1.2.4.1. Ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật đối với đầu tư công cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương
a) Đối với việc ban hành
Đó là các hoạt động xây dựng, ban hành các quy định liên quan đến đầu tƣ công do chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh/thành phố thực hiện. Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật về đầu tƣ công là hoạt động đặc biệt quan trọng trong đầu tƣ công bởi đó là hành lang pháp lý để cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện.
Để đảm bảo tính hiệu lực và hiệu quả, khi ban hành các quy định liên quan đến đầu tƣ công phải đảm bảo yêu cầu về tính hợp pháp và hợp lý.
Thứ nhất, yêu cầu về tính hợp pháp.
- Quy định liên quan đến đầu tƣ công do chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh/thành phố ban hành phải phù hợp với nội dung và mục đích của luật liên quan. Tức là không đƣợc trái với Hiến pháp, luật và các văn bản pháp lý của các cơ quan nhà nƣớc cấp trên. Nội dung của quy định phải cụ thể hoá và thi hành luật, quy định của cơ quan nhà nƣớc cấp trên vào cuộc sống.
- Quy định phải đƣợc ban hành trong phạm vi thẩm quyền của cơ quan. Tức là chủ thể quản lý cấp địa phƣơng chỉ đƣợc phép ban hành quy định để giải quyết những vấn đề về đầu tƣ công trong phạm vi thẩm quyền mà pháp luật đã trao cho, không lạm quyền và lấn trách nhiệm.
- Quy định phải đƣợc ban hành xuất phát từ những lí do xác thực. Tức là các chủ thể quản lý chỉđƣợc ban hành quy định để giải quyết những vấn đề của địa phƣơng một cách khách quan, cần thiết, khoa học, tránh tuỳ tiện, chủ quan, duy ý trí.
- Quy định phải đƣợc ban hành đúng trình tự, thủ tục luật định và đúng hình thức mà pháp luật đã quy định cho từng loại văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ hai, yêu cầu về tính hợp lý.
- Văn bản quy phạm pháp luật đối với đầu tƣ công cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng phải đảm bảo hài hoà lợi ích nhà nƣớc, tập thể và cá nhân, lấy lợi ích của nhà nƣớc và lợi ích chung của nhân dân làm tiêu chí để đánh giá tính hợp lý
của quy định, tránh vì lợi ích tập thể, lợi ích nhóm mà gây tổn hại cho lợi ích chung của xã hội.
- Phải thực hiện sự phân cấp trong QLNN về đầu tƣ công.
Phân cấp trong QLNN về đầu tƣ công cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng là sự phân công, chuyển giao quyền hạn, trách nhiệm từ chính quyền cấp tỉnh, thành phố cho các chính quyền cấp huyện. Thực hiện sự phân cấp trong QLNN vềđầu tƣ công cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng là nhằm đảm bảo sự tập trung đầu tƣ cho các chƣơng trình, dựán đầu tƣ công có ý nghĩa thúc đẩy sự phát triển chung của tỉnh, thành phố; giảm tải áp lực về đầu tƣ công cho chính quyền cấp tỉnh, thành phố; gắn trách nhiệm phát triển kinh tế - xã hội với trách nhiệm đầu tƣ của chính quyền cấp huyện đối với địa bàn thuộc quyền quản lý.
- Phải có tính cụ thể và phù hợp với từng vấn đề, đối tƣợng.
Quy định liên quan đến đầu tƣ công phải đảm bảo cụ thể về mục tiêu, chủ thể thực hiện, điều kiện, phƣơng thức thực hiện. Đồng thời quy định phải phù hợp với đặc điểm của từng vấn đề và đối tƣợng trong từng thời kỳ.
- Phải đảm bảo tính hệ thống, tính toàn diện.
Tính toàn diện của quy định liên quan đến đầu tƣ công cấp địa phƣơng đựơc thể hiện ở việc ban hành phải tính đến hết tất cả các yếu tố: chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng, môi trƣờng…, phải tính đến tác động trƣớc mắt và lâu dài, trực tiếp và gián tiếp. Tính hệ thống thể hiện ở việc ban hành quy định phải đặt trong một hệ thống các quy định khác, phù hợp và đồng bộ với các quy định liên quan, không mâu thuẫn, triệt để lẫn nhau.
- Phải đảm bảo kỹ thuật lập quy. Tức là đảm bảo về ngôn ngữ, văn phong và cách trình bày.
Văn phong trong quy định là văn phong hành chính với các đặc điểm; khách quan của cách trình bày; ngắn gọn và chính xác, tính phổ thông đại chúng và dân tộc, tính khuôn mẫu chặt chẽ.
Bên cạnh yêu cầu về tính hợp pháp, hợp lý, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật về đầu tƣ công cần tuân thủ nghiêm ngặt quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đó là các bƣớc sau:
- Điều tra nghiên cứu, thu thập và xử lý thông tin, phân tích đánh giá tình hình làm căn cứ cho việc ban hành quy định. Dự đoán, lập phƣơng án và chọn phƣơng án tốt nhất.
- Soạn thảo quy định, tổ chức lấy ý kiến rộng rãi những đối tƣợng có liên quan để hoàn thiện dự thảo.
- Thảo luận tập thể và đi đến nhất trí, thống nhất các nội dung cần nêu trong quy định.
- Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về đầu tƣ công theo thể thức, trình tự, thủ tục quy định.
b) Đối với việc tổ chức thực hiện
Tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật vềđầu tƣ công là quá trình chuyển hóa các quy định về đầu tƣ công thành kết quả thực tế thông qua các hành động có tổ chức. Hiệu lực và hiệu quả của quy định chỉ có thể có đƣợc khi quy định đó đƣợc thực thi trong cuộc sống và phụ thuộc vào việc tổ chức thực hiện nó. Thông thƣờng, các bƣớc tổ chức thực hiện quy định nhƣ sau:
Bƣớc 1: Triển khai quy định đến đối tƣợng thi hành bằng phƣơng tiện nhanh nhất và theo con đƣờng ngắn nhất.
- Nhận đƣợc quy định, các cơ quan cấp dƣới phải triệt để thực hiện bằng cách nghiên cứu kỹ lƣỡng, để ra kế hoạch và biện pháp thực hiện cho phù hợp với điều kiện cụ thể của ngành, địa phƣơng.
- Công bố, công khai, tuyên truyền, giảthích ý nghĩa, nội dung trong toàn đối tƣợng để họ tự chấp hành, cần phối hợp tốt mọi lực lƣợng.
Bƣớc 2: Tổ chức thực hiện quy định.
- Phân công cho đối tƣợng thực hiện theo nguyên tắc phân cho bộ phận thì theo chức năng, phân cho cá nhân thì theo khảnăng với tinh thần hợp lý.
- Đảm bảo những phƣơng tiện vật chất, tài chính và nhân lực cần thiết theo nguyên tắc tiết kiệm.
- Phƣơng pháp thực hiện: Có thể sử dụng đồng thời hoặc sử dụng một trong các phƣơng pháp sau:
+ Thực hiện thí điểm ở một số đối tƣợng, ở một số nơi để rút kinh nghiệm, sơ kết, tổng kết, điều chỉnh rồi mới triển khai diện rộng.
+ Thực hiện diện rộng những chỉ đạo điểm để nhanh chóng rút kinh nhiệm chỉ đạo diện.
+ Thực hiện đại trà trong toàn bộđối tƣợng, lĩnh vực điều chỉnh, tác động bởi quyết định.
Lựa chọn phƣơng án nào là tuỳ thuộc vào tính chất, nội dung thời gian, điều kiện và tình hình cụ thể.
Bƣớc 3: Xử lý thông tin phản hồi, điều chỉnh quy định kịp thời.
Trong quá trình thực hiện quy định, cần phải theo dõi tiến độ thực hiện và có những điều chỉnh cần thiết, thậm chí có thể phải sửa đổi, bổ xung hoặc đình chỉ, bãi bỏ quy định cũ thay thể quy định mới khi quyết định đó không đúng, không chính xác hoặc không phù hợp khi điều kiện đã thay đổi. Tuy nhiên, chỉ cần điều chỉnh quy định khi thấy thật sự cần thiết, sau khi đã có kết luận rõ ràng, để tránh gây ra tâm lý không ổn định và làm giảm lòng tin của cấp dƣới, của ngƣời thực hiện.
1.2.4.2. Xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch đầu tư công
Đối với cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng, việc xây dựng chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội có liên quan đến huy động nguồn lực, trong đó có đầu tƣ công có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Chiến lƣợc phát triển thƣờng đƣợc hoạch định trong một thời kỳ dài (thƣờng có thời gian 20 năm, 30 năm). Chiến lƣợc phát triển thƣờng đặt ra mục tiêu, quan điểm phát triển, lộ trình phát triển, các chỉ tiêu phát triển trong từng thời kỳ và định hƣớng huy động các nguồn lực để thực hiện chiến lƣợc. Trong bối cảnh đẩy mạnh hội nhập quốc tế, phát huy sức mạnh nội tại của địa phƣơng, chiến lƣợc phát triển cần định hƣớng tới việc giảm quy mô đầu tƣ từ khu vực nhà nƣớc, khuyến khích các thành phần kinh tế phát triển, tham gia đầu tƣ để khai thác mọi nguồn lực từ khu vực tƣ nhân, kích thích và nuôi dƣỡng các nguồn thu cho ngân sách.
Quy hoạch liên quan đến đầu tƣ công là bƣớc thực hiện cụ thể của chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội. Quy hoạch bao gồm quy hoạch xây dựng, quy hoạch phân khu và quy hoạch phát triển các ngành, lĩnh vực. Quy hoạch chính là cơ sở để thiết lập các kế hoạch, chƣơng trình, dự án đầu tƣ trong đó có kế hoạch đầu tƣ công. Để kế hoạch đầu tƣ công phát huy hiệu quả trên thực tế, đảm bảo hiệu quả sử
dụng vốn đƣợc phân bổ, quy hoạch cần đƣợc lập có chất lƣợng, công khai, minh bạch với sự tham gia phản biện của các nhà khoa học, đối tƣợng chịu sự tác động.
Kế hoạch đầu tƣ công là bƣớc cụ thể hóa của chiến lƣợc phát triển, các quy hoạch. Kế hoạch đầu tƣ công bao gồm kế hoạch trung hạn (từ3 đến 5 năm) và kế hoạch hàng năm. Kế hoạch đầu tƣ công cấp tỉnh, thành phố là sự tính toán, cân đối, phân bổ vốn đầu tƣ từNSĐP theo khảnăng cân đối thu - chi NSĐP đã đƣợc cơ quan chuyên môn thẩm định và chính quyền địa phƣơng thông qua.
Theo tổng kết nghiên cứu của các nhà khoa học về quá trình phát triển kinh tế - xã hội và đầu tƣ, kế hoạch đầu tƣ công trung hạn có tính khả thi cần đảm bảo đƣợc yêu cầu:
Một là, có quy mô đầu tƣ công hợp lý.
Đầu tƣ công, dù cho hiểu theo định nghĩa - khái niệm nào thì cũng là một bộ phận của tổng đầu tƣ xã hội. Bên cạnh đó, chi tiêu công nói chung và chi đầu tƣ công nói riêng, luôn liên quan mật thiết đến thâm hụt ngân sách (và từ đó dẫn đến nợ công). Nhƣ trên đã phân tích, quy mô đầu tƣ công quá lớn có thể dẫn tới lấn át đầu tƣ tƣ nhân, không nuôi dƣỡng nguồn thu (do phải tăng thu thuế để có nguồn tài trợ), bất ổn định kinh tế vĩ mô, tham nhũng, lãng phí, nguy cơ khủng hoảng nợ công v.v…Quy mô đầu tƣ công quá nhỏ dẫn đến đầu tƣ manh mún, thiếu tập trung, không có tác dụng kích thích đầu tƣ từ các thành phần kinh tế khác.
Quy mô đầu tƣ công có thể đƣợc phản ánh qua các chỉ tiêu nhƣ: Tỷ lệ đầu tƣ công/tổng đầu tƣ; tỷ lệ đầu tƣ công/GDP; tỷ lệ đầu tƣ công/chi ngân sách. Các chỉ tiêu này sau khi tính toán có so sánh với tốc độ tăng trƣởng GDP của nền kinh tế hoặc của khu vực nhà nƣớc, từđó rút ra nhận xét về hiệu quảđầu tƣ công.
Hai là, đảm bảo tính cân đối của cơ cấu đầu tƣ công.
Tính cân đối của cơ cấu đầu tƣ công đƣợc đánh giá bằng cách phân tích cơ cấu đầu tƣ công theo ngành, lĩnh vực và theo vùng lãnh thổ. Cơ cấu đầu tƣ công cân đối, hợp lý đòi hỏi tỷ trọng đầu tƣ công cho các ngành, lĩnh vực hay giữa các địa phƣơng, vùng, lãnh thổ một mặt vừa phải thể hiện đƣợc tính tập trung của đầu tƣ công theo các ƣu tiên chiến lƣợc (để tránh dàn trải, phi hiệu quả), nhƣng mặt khác phải thể hiện đƣợc vai trò điều tiết của nhà nƣớc, đảm bảo an sinh xã hội và tạo cơ hội cho ngƣời dân có điều kiện phát triển.
1.2.4.3. Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước đối với đầu tư công
Bộ máy QLNN đối với đầu tƣ công cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng là các chủ thể quản lý thuộc chính quyền địa phƣơng và cơ quan, tổ chức đại diện cho chủ thể quản lý theo quy định pháp luật. Chủ thể quản lý và các cơ quan, tổ chức đại diện hoạt động một cách độc lập, tuy nhiên có sự phối kết hợp đồng bộ để thực hiện những nhiệm vụ chung vềQLNN đối với đầu tƣ công.
Ở nƣớc ta, bộ máy QLNN đối với đầu tƣ công cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng gồm có HĐND cấp tỉnh, thành phố; UBND cấp tỉnh, thành phố; Sở Tài chính; Sở Kế hoạch và Đầu tƣ; Kho bạc Nhà nƣớc cấp tỉnh, thành phố; chủ đầu tƣ các chƣơng trình, dự án; các cơ quan thanh tra đối với hoạt động đầu tƣ công; các đơn vị/bộ phận thuộc các sở, ban, ngành khác có chức năng, nhiệm vụ QLNN về đầu tƣ công thuộc ngành, lĩnh vực quản lý.
(1). HĐND cấp tỉnh, thành phố
HĐND cấp tỉnh, thành phố có thẩm quyền quyết định dự toán thu NSNN trên địa bàn tỉnh; dự toán thu, chi NSĐP và phân bổ dự toán ngân sách cấp tỉnh; phê chuẩn quyết toán NSĐP; quyết định các chủ trƣơng, biện pháp triển khai thực hiện NSĐP; quyết định kế hoạch đầu tƣ công, điều chỉnh dự toán NSĐP trong trƣờng hợp cần thiết; giám sát việc thực hiện ngân sách, kế hoạch đầu tƣ công đã đƣợc HĐND quyết định; quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phƣơng; quyết định thu phí, lệ phí, các khoản đóng góp của nhân dân và mức huy động vốn theo quy định của pháp luật.
(2). UBND cấp tỉnh, thành phố
UBND cấp tỉnh, thành phố lập dự toán thu NSNN trên địa bàn; lập dự toán thu, chi NSĐP; lập phƣơng án phân bổ dự toán ngân sách; kế hoạch đầu tƣ công của cấp mình trình HĐND cùng cấp quyết định; lập dự toán điều chỉnh NSĐP, kế hoạch đầu tƣ công điều chỉnh trong trƣờng hợp cần thiết; quyết toán NSĐP trìnhHĐND cùng cấp xem xét theo quy định của pháp luật; xây dựng đề án phân cấp nhiệm vụ chi đầu tƣ xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội của địa phƣơng theo quy định của pháp luật để trình HĐND quyết định; tổ chức, chỉ đạo thực hiện đề án sau khi đƣợc HĐND thông qua.
Sở Tài chính là cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng có chức năng tham mƣu, giúp UBND cấp tỉnh thực hiện chức năng QLNN về tài chính; nguồn vốn NSNN; thuế, phí, lệ phí và thu khác của NSNN; tài sản nhà nƣớc; các quỹ tài chính nhà nƣớc; đầu tƣ tài chính; tài chính doanh nghiệp; kế toán; kiểm toán theo quy định của pháp luật.
(4). Sở Kế hoạch và Đầu tƣ
Sở Kế hoạch và Đầu tƣ là cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng có chức năng tham mƣu, giúp UBND cấp tỉnh thực hiện chức năng QLNN về kế hoạch và đầu tƣ, gồm: tổng hợp về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; tổ chức thực hiện và đề xuất về cơ chế, chính sách quản lý kinh tế - xã hội trên địa bàn cấp tỉnh; quản lý kế hoạch chi đầu tƣ phát triển trong nƣớc (trong đó có kế hoạch đầu tƣ công), đầu tƣ nƣớc ngoài ở địa phƣơng; quản lý nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), nguồn viện trợ phi Chính phủ; đấu thầu; đăng ký kinh doanh trong phạm vi địa phƣơng; tổng hợp và thống nhất quản lý các vấn đề về doanh nghiệp, kinh tế tập thể, kinh tế tƣ nhân; tổ chức cung ứng các dịch vụ công thuộc phạm vi QLNN theo quy định của pháp luật.
(5). Kho bạc Nhà nƣớc cấp tỉnh
Kho bạc Nhà nƣớc cấp tỉnh là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức năng tham mƣu, giúp Bộ Tài chính QLNN về quỹ NSNN, các quỹ tài chính