7. Kết cấu của luận văn
2.2. Phân tích thực trạng thẩm quyền của Viện Kiểm sát nhân dân tỉnh Đắk
Đắk Lắk trong xét xử vụ án hành chính
2.2.1. Kiểm sát việc thụ lý, lập hồ sơ vụ án hành chính
Thực trạng thẩm quyền của viện kiểm sát nhân dân trong xét xử vụ án hành chính là thực hiện những công việc mà pháp luật cho phépcụ thể là:
Theo quy định tại khoản 1 Điều 21 Luật tổ chức VKSND và các quy định tại Điều 9, Điều 10 của Quy chế 56, KSV được phân công kiểm sát việc thụ lý, lập hồ sơ vụ án có nhiệm vụ và quyền hạn sau đây:
Một là, nghiên cứu sổ thụ lý đơn, sổ thụ lý án, đơn kiện và các tài liệu có liên
quan.
Hai là, xác định loại việc kiện và nội dung việc kiện có thuộc thẩm quyền
giải quyết của Tòa án hay không.
Ba là, xác định thời hiệu khởi kiện.
Bốn là, xác định việc chấp hành các thủ tục (nếu có) khi thực hiện các quyền
và nghĩa vụ: thủ tục khiếu nại lần đầu, thủ tục ủy quyền (nếu có), xem xét nội dung và hình thức đơn kiện.
Năm là, xem xét quan hệ khởi kiện và tư cách của người khởi kiện và người
bị kiện, người đại diện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan và các yêu cầu của họ.
Sáu là, yêu cầu TAND cung cấp sổ thụ lý đơn, sổ thụ lýán và các tài liệu có liên quan.
Tám là, yêu cầu Tòa án cung cấp hồ sơ vụ án.
Chín là, yêu cầu Tòa án áp dụng hoặc hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời
52
Mười là, yêu cầu Tòa án hoặc tự mình xác minh (trong trường hợp giải quyết
vụ án do VKS kháng nghị bản án, quyết định của Tòa án) bổ sung những vấn đề cần thiết nhằm giải quyết đúng đắn vụ án.
Mười một là, yêu cầu Tòa án khắc phục những vi phạm pháp luật (nếu có).
Trong 6 năm qua Viện kiểm sát nhân dân tỉnh Đăk Lăk với chức năng, quyền hạn, nhiệm vụ và trách nhiệm của mình trong việc thực hiện quyền năng cơ bản kiểm sát hoạt động tư pháp mà cụ thể là kiểm sát xét xử vụ án hành chính tại địa phương, về cơ bảnVKSND tỉnhđã thực hiện tốt công tác kiểm sát việc thụ lý, kiểm sát hoạt động xét xử, kiểm sát lập hồ sơ vụ án hành chính tại tòa án nhân dân tỉnh Đăk Lăk. Bên cạnh đó, chất lượng, hiệu quả công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chínhvẫn còn một số hạn chế, thiếu sót; như để một số kiểm sát viênlập hồ sơ kiểm sát án hành chính không đầy đủ, có những tài liệu quan trọng liên quan trực tiếp đến việc giải quyết vụ án thì không có trong hồ sơ kiểm sát, việc kiểm sát bản án, quyết định của Tòa án chưa sâu sát, bản án tòa án chuyển giao cho viện kiểm sát chậm không đúng quy định của pháp luật, nên không phát hiện được vi phạm của Tòa án để ban hành kháng nghị, kiến nghị kịp thời; chưa thường xuyên tổng hợp vi phạm của Tòa án để kiến nghị hoặc có tổng hợp nhưng không đầy đủ, thiếu chính xác; việc báo cáo, thống kê không đầy đủ, thiếu kịp thời…
Hoạt động kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính là hoạt động thực hiện chức năng kiểm sát các hoạt động tư pháp của VKSND, nhằm đảm bảo việc giải quyết vụ án của TAND được kịp thời, đúng pháp luật. Do đó, khi kiểm sát việc thụ lý lập hồ sơ vụ án, hoạt động của VKSND nhằm:
Thứ nhất, đảm bảo việc thụ lý hoặc không thụ lý vụ án của TAND là có căn
cứ, đúng pháp luật.
Thứ hai, đảm bảo cho việc thu thập tài liệu, chứng cứ, xác minh, lập hồ sơ vụ
án của TAND được khách quan, đầy đủ, đúng pháp luật.
Để thực hiện hai mục tiêu trên, VKSND không chỉ kiểm sát việc tuân theo pháp luật của TAND, của Thẩm phán được phân công giải quyết vụ án mà còn kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các đương sự, người được đương sự ủy quyền và những người tham gia tố tụng khác thông qua những hành vi pháp lý, những tài liệu chứng cứ mà họ cung cấp.
Như vậy, kiểm sát việc thụ lý, lập hồ sơ vụ án hành chính là hoạt động của VKSND kiểm sát việc tuân theo pháp luật của TAND, của Thẩm phán được phân công và những người tham gia tố tụng trong quá trình thụ lý, lập hồ sơ vụ án của TAND được khách quan, đầy đủ, đúng pháp luật.
53
Thực trạng thẩm quyền kiểm sát xét xử của VKSND tại phiên tòa sơ thẩm vụ án hành chính
Theo Điều 130 Luật TTHC năm 2010 quy định vai trò của KSV khi tiến hành tố tụng tại phiên tòa hành chính sơ thẩm là cần thiết, nếu KSV vắng mặt mà không có KSV dự khuyết thay thế thì Hội đồng xét xử phải hoãn phiên tòa. Tuy nhiên, “Sau khi những người tham gia tố tụng phát biểu tranh luận và đối đáp xong, KSV
phát biểu ý kiến về việc tuân theo pháp luật tố tụng trong quá trình giải quyết vụ án của Thẩm phán, Hội đồng xét xử; việc chấp hành pháp luật của người tham gia tố tụng hành chính, kể từ khi thụ lý vụ án cho đến trước thời điểm Hội đồng xét xử nghị án” [11].
Trên cơ sở quy định của điều luật, VKSNDTC - TANDTC ban hành Thông tư liên tịch số 03/2012/TTLT-VKSNDTC-TANDTC ngày 1.8.2012 hướng dẫn thi hành một số điều của Luật TTHC. Trong đó, có phần hướng dẫn KSV phát biểu ý kiến tại phiên tòa hành chính sơ thẩm. Ngoài những quy định của Điều 160 Luật TTHC, Thông tư này còn khẳng định rõKSV không phát biểu ý kiến về nội dung giải quyết vụ án. Như vậy, khi tham gia phiên tòa hành chính sơ thẩm, KSV chỉ phát biểu ý kiến xung quanh nhiệm vụ, quyền hạn của Thẩm phán, Hội đồng xét xử; quyền, nghĩa vụ của những người tham gia tố tụng và những người tham gia tố tụng khác như: người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự; người làm chứng; người giám định; người phiên dịch; người đại diện và việc chấp hành nội quy phiên tòa.
Trong thời gian nghiên cứu hồ sơ để chuẩn bị tham gia xét xử vụ án hành chính sơ thẩm, nếu phát hiện những thiếu sót trong quá trình thu thập chứng cứ, lập hồ sơ vụ án thì KSV góp ý trực tiếp, hoặc có văn bản yêu cầu Thẩm phán thụ lý vụ án xác minh, thu thập chứng cứ bổ sung theo quy định tại Khoản 3, Điều 78 Luật TTHC, nhằm giúp cho Thẩm phán củng cố hồ sơ vụ án, phục vụ cho Hội đồng xét xửđánh giá chứng cứ đầy đủ, khách quan, bảo đảm cho việc giải quyết vụ án có căn cứ, đúng pháp luật. Do đó, khi KSV tham gia phiên tòa hành chính sơ thẩm không còn gì để phát biểu, ngoài những ý kiến chung chung như: Thẩm phán được phân công thụ lý, lập hồ sơ vụ án và tại phiên tòa hôm nay, Hội đồng xét xử tuân thủ đúng thủ tục tố tụng; những người tham gia tố tụng cung cấp tài liệu chứng cứ cho Tòa án kịp thời, đầy đủ và tham gia phiên tòa đúng theo giấy triệu tập của Tòa án. Chính những quy định bất hợp lý của Điều 160 Luật TTHC đã làm hạn chế nhiều mặt về chức năng, nhiệm vụ của VKSND nói chung và KSV tham gia phiên tòa hành chính sơ thẩm nói riêng.
Thứ nhất, điều quan trọng và cốt lõi trong vụ án hành chính là quyền, lợi ích hợp pháp của các bên đương sự bị xâm hại, mà nguyên nhân bắt đầu từ việc vi
54
phạm pháp luật của một bên, hoặc cả hai bên đương sự trong vụ án hành chính. Do đó, các đương sự cần tiếng nói từ người có trách nhiệm của các cơ quan bảo vệ pháp luật, nhằm giúp họ thấy được, nhận thức được hành vi vi phạm pháp luật của mình. Nhưng mong muốn của các đương sự làm rõ bên nào chấp hành đúng pháp luật, bên nào vi phạm pháp luật không được KSV tham gia phiên tòa hành chính sơ thẩm đề cập; các đương sự ít quan tâm đến việc tuân thủ pháp luật của Thẩm phán, Hội đồng xét xử, trừ những trường hợp người tiến hành tố tụng bóp méo thủ tục tố tụng để làm sai lệch nội dung vụ án, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự.
Thứ hai, điều luật còn hạn chế rất nhiều quyền của KSV khi tham gia phiên tòa hành chính sơ thẩm, chỉ phát biểu ý kiến trong phạm vi tố tụng bắt đầu từ khi Thẩm phán thụ lý vụ án cho đến trước khi Hội đồng xét xử nghị án. Do đó, KSV thẩm vấn những người tham gia tố tụng những vấn đề gì; xét hỏi các đương sự đối với việc chấp hànhpháp luật tố tụng, hay xét hỏi toàn diện cả về tố tụng và nội dung vụ án hành chính, chưa được hướng dẫn rõ ràng. Trong thực tiễn, sau hơn 5 năm thực hiện Luật TTHCnăm 2010, KSV chỉ xét hỏi việc chấp hành pháp luật tố tụng, trên cơ sở giao nộp chứng cứ và sự có mặt của đương sự theo giấy triệu tập của Tòa án để phục vụ cho việc phát biểu ý kiến của mình. Tuy nhiên có nhiều trường hợp, KSV xét hỏi những người tham gia tố tụng chấp hành pháp luật về nội dung, thì những người này tôn trọng pháp luật và trình bày đầy đủ về diễn biến sự việc, giúp cho Hội đồng xét xử giải quyết vụ án đúng pháp luật. Song, cũng có một số trường hợp người bị kiện thấy việc ban hành quyết định hành chính trái pháp luật, nên đối phó và “từ chối khéo” việc xét hỏi của KSV. Với lập luận rằng: Luật TTHC không quy định KSV phát biểu ý kiến về nội dung, cho nên chúng tôi xin phép không trả lời những câu hỏi của KSV có liên quan đến nội dung giải quyết vụ án.Do đó, có KSV tham gia phiên tòa thiếu linh hoạt thì lúng túng,nếu KSV có khả năng hùng biện thì đối đáp:Mặc dù Luật TTHC không quy định KSV phát biểu ý kiến về nội dung, nhưng Luật không cấm KSV xét hỏi về nội dung giải quyết vụ án đối với những vấn đề chưa được Hội đồng xét xử làm rõ, nhằm giúp cho Hội đồng xét xử nghị án và tuyênán đúng pháp luật và buộc các đương sự phải trả lời, nếu không trả lời thì coi như chấp nhận đã thực hiện hành vi trái pháp luật và thua kiện.
Thứ ba,sau khi kết thúc phần xét hỏi tại phiên tòa và chuyển sang phần tranh luận, các đương sự và người bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người khởi kiện hoặc người bị kiện dựa trên các chứng cứ đã thực hiện trước khi Tòa án thụ lý vụ án, để tranh luận quyết liệt bảo vệ nội dung khởi kiện, bị kiện và sau đó KSV phát biểu ý kiến về việc tuân thủ và chấp hành pháp luật của Hội đồng xét xử, của những người tham gia tố tụng; không được phép phát biểu ý kiến “lấn sân” về nội dung
55
giải quyết vụ án của Hội đồng xét xử, dù có đủ căn cứ xác định đúng - sai của các bên đương sự. Điều đó, khiến mọi người có mặt dự phiên tòa hành chính sơ thẩm không nắm vững quy định của pháp luật tố tụng hành chính, nên có lời nhận xét: KSV tham gia xét xử vụ án không có một lời phản biện ý kiến tranh luận trái
pháp luật của những người tham gia tố tụng. Lẽ nào, KSV là người của cơ quan bảo vệ pháp luật thấy sai không dám nói, thấy quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự bị xâm hại không dám bảo vệ.
Luật TTHC năm 2015 có nhiều nội dung mới quan trọng đảm bảo đầy đủ quyền khởi kiện vụ án hành chính của cơ quan, tổ chức, cá nhân yêu cầu tòa án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Luật cũng quy định rõ trách nhiệm của cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng trong bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ, bảo vệ lợi ích nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Ngoài trách nhiệm của cơ quan tiến hành tố tụng, VKSND kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính nhằm đảm bảo cho việc giải quyết vụ án hành chính kịp thời đúng pháp luật.
Luật TTHC năm 2015 đã tháo gỡ những hạn chế bất cập trong công tác kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính so với luật TTHC năm 2010. Như tại điều 190 Luật TTHC năm 2015 quy định “Sau khi những người tham gia tố tụng phát biểu
tranh luận và đối đáp xong, KSV phát biểu ý kiến về việc tuân theo pháp luật tố tụng trong quá trình giải quyết vụ án của Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân thư ký phiên tòa và của người tham gia tố tụng trong quá trình giải quyết vụ án, kể từ khi thụ lý cho trước thời điểm hội đồng xét xử nghị án và phát biểu ý kiến về giải quyết vụ án”....
2.2.3. Kiểm sát việc tuân thủ pháp luật ở cấp phúc thẩm
- Thực trạng thẩm quyền kiểm sát xét xử của VKSND tại phiên tòa phúc thẩm vụ án hành chính
Ở giai đoạn xét xử sơ thẩm, Điều 160 Luật TTHC 2010 quy định sau khi những người tham gia tố tụng phát biểu tranh luận và đối đáp xong, KSV phát biểu ý kiến về việctuân theo pháp luật tố tụngtrong quá trình giải quyết vụ án của Thẩm phán, Hội đồng xét xử; việc chấp hành pháp luật của người tham gia tố tụng dân sự, kể từ khi thụ lý vụ án cho đến trước thời điểm Hội đồng xét xử nghị án. Như vậy, nội dung bài phát biểu của KSV chỉ tập trung vào việc tuân theo pháp luật tố tụng trong quá trình giải quyết vụ án. Tuy nhiên vấn đề nay đã được Điều 190 Luật TTHC 2015 đã tháo gỡ những hạn chế bất cập trong công tác kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính, ở giai đoạn sơ thẩm thì kiểm sát viên đã phát biểu ý kiến về việc giải quyết vụ án.
56
Ở giai đoạn xét xử phúc thẩm quy định việc phát biểu của KSV tại phiên toà phúc thẩm như sau: “Sau khi những người tham gia tố tụng phát biểu tranh luận và
đối đáp xong, KSV phát biểu ý kiến của VKS về việc tuân theo pháp luật trong quá trình giải quyết vụ án hành chính ở giai đoạn phúc thẩm” [14, tr.208].
Công tác kiểm sát xét xử phúc thẩm các vụ án hành chính là kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động xét xử phúc thẩm của Tòa án nhằm bảo đảm cho việc xét xử có đầy đủ căn cứ, đúng quy định của pháp luật.
Qua nghiên cứu lý luận cũng như thực tiễn vận dụng thấy rằng về phạm vi của hoạt động xét xử phúc thẩm án hành chính: được bắt đầu ngay sau khi bản án sơ thẩm hoặc quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm tuyên bị kháng cáo, kháng nghị cho tới khi Tòa phúc thẩm ra quyết định, bản án phúc thẩm. Khi tiến hành kiểm sát, KSV phải nghiên cứu cách giải quyết những tồn tại, thiếu sót của công tác kiểm sát xét xử sơ thẩm vụ án hành chính. KSV phải kiểm tra lại bản án hoặc quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm bị kháng cáo, kháng nghị xem có đủ căn cứ, tính hợp pháp hay không? Nếu có sai sót thì phải có biện pháp sửa chữa kịp thời.
Trong thời gian kiểm sát xét xử tại phiên tòa phúc thẩm vụ án hành chính, KSV phải trực tiếp tham gia thẩm vấn, tranh luận làm sáng tỏ nội dung vụ án, kiểm tra tính hợp pháp, tính có căn cứ của bản án sơ thẩm đồng thời nghiên cứu những nội dung có liên quan trực tiếp đến kháng cáo, kháng nghị. Phát biểu ý kiến trước phiên tòa phúc thẩm vụ án hành chính. Thực tế kiểm sát xét xử phúc thẩm vụ án hành chính cho thấy còn nhiều vấn đề bất cập chưa khắc phục như: