Năm 2014, các Bộ, ngành, địa phương đã thực hiện đánh giá tác động 1.873 TTHC quy định tại 426 dự thảo VBQPPL. Trong đó, các Bộ, ngành đã đánh giá tác động 1.161 TTHC tại 193 VBQPPL; các địa phương đã đánh giá tác động 712 TTHC tại 233 VBQPPL.
44 Năm 2015, các Bộ, ngành, địa phương ước tính đã thực hiện đánh giá tác động 2.087 TTHC quy định tại 409 dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, tăng 61 thủ tục so với năm 2014.
6 tháng đầu năm 2016, các Bộ, ngành, địa phương đã thực hiện đánh giá tác động 692 TTHC quy định tại 152 dự thảo VBQPPL, giảm 144 TTHC tương đương 18% so với cùng kỳ năm 2015.[2]
Kết quả trên phản ánh nỗ lực thực hiện đánh giá tác động TTHC về mặt số lượng. Tuy nhiên, khi rà soát, thống kê so sánh với số lượng TTHC đã được ban hành của các Bộ, ngành thì còn nhiều TTHC chưa được đánh giá tác động theo đúng quy định, cụ thể như sau:
Bảng 2.1. Kết quả đánh giá tác động thủ tục hành chính TT Năm TTHC được ban hành
hoặc tham gia ý kiến, thẩm định TTHC được đánh giá tác động Tỷ lệ 01 2013 1.129 819 72,5% 02 2014 1.504 1.161 77,1% 03 2015 2.646 2.087 78,9% 04 6 tháng/2016 1.096 692 63,1%
45
Biểu đồ 2.1. Kết quả đánh giá tác động TTHC
Rõ ràng, theo kết quả trên, số lượng TTHC chưa được đánh giá tác động trong quá trình dự thảo, ban hành hàng năm vẫn còn cao trên 21%. Hệ quả của tình trạng trên sẽ ảnh hưởng tới chất lượng ban hành các quy định về TTHC, làm phát sinh thêm TTHC, gây khó khăn, lãng phí và cản trở sự phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, của đất nước.
2.2.1.2. Về chất lượng đánh giá tác động
Về mặt chất lượng, đánh giá tác động TTHC bước đầu tạo ra sự nề nếp trong việc kiểm soát chất lượng quy định về thủ tục hành chính; đồng thời, tạo ra thói quen, phương pháp khoa học cho việc xem xét, đánh giá chất lượng thủ tục hành chính của cán bộ, công chức. Việc đánh giá tác động đã giúp ngăn chặn, hạn chế ngay từ đầu việc ban hành các quy định về TTHC không thật sự cần thiết, hợp lý, hợp pháp và hiệu quả. Ví dụ như năm 2012, các Bộ, ngành, địa phương đã thực hiện đánh giá tác động 2.114 TTHC được quy định tại 560 dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Trong đó, Bộ, ngành đã đánh giá tác động đối
0 10 20 30 40 50 60 70 80 2013 2014 2015 6M- 2016 TTHC đã đánh giá tác động TTHC chưa đánh giá tác động
46 với 1.100 TTHC quy định tại 222 dự thảo văn bản QPPL; Các địa phương đã đánh giá tác động đối với 1.014 TTHC quy định tại 338 dự thảo văn bản QPPL. Qua đánh giá đánh giá tác động, đã phát hiện, đề xuất sửa đổi, bổ sung 1.004 TTHC (chiếm 47,5%); đề nghị xem xét lại sự cần thiết và không ban hành 97 TTHC.
Tuy nhiên, hầu hết các TTHC được đánh giá tác động khi dự thảo đã hoàn thiện và chuẩn bị gửi cho ý kiến, thẩm định nên việc đánh giá tác động còn nặng tính hình thức, đối phó và chất lượng đánh giá tác động thấp chưa đáp ứng được mục tiêu là cơ sở để ngăn ngừa TTHC không cần thiết, không hợp lý, không hợp pháp, không hiệu quả giúp hoàn thiện dự thảo VBQPPL. Thực tế này chứng minh qua công tác cho ý kiến, thẩm định của hệ thống các cơ quan kiểm soát thủ tục hành chính. Theo số liệu thống kê, mặc dù nhiều dự thảo VBQPPL đã được đánh giá tác động nhưng kết quả cho ý kiến, thẩm định quy định về TTHC đã phát hiện tới khoảng 70% TTHC tại các dự thảo VBQPPL là không cần thiết, không hợp lý, không hợp pháp. Ví dụ, năm 2014, Bộ Tư pháp đã tham gia ý kiến đối với 918 TTHC quy định tại 113 dự thảo văn bản quy phạm pháp luật quy định TTHC, trong đó, đề nghị bỏ 199 và sửa đổi 474 TTHC (chiếm 73% số TTHC quy định trong dự thảo); thẩm định 716 TTHC tại 95 văn bản quy phạm pháp luật quy định TTHC, trong đó, đề nghị bỏ 108 và sửa đổi 380 TTHC không cần thiết, không hợp lý (chiếm 68% số TTHC quy định tại dự thảo văn bản). Năm 2015, Bộ Tư pháp đã tham gia ý kiến đối với 796 TTHC quy định tại 125 dự thảo văn bản quy phạm pháp luật quy định TTHC, trong đó, đề nghị không quy định 121 thủ tục, sửa đổi, bổ sung 464 thủ tục (chiếm 73,5% số TTHC quy định trong dự thảo); nghiên cứu, tiến hành thẩm định 528 TTHC tại 72 văn bản quy phạm pháp luật quy định TTHC, trong đó, kiến nghị không quy định 114 thủ tục, sửa đổi 392 thủ tục hành chính không cần thiết, không hợp lý (chiếm 95,8% số TTHC quy định tại văn bản).
Biểu đồ 2.2. K
Như vậy, biểu đồ 2.1 và 2.2 cho th động thủ tục hành chính đ văn bản quy phạm pháp lu đánh giá tác động TTHC có chi (biểu đồ 2.1); đồng thời v đến số lượng quy định TTHC ph 27% so với năm 2014 và ch hoàn thiện khi thẩm định.
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Năm 2014
2.2. Kết quả tham gia ý kiến, thẩm định TTHC
2.1 và 2.2 cho thấy ảnh hưởng của kết qu c hành chính đến chất lượng quy định thủ tục hành chính t
m pháp luật. Số lượng văn bản quy phạm pháp lu ng TTHC có chiều hướng giảm, tuy nhiên vẫn còn
i với việc thực hiện đánh giá tác động còn hình th
nh TTHC phải chỉnh sửa khi thẩm định năm 2015 tăng hơn i năm 2014 và chỉ có gần 4% quy định TTHC là không
nh.
Năm 2015
TTHC tham gia ý kiến phải sửa TTHC thẩm định phải sửa 47 nh TTHC t quả đánh giá tác c hành chính tại dự thảo m pháp luật không được n còn ở mức cao ng còn hình thức dẫn nh năm 2015 tăng hơn nh TTHC là không phải sửa đổi,
TTHC tham gia ý kiến TTHC thẩm định phải
48 Bên cạnh đó, thực hiện triển khai Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, việc đánh giá tác động TTHC trong đề nghị chính sách chưa có hướng dẫn cụ thể; đồng thời nội dung đánh giá tác động TTHC trong quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật theo quy định hiện nay cũng chưa hoàn toàn phù hợp với quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của Luật mới, từ đó dẫn đến việc lúng túng trong thực hiện, ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả và chất lượng đánh giá tác động TTHC.
2.2.1.3. Kiểm soát chất lượng đánh giá tác động thủ tục hành chính
Do quy định về kiểm soát chất lượng đánh giá tác động TTHC hiện nay còn sơ sài, chưa có công cụ, phương pháp cụ thể nên việc kiểm soát chất lượng còn hạn chế, cụ thể:
Đối với các TTHC đã thực hiện đánh giá tác động thì phần lớn được thực hiện theo đúng biểu mẫu tại Thông tư số 07/2014/TT-BTP ngày 24/02/2014 của Bộ Tư pháp hướng dẫn việc đánh giá tác động của thủ tục hành chính và rà soát, đánh giá thủ tục hành chính. Tuy nhiên, việc kiểm soát chất lượng các nội dung đánh giá theo các câu hỏi trong biểu mẫu và kiểm soát chất lượng kết quả tính toán chi phí tuân thủ thủ tục hành chính chưa được thực hiện do chưa có quy định, công cụ, phương pháp cụ thể. Vì vậy, chất lượng hoạt động đánh giá tác động chưa cao, chưa là cơ sở để hoàn thiện quy định TTHC ngay từ giai đoạn dự thảo VBQPPL.
Đối với vai trò của cơ quan thẩm định, theo quy định tại Nghị định số 48/2013/NĐ-CP, Cơ quan thẩm định sẽ không tiếp nhận hồ sơ gửi thẩm định nếu dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có quy định về thủ tục hành chính chưa có bản đánh giá tác động về thủ tục hành chính. Tuy nhiên, thực tế rất ít cơ quan thẩm định trả hồ sơ, yêu cầu bổ sung bản đánh giá tác động mới tiến hành thẩm định mà chủ yếu yêu cầu phải thực hiện đúng quy định về đánh giá tác động trong văn bản thẩm định. Hệ quả của vấn đề này là không tạo ra được thói quen, thay đổi cách làm việc, tạo sự nghiêm túc, kỷ luật trọng hoạt động đánh giá tác động TTHC của các cơ quan chủ trì soạn thảo.
49 Đối với các cơ quan khác (cơ quan cho ý kiến, cơ quan có thẩm quyền ban hành,...), hiện nay, vai trò của các cơ quan này tham gia trong việc kiểm soát chất lượng đánh giá tác động thủ tục hành chính chưa có quy định cụ thể. Trước đây, theo quy định tại Nghị định số 63/2010/NĐ-CP thì khi xin ý kiến cơ quan kiểm soát thủ tục hành chính phải có bản đánh giá tác động về TTHC, tuy nhiên Nghị định số 48/2013/NĐ-CP đã bỏ quy định này. Do đó, giai đoạn cho ý kiến, cơ quan kiểm soát thủ tục hành chính chỉ góp ý trên cơ sở dự thảo văn bản và không thực hiện kiểm soát việc đánh giá tác động thủ tục hành chính như trước đây. Việc quy định như hiện nay tuy đã làm rõ thời gian phải hoàn thành việc đánh giá tác động nhưng các cơ quan, đơn vị tham gia trong quá trình xây dựng VBQPPL sẽ khó khăn hơn trong việc tiếp cận thông tin lý luận, thực tiễn để đánh giá, phân tích, từ đó đề xuất giải pháp hoàn thiện quy định TTHC vì bản đánh giá tác động TTHC chính là một bản giải trình, chứng minh của cơ quan chủ trì soạn thảo về sự cần thiết, tính hợp lý, hợp pháp và hiệu quả của TTHC.
Bên cạnh đó, quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có sự đổi mới nhưng phương pháp, công cụ để triển khai, trong đó có kiểm soát chất lượng đánh giá tác động TTHC, chưa có hướng dẫn cụ thể nên chưa thể triển khai hiệu quả các nội dung quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
2.2.1.4. Đánh giá việc thực hiện đánh giá tác động thủ tục hành chính
Thực trạng xây dựng, ban hành thủ tục hành chính thời gian qua cho thấy vẫn còn tồn tại sự tùy tiện trong ban hành TTHC, tự đặt ra các TTHC không đúng thẩm quyền, không đánh giá tác động và kiểm soát quy định TTHC tại dự thảo nên một số TTHC được ban hành còn mang dấu ấn của cơ chế quản lý cũ, nặng về “xin - cho”; cơ quan quản lý dành thuận lợi cho mình, đẩy khó khăn cho cá nhân, tổ chức; nhất là, hiện tượng “cài cắm”, làm phát sinh, “đẻ” thêm các TTHC, giấy phép con trong các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh. Ví dụ, theo báo cáo kết quả rà soát về điều kiện kinh doanh trong quá trình xây dựng trình Quốc hội Luật Đầu tư của Bộ Kế hoạch và
50 Đầu tư công bố thì đối với 251 ngành, nghề đầu tư kinh doanh thuộc phạm vi quản lý nhà nước của 17 Bộ, cơ quan ngang Bộ, được chia thành 16 lĩnh vực, phân thành 3 cấp với số lượng như sau: 1.706 điều kiện cấp I, 2.592 điều kiện cấp II và 1.945 điều kiện cấp III; hay so sánh với chính các nước trong khu vực ASEAN, nhiều TTHC của Việt Nam vẫn còn rườm rà, phức tạp như: Thời gian nộp thuế hiện nay của Việt Nam sau khi Luật sửa đổi một số điều các Luật Thuế có hiệu lực là 167 giờ/năm, vẫn lớn hơn mức trung bình của ASEAN-6 là 121 giờ/năm,… Bên cạnh đó, thực tế vừa qua cho thấy, có nhiều quy định thủ tục hành chính vừa mới ban hành ra đã bất cập, không thể thực hiện được như: Nghị định số Nghị định số 36/2014/NĐ-CP ngày 29 tháng 4 năm 2014 của Chính phủ về nuôi, chế biến và xuất khẩu sản phẩm cá tra; Thông tư số 32/2012/TT- BNNPTNT ngày 20/7/2012 của Bộ Nông nghiệp và PTNT quy định điều kiện vệ sinh, bảo đảm an toàn thực phẩm đối với cơ sở kinh doanh thịt và phụ phẩm ăn được của động vật ở dạng tươi sống dùng làm thực phẩm,…
Bên cạnh đó, thực tế với bộ công cụ đánh giá tác động TTHC hiện nay thì chưa có sự tương tác trở lại từ kết quả đánh giá tác động đến tính hiệu quả, cần thiết của chính sách (vì thực tế đã mặc định có chính sách). Do đó, hầu như chưa phát hiện ra được các chính sách bất hợp lý từ việc đánh giá các biện pháp để tổ chức thực thi chính sách, mà TTHC là một trong các biện pháp đó.
Cơ chế kiểm soát chất lượng đánh giá tác động thủ tục hành chính còn yếu nên chưa phát huy hết được hiệu quả của công cụ đánh giá tác động thủ tục hành chính trong việc nâng cao chất lượng thủ tục hành chính.
Hơn nữa, những yêu cầu mới về xây dựng, ban hành quy định thủ tục hành chính tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật vừa được Quốc hội thông qua năm 2015 cũng đặt ra việc đổi mới, nâng cao chất lượng đánh giá tác động thủ tục hành chính, xây dựng và hoàn thiện các bộ công cụ, phương pháp kiểm soát thủ tục hành chính, trong đó có Bộ công cụ đánh giá tác động thủ tục hành chính đầy đủ, toàn diện, phù hợp hơn.
51
2.2.2. Thực trạng lấy ý kiến, thẩm định quy định về thủ tục hành chính
2.2.2.1. Kết quả thực hiện
Tham gia ý kiến, thẩm định VBQPPL là một nhiệm vụ trong quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL được quy định tại Luật Ban hành VBQPPL. Trên cơ sở luật định, Chính phủ đã quy định cụ thể nhiệm vụ, nội dung thẩm định đối với quy định về TTHC trong dự án, dự thảo VBQPPL; đồng thời quy định công cụ đánh giá tác động TTHC theo các tiêu chí về sự cần thiết, tính hợp lý, tính hợp pháp và tính hiệu quả (Nghị định số 63/2010/NĐ-CP về kiểm soát TTHC). Thông qua hoạt động đánh giá tác động, tham gia ý kiến và thẩm định quy định về TTHC trong các dự án, dự thảo VBQPPL, chất lượng của quy định về TTHC được bảo đảm theo hướng chỉ ban hành TTHC thật sự cần thiết, hợp lý, hợp pháp với chi phí tuân thủ thấp nhất. Nội dung quy định này giúp đảm bảo tính toàn diện, tính chuyên sâu trong công tác thẩm định VBQPPL.
Việc tham gia ý kiến, thẩm định quy định TTHC trong dự án, dự thảo văn bản QPPL giúp cơ quan chủ trì soạn thảo “sàng lọc” và xác lập các quy định