trấn năm 2007 lên thành luật
Trong thời gian sắp tới, để tổ chức thực hiện Hiến pháp năm 2013,
nâng cao chất lượng, bảo đảm quyền dân chủ ở cấp xã của công dân, tác giả
cho rằng, nên nâng Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm
2007 lên thành luật về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn. Đây là yêu
cầu thực tế, là đòi hỏi của các tầng lớp Nhân dân trong thời gian qua. Việc ghi nhận thực hiện dân chủ ở cấp xã ở tầm một đạo luật sẽ càng khẳng định sự
quan trọng của vấn đề này, thể hiện sự quan tâm của Nhà nước đối với Nhân dân, tạo cơ sở tốt hơn cho việc thực hiện quyền làm chủ của Nhân dân.
Luật về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn nên tiếp tục ghi nhận các nội dung cơ bản của Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn
năm 2007, đặc biệt là nhóm các quyền thực hiện dân chủ của người dân (công khai; bàn bạc, quyết định; giám sát). Bên cạnh đó, nội dung của pháp luật về
thực hiện dân chủ ở cấp xã nên sửa đổi một số quy định liên quan đến hình thức công khai cho Nhân dân, sửa đổi quy định về bầu Trưởng thôn/Tổ
85
trưởng tổ dân phố; quy định vấn đề việc thực hiện dân chủ ở các huyện đảo không có cấp xã; bổ sung các chế tài cụ thể để xử lý cơ quan không thực hiện/thực hiện không đầy đủ các quy định về dân chủ, công khai; làm rõ chức
năng giám sát thực hiện dân chủở xã của MTTQ Việt Nam; có sự phân định rõ ràng trong giải pháp tổ chức, triển khai thực hiện dân chủ ở chính quyền
phường, thị trấn so với chính quyền xã… Bên cạnh đó, nên tổ chức ra soát, quy trình hóa và cải tiến các quy trình liên quan đến thực hiện dân chủ ở cấp xã một cách công khai, để mỗi người dân “phải” (chứ không dừng lại ở việc
“cần” hoặc “nên”) được biết, được bàn, được quyết định và kiểm tra. Những nội dung công khai cần tập trung đó là: quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, các khoản thu, chi của địa phương… Quy định về mức đầu tư nguồn lực cho công tác triển khai thực hiện pháp luật về dân chủở cấp xã, đặc biệt là
công tác đào tạo, tập huấn, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã.
3.2.2. Hoàn thiện nội dung, hình thức công khai để Nhân dân biết
Về nội dung công khai để Nhân dân biết không có hạn chế về mặt quy
định pháp luật nhưng về mặt thực thi cần có sự thay đổi nhất định. Có thể cho rằng, đối với một số vấn đề cần công khai cho Nhân dân nhưng chính quyền cấp xã gặp khó khăn vì còn phụ thuộc vào các ngành và tỉnh/thành phố (quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chi tiết và phương án điều chỉnh, quy hoạch khu
dân cư trên địa bàn phường; đề án thành lập mới, nhập, chia đơn vị hành
chính, điều chỉnh địa giới hành chính), các cơ quan cấp trên phải thông báo nhanh chóng, kịp thời và rõ ràng cho chính quyền phường để chính quyền chủ động thông báo cho Nhân dân. Đây là những nội dung khá nhạy cảm, ảnh
hưởng đến quyền và lợi ích của người dân ở xã, phường, thị trấn nên rất cần
được quan tâm công khai chi tiết cho người dân, bảo đảm quyền của người dân. Vì vậy, Luật về thực hiện dân chủởxã, phường, thị trấn nên bổ sung quy
86
công khai đến đâu, bao gồm những vấn đề gì; thời điểm công khai; thời gian
công khai…).
Về hình thức công khai thông tin cho Nhân dân biết, theo kết quả khảo sát, nhiều ý kiến cho rằng, cũng nên ghi nhận thêm hình thức công khai thông
qua trang thông tin điện tử (Internet) của chính quyền các cấp. Thực tế cho thấy đây cũng là hình thức công khai đáp ứng được yêu cầu hiện đại hóa nền hành chính, phát triển công nghệ thông tin đến người dân, đặc biệt có tác dụng hiệu quả ở đô thị, có tới 31/150 người được hỏi (20,67%) mong muốn công khai thông qua Internet. Mặt khác, không phải bất cứ hình thức công
khai nào cũng có thể áp dụng đối với tất cả các nội dung được quy định. Do
đó, Luật về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn nên đa dạng hóa thêm một số hình thức công khai để thông tin về hoạt động của chính quyền địa
phương đến được Nhân dân một cách nhanh và hiệu quả nhất, ví dụ bổ sung hình thức nâng cao tính đối thoại giữa chính quyền và người dân; trang thông
tin điện tử đáp ứng yêu cầu phát triển công nghệ thông tin; gửi văn bản thông
báo công khai đến trực tiếp các hộgia đình … Luật về thực hiện dân chủở xã,
phường, thị trấn không nên tiếp tục quy định theo hướng tất cả các hình thức
công khai đều áp dụng đối với tất cả các nội dung cần công khai.
3.2.3. Hoàn thiện nội dung, hình thức Nhân dân bàn và quyết định
Thứ nhất, chuyển một số nội dung Nhân dân tham gia ý kiến trước khi
cơ quan có thẩm quyền quyết định thành nội dung Nhân dân bàn, biểu quyết
để cấp có thẩm quyền quyết định
Theo quy định tại Điều 19 của Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã,
phường, thị trấn năm 2007 thì hiện nay, có 5 nhóm nội dung phải đưa ra lấy ý kiến Nhân dân trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định. Như vậy, ý kiến của người dân đối với các nội dung này chỉ có ý nghĩa tham khảo đối với chính quyền. Tuy nhiên, qua thực tiễn đánh giá, nên đưa một số nội dung phải
87
do Nhân dân bàn, biểu quyết để cấp có thẩm quyền quyết định, đó là: việc
quản lý, sử dụng quỹ đất của cấp xã; chủ trương, phương án đền bù, hỗ trợ
giải phóng mặt bằng, xây dựng cơ sở hạ tầng, tái định cư, phương án quy
hoạch khu dân cư. Những nội dung này không mang tính chất kỹ thuật, chuyên môn cao và ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi cơ bản của người dân
được quy định trong Hiến pháp (quyền về cư trú, nhà ở, việc làm ...) và có tác
động đến nhiều mặt của đời sống chính trị, kinh tế, xã hội của địa phương nên
phải được Nhân dân bàn, biểu quyết làm cơ sở cho cơ quan có thẩm quyền quyết định. Mặt khác cũng nên bổ sung một vấn đề Nhân dân bàn, biểu quyết
để cơ quan có thẩm quyền quyết định là: phương án sử dụng các khoản đóng
góp vào quỹ của thôn, xã đề góp phần tăngtính minh bạch trong việc sử dụng
kinh phí do Nhân dân đóng góp.
Thứ hai, về nội dung Nhân dân bàn và quyết định trực tiếp:
Để thực hiện tốt các quy định liên quan đến xây dựng công trình công cộng, trước hết cần tăng cường thông tin công khai minh bạch, tổ chức thăm
dò ý kiến của người dân về việc triển khai các dự án xây dựng công trình công cộng tại địa bàn cấp xã. Vấn đề này càng quan trọng đối với những dự
án do chính quyền đầu tư kinh phí 100% không huy động nguồn vốn từ Nhân dân nhưng lại có tác động thiết thực tới đời sống của người dân. Vì vậy, Pháp lệnh thực hiện dân chủởxã, phường, thị trấn năm 2007 nên được bổ sung quy
định bước thăm dò, lấy ý kiến của người dân về việc xây dựng công trình, nắm bắt được tâm tư, nguyện vọng của người dân. Điều này sẽ góp phần nâng cao tính dân chủ, hiệu quả trong việc xây dựng công trình công cộng ở cấp xã.
Tuy nhiên, trong trường hợp một số người dân không thực thi quyết
định đã được thông qua (phương án giải phóng mặt bằng, mức đóng góp ...)
thì Pháp lệnh thực hiện dân chủởxã, phường, thị trấn năm 2007 cần quy định rõ biện pháp giải quyết, đó là: xem xét lại chủtrương, nghiên cứu điều chỉnh
88
cho phù hợp với thực tế (nếu có); tổ chức thêm cuộc họp, đối thoại với những
người không đồng ý để thông báo cụ thể định hướng, mục tiêu và phương án
của công trình, kết hợp thuyết phục, vận động thông qua trưởng thôn, tổ dân phố. Để đảm bảo tính dân chủ, tự nguyện chấp hành của người dân, nên áp dụng những biện pháp “mềm” trong vấn đề này, tránh những giải pháp quá mạnh ảnh hưởng đến tâm lý của người dân.
Thứ ba, về nội dung Nhân dân bàn, biểu quyết để cấp có thẩm quyền
quyết định:
Nhanh chóng ban hành văn bản mới thay thế Thông tư liên tịch số
03/2000/TTLT-BTP-BVHTT-BTTUBTƯMTTQVN ngày 31-3-2000 về xây dựng và thực thi hương ước vì văn bản này đã được ban hành trước Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007 khá lâu, có những điểm không còn phù hợp với thực tiễn đời sống.
Tùy vào đặc thù vùng miền, nên có hướng dẫn thống nhất việc xây dựng hương ước theo hướng phân hóa. Đối với khu vực nông thôn, nên tiếp tục duy trì hương ước nhưng chủ yếu nên hướng đến các quy định nội bộ của thôn, làng và nếp sống văn hóa mới lành mạnh, có ý thức đổi mới gắn với quá trình xây dựng nông thôn mới. Đối với khu vực đô thị, vẫn nên có quy ước
văn hóa nhưng vì ở nhiều phường có rất nhiều tổ dân phố và ít có đặc thù riêng nên chỉ cần xây dựng một văn bản quy ước áp dụng chung cho một số tổ
dân phố (khu dân cư) hoặc quy ước dùng chung cho đơn vị phường.
Nên bổ sung quy định Chủ tịch UBND quận có thể ủy quyền cho Chủ
tịch UBND phường ký thông qua quy ước nhằm hạn chế việc tồn đọng các bản quy ước, đặc biệt là ở khu vực đô thị hiện nay.
Xây dựng cơ chế giám sát việc thực thi quy ước và chế tài xử lý đối với việc vi phạm quy định của quy ước. Để nâng cao hiệu quả thực hiện quy ước cần thiết phải có cơ chế giám sát thường xuyên để kịp thời phát hiện các sai
89
phạm trong quá trình thực hiện; phát hiện các điểm không còn phù hợp với thực tiễn để kiến nghị sửa đổi, bổ sung. Về chủ thể nên được pháp luật quy
định giao giám sát thực hiện quy ước là Ban Công tác Mặt trận khu dân cư (tổ
dân phố) vì đây là tổ chức gắn bó gần gũi với quần chúng Nhân dân, góp phần thể hiện sâu sắc hơn bản chất của MTTQ trong việc tham gia xây dựng đời sống của Nhân dân.
Về vị trí, vai trò của khu dân cư và cán bộ khu dân cư. Đây là một thực tế rất phổ biến ở các khu vực đô thị khi có quá nhiều tổ dân phốđã hình thành nên các khu dân cư. Khu dân cư ở các phường đã khá gắn bó với đời sống
người dân. Tuy nhiên, quy định hiện hành chưa ghi nhận quy mô khu dân cư cũng như các vấn đề về cán bộ của khu dân cư. Pháp lệnh nên ghi nhận khu
dân cư, phạm vi, quy mô khu dân cư để góp phần giải tỏa khó khăn trong việc quản lý các tổ dân phố của khu vực phường ởđô thị. Việc có khu dân cư cũng
sẽ góp phần tạo sự liên kết hơn giữa các tổ trưởng tổ dân phố, tạo điều kiện thuận lợi trong việc ban hành quy ước chung cho cảkhu dân cư.
Tiếp tục hoàn thiện cơ chế phối hợp công tác giữa tổ trưởng, tổ phó tổ
dân phố (khu dân cư) với Ban Công tác Mặt trận và các đoàn thể Nhân dân.
MTTQ và các đoàn thể Nhân dân ở tổ dân phố (khu dân cư) là nơi đại diện cho quyền làm chủ của Nhân dân nên tổ trưởng, tổ phó tổ dân phố (khu dân
cư) phải thường xuyên phối hợp thống nhất hành động, đổi mới phương thức hoạt động, tạo sức hấp dẫn đểthu hút đoàn viên, hội viên vào tổ chức và từđó có điều kiện đểphát huy đúng, phát huy tốt quyền làm chủ của Nhân dân, đặc biệt, trong tổ chức họp cử tri và tuyên truyền, tổ chức, vận động Nhân dân thực hiện dân chủ. Chính việc phối hợp này sẽ làm cho hoạt động của tổ trưởng, tổ phó tổ dân phố(khu dân cư) hiệu quảhơn.
Thứ tư, về nội dung, hình thức Nhân dân tham gia ý kiến trước khi cơ
90
Đối với những vấn đề Nhân dân tham gia ý kiến trước khi cơ quan có
thẩm quyền quyết định, Pháp luật cần quy định phải kèm theo văn bản giải thích cụ thể, rõ ràng về nội dung của các dự thảo cần lấy ý kiến Nhân dân.
Điều này sẽ giúp Nhân dân góp ý có hiệu quả hơn bởi những dự thảo nói trên
thường có tính chuyên môn, kỹ thuật khá cao, nếu không giải thích sẽ gây khó
khăn cho người dân. Bên cạnh đó, việc lấy ý kiến nên có trọng tâm, trọng
điểm, tập trung vào những nội dung cơ bản, quan trọng nhất của dự thảo. Về hình thức lấy ý kiến, hòm thư góp ý là hình thức kém hiệu quả bởi sự tương tác trực tiếp giữa chính quyền và Nhân dân và thực tế thì nhiều
người dân không quan tâm đến hình thức này. Vì vậy, pháp luật nên bỏ hình thức hòm thư góp ý ở nội dung Nhân dân tham gia ý kiến trước khi cơ quan
có thẩm quyền quyết định.
3.2.4. Hoàn thiện nội dung, hình thức Nhân dân tham gia giám sát
Thứ nhất, đối với Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng
- Quy chế Giám sát đầu tư của cộng đồng (Ban hành kèm theo Quyết
định số 80/2005/QĐ-TTg ngày 18-4-2005) đã hết hiệu lực thi hành từ
01/7/2007 vì văn bản này căn cứ Nghị định 79/2003/NĐ-CP đã hết hiệu lực. Vì vậy, để tiếp tục duy trì hoạt động của Ban Giám sát đầu tư cộng đồng theo
quy định của Pháp lệnh 34/2007/PL-UBTVQH11, cần ban hành một số quy
định dưới dạng quy chế mới phù hợp với tính chất hoạt động của Ban Giám
sát đầu tư cộng đồng theo hướng như sau:
+ Về nội dung giám sát: cần có sựđiều chỉnh thu hẹp nội dung giám sát
để phù hợp hơn với tính chất giám sát của giám sát đầu tư cộng đồng là giám sát của Nhân dân. Hiện nay, với phạm vi giám sát rộng (bao gồm các dự án
đầu tư có sử dụng nguồn vốn của Nhà nước, nguồn vốn của cộng đồng, nguồn vốn khác) và phương thức thực hiện giám sát chỉ có thể dựa trên các thông tin
91
khó khăn cho Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng khi thực hiện các nội dung
giám sát như quy định tại Điều 4 Quy chế. Để có thể theo dõi đánh giá hiệu quả đầu tư dự án, kiểm tra việc tuân thủ các quy trình, quy phạm kỹ thuật,
định mức vật tư... theo quy định trong suốt quá trình triển khai dự án đòi hỏi
Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng phải có được đầy đủ các thông tin, nắm vững được thiết kế định mức kỹ thuật xây dựng, cam kết chất lượng ... như
những người hành nghề chuyên nghiệp. Với nội dung và mức độ giám sát rộng như hiện nay chỉ phù hợp với tính chất của các thiết kế giám sát Nhà
nước, không phù hợp với tính chất giám sát của Nhân dân.
+ Cần quy định rõ, cụ thể hơn nữa trách nhiệm, quyền hạn và cách thức hoạt động của Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng. Mặc dù được trao nhiệm vụ giám sát với phạm vi và nội dung rộng không khác gì so với các thiết chế
giám sát của Nhà nước nhưng vai trò, trách nhiệm và cơ chế thực hiện giám sát của Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng lại được thể hiện trong Quy chế
khá mờ nhạt và không bảo đảm tính khả thi. Quy định tại điều 5 của Quy chế cho phép Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng được yêu cầu cơ quan quản lý
Nhà nước, các đối tượng chịu sự giám sát trả lời, cung cấp thông tin phục vụ