7. Kết cấu của luận văn
2.3. Đánh giá chung về thực trạng thẩm quyền của Viện Kiểm sát nhân dân
dân tỉnh Đắk Lắk trong xét xử vụ án hành chính.
2.3.1. Những kết quả đạt được
Qua 6 năm thực hiện pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (PLTTGQCVAHC), ngày 24/11/2010 Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, khóa XII kỳ họp thứ 8 đã thông qua Luật Tố tụng hành hính (TTHC) năm 2010 và có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2011. Tiếp đến, ngày 25/11/2015 Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, khóa XIII kỳ họp thứ 10 đã thông qua Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi) và có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2016. Viện kiểm sát nhân dân tỉnh Đắk Lắk, với những cố gắng nổ lực cao của công chức, viên chức trong toàn nghành nên đã đạt được những kết quả đáng trân trọng; trước hết bám sát chỉ thị về triển khai thực hiện luật tố tụng hành chính năm 2010 trong nghành kiểm sát của viện trưởng VKSNDTC, Viện kiểm sát tỉnh đã chỉ đạo phòng chuyên môn, Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện, thực hiện công tác kiểm sát đung các quy định của Luật TTHC, hướng dẫn quan điểm, đường lối giải quyết các vụ án, tháo gỡ khó khăn, vướng mắc về nhận thức và áp dụng pháp luật mới; triển khai hội nghị tập huấn Luật TTHC cho cán bộ, công chức đảm nhiệm công tác kiểm sát giải quyết các vụ án hành chính, kiện toàn bộ máy, sắp xếp đề nghị bổ nhiệm những cán bộ công chức có năng lực thực hiện kiểm sát hoạt động tư pháp trong lĩnh vực dân sự - hành chính đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp. Sau một thời gian ngắn Viện kiểm sát nhân dân tỉnh Đắk Lắk đã quán triệt và triển khai thực hiện Luật TTHC trong toàn tỉnh. Công tác phổ biến tuyên truyền luật TTHC cũng được triển khai diện rộng, nhờ đó mà kết quả công tác kiểm sát giải quyết các vụ án hành chính theo thẩm quyền của VKSND tỉnh đạt được kết quả như sau:
Tổng số án hành chính tòa thụ lý từ 01/01/2011 đến ngày 30/11/2016 là 176 vụ; đã giải quyết 162 vụ đạt 92,0%;
Trong tổng số vụ án VKS kháng nghị 128 vụ thì tòaán chấp nhận 118 vụ đạt 92,1% [16].
Để đạt được kết quả khả quan nêu trên viện kiểm sát đã chủ động thực hiện tốt công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính từ khi thụ lý đến việc kiểm sát bản án, quyết định của tòa án, đặc biệt là công tác kiểm sát tại phiên tòa nhằm kịp thời phát hiện vi phạm của Tòa án, hội đồng xét xử về pháp luật tố tụng và pháp luật nội dung, sai lầm trong việc đánh giá chứng cứ là cơ sở để kịp thời kháng nghị hoặc đề nghị kháng nghị.
58
Lãnh đạo viện kiểm sát tỉnh cần đơn giản thủ tục duyệt án, nhưng phải bảo đảm tính chặt chẽ, có sự chỉ đạo nghiệp vụ của viện trưởng để tiết kiệm thời gian giải quyết vụ án.
Kiểm sát viên phải tự nâng cao trình độ nghiệp vụ, bản lĩnh nghiệp vụ tham gia các phiên tòa để bảo vệ quan điểm của VKSND nhất là những phiên tòa giữa VKSND và TAND có nhận thức áp dụng pháp luật chưa thống nhất.
2.3.2. Những hạn chế, bất cập
Bên cạnh những kết quả đạt được nêu trên, từ thực tiễn công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính cờn những hạn chế tồn tại và vướng mắc như sau;
Trong công tác chỉ đạo điều hành; việc triển khai tổ chức chỉ đạo điều hành chưa đồng đều; các cơ quan Trung ương chậm ban hành văn bản hướng dân Luật TTHC; công tác phối hợp giữa viện kiểm sát cấp trên với Viện kiểm sát cấp dưới chưa kịp thời phản ánh những vướng mắc, bất cập trong luật TTHC và văn bản hướng dẫn thi hành pháp luật.
Công tác tổ chức cán bộ và kiện toàn bộ máy làm việc; tại viện KSND tỉnh đang thiếu nhân lực để thực hiện công tác kiểm sát giải quyết các vụ án hành chính cả về số lượng và chất lượng; kiểm sát viên chưa được đào tạo chuyên sâu, chuyên môn hóa nghiệp vụ về vụ án hành chính, có một số kiểm sát viên còn yếu, thiếu về kiến thức,năng lực kiểm sát xét xử vụ án hành chính dẫn đến vụ án bị kéo dài.
Kiểm tra viên, chuyên viên làm công tác này còn hạn chế về năng lực, chưa đáp ứng được yêu cầu chuyên môn công tác, việc bố trí cán bộ có đôi khi không hợp lý, kịp thời, làm nhiều việc thiếu chuyên môn hóa.
Việc kiểm sát giải quyết các vụ án hành chính đòi hỏi rất nhiều văn bản pháp luật, liên quan đến nhiều lĩnh vực trong đời sống xã hội và văn bản hướng dẫn nghiệp vụ, song chưa có hệ thống hóa cập nhật đầy đủ nhất các văn bản pháp luật để đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ, công tác đào tạo bồi dưỡng nghiệp vụ cho cán bộ làm công tác này còn quá ít về thời gian đào tạo chưa đáp ứng yêu cầu. Viện kiểm sát tỉnh chưa xây dựng quy chế phối hợp giữa các cơ quan tiến hành tố tụng, Ủy ban nhân dân các cấp trong việc thực hiện nội dung thẩm quyền của mình, nên có nhiều vụ án hành chính việc giải quyết kéo dài, lúng túng vì vướng ở trong nhiều điều luật không rõ ràng cần có hướng dẫn của chính phủ.
59
Nguyên nhân của những hạn chế bất cập nêu trên; một là chính sách pháp luật về giải quyết các vụ án hành chính của nhà nước ta không ổn định, thường xuyên sữa đổi bổ sung, tính ổn định của pháp luật là không có. Hệ thống văn bản pháp luật của nhà nước về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính chưa thật đầy đủ, đồng bộ và kịp thời. Sự chử động giữa VKSNDTC với TANDTC trong việc hướng dẫn pháp luật làm căn cứ cho công tác kiểm sát giải quyết án hành chính còn chưa được quan tâm đúng mức, đồng thời ý thức tuân thủ pháp luật, tiếp thu kiến nghị, kháng nghị của Viện kiểm sát ở nhiều tòa án chưa nghiêm túc, công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền về pháp luật tố tụng hành chính cũng như pháp luật về nội dung có liên quan đến việc giải quyết án hành chính chưa được quan tâm, UBND các cấp, các cơ quan tổ chức có liên quan biểu thị tinh thần hợp tác trong giải quyết vụ án hành chính còn né tránh, chấp hành yêu cầu của tòa án và các cấp cơ thẩm quyền về yêu cầu làm việc, cung cấp tài liệu, chứng cứ chưa thật nghiêp túc, trình độ dân trí và hiểu biết trong nhân dân còn hạn chế, thái độ chấp hành pháp luật chưa nghiêm. Do vậycũng gâyrất nhiềukhó khăn cho công tác xét xử vụ án hành chínhvà kiểm sát xét xử vụ án hành chính.
Do yêu cầu phát triển kinh tế xã hội ngày càng đổi mới, phát sinh nhiều tranh chấp, mâu thuẫn ngày càng nhiều, xã hội đổi mới từng ngày, mâu thuẫn về quyền và lợi ích dâng cao, tranh chấp đất đai vô cùng phức tạp ngày càng tăng, xã hội dân sự chuyễn biến, chuyễn hóa theo hướng phát triểnngày càng phức tạp và đa dạng.
Công tác cán bộ, công chức nói chung, cán bộ công chức nghành kiểm sát nói riêng nhất là cán bộ trực tiếp kiểm sát xét xử vụ án hành chính chưa được đào tạo bồi dưỡng nghiệp vụ chuyên môn hóa dẫn đến xử lý công việc không được hiệu quả, còn lúng túng…
Nguyên nhân của những tồn tại thiếu sót trên một phần là do công tác quản lý chỉ đạo điều hành của VKSND đối với khâu công tác kiểm sát giải quyết các vụ án hành chính tuy có quan tâm nhưng chưa đúng mức, công tác bố trí cán bộ bồi dưỡng nghiệp vụ chuyên sâu cho đội ngũ cán bộ thực hiện nhiệm vụ này chưa được quan tâm đúng mức, một số cán bộ kiểm sát còn có tư tưởng nể nang, ngại va chạm trong quá trình tiến hành kiểm sát cùng với ý thức trách nhiệm, tính chủ động, sáng tạo của kiểm sát viên chưa được đề cao hoặc do phương pháp kiểm sát, kinh nghiệm công tác, trình độ năng lực chưa đáp ứng yêu cầu của công tác kiểm sát xét xử vụ án hành chính.
Công tác kiểm sát xét xửcác vụ án hành chính là lĩnh vựckhó khăn, phức tạp xuất phát từ các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh trong lĩnh vực quản lý nhà nước rộng lớn, rất đa dạng, phong phú, nhưng lại thường xuyên sửa đổi bổ sung hoặc ban hành mới. Điển hình như trong lĩnh vực quản lý đất đai từ năm 1993 đến
60
nay Luật đất đai năm 1993 đã sữa đổi bổ sung 2 lần; Luật đất đai năm 2003; Luật đất đai năm 2013 đã có những sự bổ sung thay đổi lớn, tiếp đến Luật doanh nghiệp, Luật thuế, Luật xây dựng…đều có sự thay đổi, bổ sung qua từng gia đoạn cho phù hợp với sự biến đổi của thực tiễn khách quan. Mặt khác các văn bản còn có sự mâu thuẫn, chồng chéo nhất là trong lĩnh vực pháp luật về quản lý đất đai và xây dựng.
Viện kiểm sát trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình kiểm sát việc tuân theo pháp luật của đương sự, cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan đến việc xét xử vụ án hành chính và thi hành án hành chính, thấy rằng pháp luật về thi hành án hành chính chưa đầy đủ, rõ ràng, chưa có tính bắt buộc thi hành cao. Do đặc điểm của khiếu kiện hành chính khi thụ lý, xét xử vụ án hành chính cũng như khi thi hành án hành chính là luôn có một bên đương sự là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, do vậy đối tượng bị kiện cũng như đối tượng phải thi hành án hành chính là cơ quan nhà nước, là công chức nhà nước có quyền hành, tuy là vụ kiện hành chính được giải quyết theo quy định của pháp luật nhưng có ảnh hưởng đến tình hình an ninh chính trị, trật tự xã hộicủa địa phương, do vậy khi kiểm sát việc xét xử vụ án hành chính, kiểm sát thi hành án hành chính VKSND bên cạnh việc áp dụng đúng đắn các quy định của pháp luật để bảo đảm cho bản án, quyết định của tòa án về vụ án hành chính được thi hành để bảo vệ quyền lợi cho bên được thi hành án còn phải chú ý bảo đảm an ninh chính trị trất tự an toàn xã hội và việc thực hiện nhiệm vụ chính trị của địa phương.
2.4 Quan điểm hoàn thiện thẩm quyền của Viện Kiểm sát nhân dân cấp tỉnh trong xét xử vụ án hành chính.
Ngày 25/11/2015 Quốc hội khóa XIII đã thông qua luật tố tụng hành chính (TTHC) năm 2015 thay thế luật TTHC năm 2010, với nhiều nội dung sữa đổi, bổ sung, trong đó có các quy định về trình tự, thủ tục giải quyết vụ án hành chính và thủ tục thi hành án hành chính, trực tiếp liên quan đến việc thực hiện chức năng kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính và kiểm sát thi hành án hành chính của viện kiểm sát nhân dân các cấp. các quy định của luật tố tụng hành chính năm 2015 tiếp tục khảng định vai trò của Viên kiểm sát nhân dân với tư cách là cơ quan tiến hành tố tụng và kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính, góp phần bảo đảm cho việc giải quyết vụ án hành chính nhanh chóng, kịp thời đúng pháp luật. trên cơ sở đó luật TTHC 2015 đã khắc phục những khó khăn vướng mắc khi thực hiện kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính và kiểm sát thi hành án hành chính theo quy định của luật TTHC 2010, đồng thời đặt ra yêu cầu và nhiệm vụ mới cho Viện kiểm sát các cấp đối với công tác này.
61
Mặc dù Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã có nhiều tiến bộ trong việc làm rõ ràng và minh bạch hơn các quy định nhưng vẫn còn nhiều điều cần bàn về vấn đề này, cụ thể là:
Một là, Tố tụng hành chính là vấn đề còn tương đối mới mẻ với lý luận và thực tiễn xét xử ở nước ta; có nhiều khái niệm, thuật ngữ cần được xây dựng công phu, khoa học, tạo cách hiểu và sử dụng thống nhất, trong đó các thuật ngữ như “quyết định hành chính”, “hành vi hành chính” hoặc “hành vi có tính chất nội bộ” của cơ quan hành chính cần phải được giải thích. Những thuật ngữ này dù đã được giải thích trong Luật nhưng vẫn rất cần đến sự giải thích, hướng dẫn của các cơ quan có thẩm quyền, đặc biệt là của Tòa án nhân dân tối cao với tư cách là cơ quan hướng dẫn các tòa án áp dụng thống nhất pháp luật.
Hai là, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 vẫn còn sử dụng nhiều cụm từ dễ làm cho người thực hiện cho rằng thiếu tính rõ ràng, minh bạch như “trừ trường
hợp có lý do chính đáng” hoặc “có lý do khách quan khác”…
Xét xử vạ án hành chính là vấn đề mới mẻ và pháp luật điều chỉnh họat động này không đơn thuần chỉ là những quy định tố tụng hành chính và còn cả những quy định pháp luật về nội dung đặc thù. Để bảo đảm tính rõ ràng và minh bạch, cần thiết phải quy định cả những nội dung đặc thù này.
Ví dụ, trong xét xử các vụ án hành chính, những quy định về căn cứ đánh giá tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính là rất cần thiết; bởi lẽ, căn cứ những quy định này, các thẩm phán mới có cơ sở cần thiết để đưa ra các phán quyết của mình.
Ba là, Luật tố tụng hành chính 2015 chưa có những quy định này và tên gọi “Luật tố tụng hành chính” khó có thể bao hàm hết các khía cạnh của vấn đề cần điều chỉnh. Chính vì lẽ đó, việc tham khảo kinh nghiệm của một số nước trong xây dựng vấn đề này cần được lưu ý. Chẳng hạn, tên gọi “Luật về kiện tụng hành chính” hoặc “Luật về xét xử hành chính” như một số nước đã áp dụng có lẽ cũng đáng được suy nghĩ.
Bốn là, Tiếp tục mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính, tức là không nên có bất kỳquyết định hành chính, hành vi hành chính nào của cơ quannhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước lại không bị kiểm soát, không bị xem xét bởi Toà án. Tuy nhiên, việc mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án theo hướng đề xuất này là một quá trình, cần phải thận trọng. Trước mắt trong những năm tới, theo chúng tôi chỉ nên xem xét làm rõ và đưacác quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chứcvào đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án. Mở rộng thẩm quyền xét xử của Toà án cả đối với các quyết định hành chính, hành vi
62
hành chính mang tính nộibộcủa cơ quan, tổchức, còn có ý nghĩa răn đe, đề cao thêm trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong việc quản lý, chỉ đạo, điều hành hoạt động thực hiện chức năng, nhiệm vụ trong phạm vi cơ quan, tổ chức đó.
Năm là, Cần đổi mới thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính theo hướng sau: công dân, cơ quan, tổ chức có quyền yêu cầu thủ trưởng cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan đó xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính do họ ban hành nếu cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền lợi ích hợp pháp của mình. Việc xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính không phải là một cấp giải quyết khiếu nại mà là giai đoạn tự xem xét lại quyết định hành chính theo thủ tục hành chính thông thường.