với đầu tƣ công thành phố Hà Nội giai đoạn từ nay đến năm 2020
Trên cơ sở các hạn chếtrong QLNN đối với đầu tƣ công thành phố Hà Nội giai đoạn 2011-2016 và các nguyên nhân chủ yếu nhƣ đã trình bày, Tác giảđề xuất, kiến nghị chính quyền thành phố Hà Nội một số giải pháp sau:
3.3.1. Về ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật
đối với đầu tƣ công
3.3.1.1. Thành lập Tổcơ chế, chính sách của UBND Thành phố
Đây là Tổ công tác của UBND Thành phố có chức năng chuyên nghiên cứu, tham mƣu giúp lãnh đạo UBND Thành phố về xây dựng, ban hành, tổ chức thực hiện cơ chế, chính sách của Thành phố trong lĩnh vực quy hoạch, đầu tƣ và
đầu tƣ công. Thành phần Tổ công tác gồm có chuyên gia của các sở, ban, ngành Thành phố; các chuyên gia và nhà khoa học đƣợc UBND Thành phố mời tham dự. Tổ hoạt động theo chế độ kiêm nhiệm. Nhiệm vụ của Tổ công tác là giúp UBND Thành phố kịp thời ban hành những cơ chế, chính sách, quy định trong lĩnh vực quy hoạch, đầu tƣ và đầu tƣ công, đảm bảo tuân thủ chặt chẽ quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật để đảm bảo tính khả thi, hiệu lực, hiệu quả trong QLNN vềđầu tƣ công.
3.3.1.2. Hoàn thiện, ban hành quy định của Thành phố hướng dẫn quy trình lập, trình, phê duyệt chủ trương đầu tư, phê duyệt dự án trong kế
hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm
Ngoài các yêu cầu chung về chất lƣợng, quy định này phải đảm bảo một số yêu cầu sau:
Một là, quy định này đồng thời phải là văn bản hƣớng dẫn các đơn vị, chủ đầu tƣ thực hiện việc lập, trình, phê duyệt chủ trƣơng đầu tƣ, phê duyệt dự án trong kế hoạch đầu tƣ công trung hạn và hàng năm; tạo sự khoa học, minh bạch, thống nhất về hình thức, nội dung các tờ trình, báo cáo thẩm định, quyết định phê duyệt, các biểu bảng, hồsơ kèm theo. Đối với các vƣớng mắc vƣợt thẩm quyền giải quyết của Thành phố (các vấn đề còn chưa thống nhất giữa các luật, các quy định; các thủ tục cần đơn giản hóa ởbước xây dựng danh mục kế hoạch đầu tư công cho
phù hợp với thực tế, thủ tục bắt buộc các dự án phải được phê duyệt chủ trương đầu tư khi đưa vào danh mục kế hoạch đầu tư công trình HĐND thông qua…) cần đề xuất với Trung ƣơng đểđƣợc tháo gỡ, trong đó lƣu ý những vấn đề: Giao đơn vị lập Báo cáo đề xuất chủ trƣơng đầu tƣ dự án trƣớc khi trình thẩm định, phê duyệt chủ trƣơng đầu tƣ dự án; giao đơn vị tổng hợp, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt dự án sau khi chủđầu tƣ đã hoàn thiện thủ tục trình duyệt chủtrƣơng đầu tƣ dự án.
Hai là, quy định này phải xác định trong bƣớc lập và thẩm định dự án đầu tƣ công, cần đảm bảo các yêu cầu:
Thứ nhất, xác định rõ trách nhiệm của tổ chức, cá nhân trong thẩm định và phê duyệt dự án, đặc biệt là trách nhiệm của ngƣời có thẩm quyền quyết định đầu tƣ.
Ngƣời thẩm định dự án phải chịu trách nhiệm trƣớc pháp luật về nội dung thẩm định của mình. Ngƣời phê duyệt dự án chịu trách nhiệm với tƣ cách là cấp trên của đơn vị chủ đầu tƣ và đơn vị thẩm định. Còn chủ đầu tƣ chịu trách nhiệm hoàn toàn về hiệu quả đầu tƣ của dự án và việc thực hiện các quy định trong việc lập, thực hiện dựán. Cơ quan, cá nhân thẩm định, quyết định chịu trách nhiệm khi thực hiện sai các thủ tục quy định.
Thứ hai, công khai tài liệu mô tả chi tiết về tiêu chuẩn thẩm định dự án và công bố rộng rãi.
Các tài liệu này cần đƣợc công bố rộng rãi trên trang tin điện tử của Thành phố và của cơ quan chuyên môn về xây dựng.
Thứ ba, xem xét việc thành lập bộ phận kiểm tra độc lập kết quả thẩm định.
Thành phố nên thành lập một đơn vị kiểm tra kết quả thẩm định một cách độc lập và khách quan. Điều kiện cần và đủ là có đƣợc tổ chức đủ năng lực, kinh nghiệm với một đội ngũ giỏi theo đúng chuyên ngành dự án đòi hỏi. Họ phải là những ngƣời không có mối quan hệ nào với dự án bị kiểm tra, với những chủ thể của dự án dƣới bất kỳ hình thức nào. Ngoài việc thẩm định về hiệu quả và chất lƣợng của dự án, còn cần phải thẩm định về tính khả thi của tiến độ dự án. Về nội dung này, Tác giả đề xuất đƣa vào quy định đơn vị kiểm tra là Tổ cơ chế, chính sách của UBND Thành phố.
Ba là, quy định này phải đƣa vào các nội dung đảm bảo nâng cao chất lƣợng đấu thầu các dự án XDCB gồm:
- Công khai, minh bạch các tiêu chí đánh giá hồ sơ dự thầu và xét thầu. Tăng cƣờng áp dụng các hình thức đấu thầu qua mạng khi đủđiều kiện.
- Tăng cƣờng thanh tra, kiểm tra hoạt động đấu thầu để ngăn ngừa, phát hiện và xử lý nghiêm những hiện tƣợng tiêu cực. Theo nhiều ý kiến đề nghị, cần phải siết chặt thanh tra, kiểm tra đấu thầu trong quá trình lựa chọn nhà thầu của chủ đầu tƣ và khuyến khích, động viên các nhà thầu phát hiện, đƣa ra ánh sáng các chủ đầu tƣ, cán bộ bên mời thầu, những cán bộ nhân viên trong các tổ chuyên gia xét thầu có thái độ nhũng nhiễu, đòi hỏi phải chia phần trăm để đƣợc trúng thầu. Khi
phát hiện ra sai phạm, nếu ở mức nghiêm trọng làm ảnh hƣởng đến chất lƣợng công trình, kiến nghị cơ quan nhà nƣớc cần thực hiện đình chỉ dự án.
- Đẩy mạnh công khai hóa các hiện tƣợng tiêu cực trong đấu thầu đã bị xửlý trên các phƣơng tiện thông tin đại chúng. Hiện nay thông tin trên các phƣơng tiện thông tin đại chúng, nhất là trên trang thông tin điện tử của Sở Kế hoạch và Đầu tƣ Hà Nội chỉ mới có thông tin về mời đấu thầu, chứ chƣa có thông tin về vi phạm của những bên liên quan trong quá trình đấu thầu nhƣ chủ đầu tƣ, bên mời thầu, tổ chuyên gia xét thầu, ngƣời có thẩm quyền… Thƣờng là chỉkhi các cơ quan an ninh phát hiện thông tin cho báo chí thì ngƣời dân mới đƣợc biết.
- Hình thành cơ chế giải quyết vƣớng mắc, khiếu nại trong đấu thầu. Theo quy định hiện hành, các sở, ban, ngành và UBND các cấp của Hà Nội chủ yếu thực hiện nhiệm vụ phê duyệt kế hoạch và kết quả lựa chọn nhà thầu, tổng hợp báo cáo…, thiếu quy định cụ thể về việc chịu trách nhiệm giải đáp thắc mắc cho các nhà thầu nhƣ trình tự các bƣớc, thủ tục cần làm nhƣ thế nào để giải quyết đƣợc sự việc.
3.3.2. Về xây dựng, thực hiện kế hoạch đầu tƣ công trung hạn
Để xây dựng kế hoạch đầu tƣ công trung hạn đƣợc khoa học, bài bản, có chất lƣợng, Tác giả đề xuất một số giải pháp:
Một là, xây dựng, ban hành kế hoạch tài chính trung hạn Thành phố (kế hoạch tài chính 05 năm) theo Luật NSNN trƣớc khi xây dựng kế hoạch đầu tƣ công trung hạn của Thành phố. Kế hoạch tài chính trung hạn Thành phố xác định mục tiêu tổng quát, mục tiêu cụ thể về tài chính - NSNN; các định hƣớng lớn về tài chính, NSNN; số thu và cơ cấu thu; số chi và cơ cấu chi đầu tƣ phát triển, chi trả nợ, chi thƣờng xuyên; định hƣớng về bội chi ngân sách; giới hạn nợ công, nợ chính phủ; các giải pháp chủ yếu để thực hiện kế hoạch. Kế hoạch tài chính trung hạn Thành phố đƣợc ban hành là cơ sở để tính toán tổng nguồn vốn cân đối cho đầu tƣ phát triển 05 năm, trong đó có đầu tƣ công, khi đó mới đủ cơ sở để xây dựng kế hoạch đầu tƣ công trung hạn của Thành phố.
Để tạo thêm nguồn thu cho ngân sách, thay đổi cơ cấu chi đầu tƣ phát triển theo hƣớng tích cực, góp phần giảm áp lực về khó khăn trong cân đối ngân
sách, trong việc xây dựng kế hoạch tài chính trung hạn Thành phố, liên ngành cần lƣu ý một số điểm sau:
Thứ nhất, tăng cường nguồn thu từđất đai.
- Rà soát, xác định quỹ đất, triển khai quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết:
+ Tập trung rà soát các quỹ đất có khả năng khai thác đảm bảo phù hợp với quy hoạch, kiên quyết thu hồi những dự án chƣa đƣa đất vào sử dụng, sử dụng đất kém hiệu quảđể tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu lựa chọn chủ đầu tƣ thực hiện dự án có sử dụng đất, tạo nguồn thu cho ngân sách.
+ Tập trung rà soát các dự án sử dụng đất công trên địa bàn, nếu chƣa làm thủ tục lập hồ sơ giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất theo quy định thì phải lập ngay hồ sơ, báo cáo Sở Tài nguyên và Môi trƣờng thẩm định, trình UBND Thành phố quyết định. Bên cạnh đó, các cơ quan chức năng không làm thủ tục quyết toán đầu tƣ công trình đối với dự án chƣa làm thủ tục giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất theo quy định của pháp luật.
+ Đảm bảo các yếu tố hài hòa lợi ích giữa nhà nƣớc - doanh nghiệp - ngƣời dân trong việc xác định và cân đối quỹđất giao thực hiện dự án khác để thu hồi vốn đầu tƣ công trình xây dựng - chuyển giao.
- Tăng cƣờng công tác đấu giá quyền sử dụng đất:
+ Xây dựng, phê duyệt kế hoạch đấu giá quyền sử dụng đất và công khai, minh bạch hóa thông tin trên các phƣơng tiện thông tin đại chúng nhƣ trang thông tin điện tử của Sở Tài nguyên và Môi trƣờng, trang tin của các quận/huyện, dán thông báo tại trụ sở làm việc của xã/phƣờng trong khoảng 60 ngày và thông báo trên loa phát thanh địa phƣơng đểngƣời dân biết.
+ Ban hành quy định về phân cấp quản lý quy hoạch cho các quận, huyện, thịxã để đẩy nhanh tiến độ các dự án đấu giá quyền sử dụng đất và tạo sự chủ động cho cấp huyện để giải quyết vƣớng mắc trong khâu thỏa thuận, xác định chỉ giới đƣờng đỏ, thỏa thuận phƣơng án quy hoạch chi tiết, hoặc quy hoạch tổng mặt bằng các dự án đấu giá đất.
+ Đẩy mạnh hoạt động của các trung tâm phát triển quỹ đất để tạo ra nhiều quỹ đất sạch. Nhà nƣớc giao đất sạch cho các nhà đầu tƣ thông qua đấu giá
quyền sử dụng đất, thu tiền về điều tiết lợi ích các chủ thể, sớm khắc phục tình hình “giao đất không sạch” cho các nhà đầu tƣ.
Thứ hai, cải tiến trong cách thức thực hiện chủtrương xã hội hóa
- Tập trung nỗ lực “xã hội hóa” ở các lĩnh vực kinh tế thay vì các lĩnh vực xã hội, môi trƣờng. Hiện nay, đầu tƣ theo hình thức đối tác công tƣ vẫn là hình thức đầu tƣ còn mới đối với cả nƣớc nói chung và đối với Hà Nội nói riêng, song đây là hình thức phù hợp đểtăng nguồn lực cho tái cấu trúc đầu tƣ công. Kiến nghị một số giải pháp để thúc đẩy quan hệ công - tƣ trong lĩnh vực giao thông trên địa bàn Thành phố bao gồm:
+ Đảm bảo cơ chế cung cấp thông tin liên quan đến dự án giữa các cơ quan có thẩm quyền trên địa bàn thành phố Hà Nội và các đối tác tƣ nhân, bao gồm cả tình trạng trƣớc khi kết cấu hạ tầng giao thông tồn tại, các tiêu chuẩn hoạt động và các hình phạt trong trƣờng hợp không tuân thủ. Các nguyên tắc giám sát, theo dõi cũng cần phải đƣợc tôn trọng trong mọi trƣờng hợp.
+ Lựa chọn mô hình đối tác công - tƣ phù hợp với đặc điểm của từng dự án cũng nhƣ phù hợp với hoàn cảnh kinh tế - xã hội của Thủ đô: Dựa trên sự đánh giá, phân tích về lợi ích công cộng và lợi nhuận tài chính của từng dự án, từ đó tƣơng ứng lựa chọn một mô hình cụ thể và phân bổ rủi ro đi kèm, đồng thời đảm bảo nguyên tắc minh bạch tài chính. Trong đó, ảnh hƣởng của tài chính công có thể phát sinh về việc chia sẻ trách nhiệm với khu vực tƣ nhân đối với kết cấu hạ tầng phải đƣợc dự báo.
+ Xác định mục tiêu cụ thể của dự án và năng lực của các bên tham gia: Trƣớc khi triển khai một dự án kết cấu hạ tầng giao thông phải bảo đảm xem xét đầy đủ ý kiến của các bên liên quan, kể cảngƣời sử dụng cuối cùng của dự án.
Với đối tác tƣ nhân: Cơ quan chịu trách nhiệm về các dự án kết cấu hạ tầng giao thông do tƣ nhân vận hành phải đủ năng lực quản lý các quá trình thƣơng mại có liên quan và hợp tác bình đẳng với các đối tác khu vực tƣ nhân. Mục đích tham gia của khu vực tƣ nhân vào kết cấu hạ tầng cần đƣợc hiểu rõ, mục tiêu phải đƣợc chia sẻ và đảm bảo thống nhất với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Thành phố, với chiến lƣợc phát triển của cả nƣớc trong ngắn hạn và dài hạn. Mục
tiêu cũng cần đảm bảo đƣợc chia sẻ trong tất cả các bộ phận liên quan của cơ quan hành chính công.
Với đối tác công: Cũng cần phải có khả năng kỹ thuật để theo dõi hợp đồng. Đối tác tƣ nhân nói chung thƣờng có năng lực vềtài chính, thƣơng mại và kỹ thuật. Cơ quan nhà nƣớc muốn giữ vai trò và quyền kiểm soát của mình, một cách thƣờng xuyên hay chỉ là tƣ vấn, không phải lúc nào cũng có đƣợc một ê kíp hiệu quả để thực hiện điều đó. Chính vì vậy, trong mọi trƣờng hợp, việc thƣơng lƣợng giữa hai đối tác phải đƣợc thực hiện một cách nghiêm túc và có đủ thời gian cần thiết đểtìm đƣợc sự cân bằng đảm bảo cho quan hệđối tác và xác định đƣợc những điều khoản của hợp đồng.
+ Tạo ra các cơ chếthúc đẩy hoạt động kinh doanh có trách nhiệm: Một trong những hạn chế của quan hệ đối tác công - tƣ đó là khu vực tƣ nhân thƣờng có động cơ coi trọng quá mức lợi nhuận cá nhân và coi trọng nhẹ trách nhiệm xã hội trong các dự án. Vì vậy, trong quá trình đầu tƣ phát triển cơ sở hạ tầng giao thông, cần tuân thủ các nguyên tắc đã thông nhất và các chuẩn mực hoạt động kinh doanh, có trách nhiệm với môi trƣờng và xã hội, khu vực tƣ nhân tham gia dự án kết cấu hạ tầng cần có những cơ chếđể khuyến khích khi có thiện chí và cam kết để thực hiện hợp đồng và các điều khoản đã ký.
Do đó, cần nghiên cứu kỹ lƣỡng trong việc soạn thảo nội dung hợp đồng mời thầu để hạn chế xảy ra tình trạng nội dung mời thầu đóng và không cho phép các đối tác tƣ nhân tiềm năng thể hiện hết năng lực kinh nghiệm của mình hoặc là nội dung hợp đồng mời thầu cho phép nhiều phƣơng án kỹ thuật thƣơng mại dẫn đến việc lựa chọn nhà đầu tƣ khó khăn hơn và phải có quá trình thƣơng thảo với đối tác đƣợc chọn.
Ngoài ra, khu vực tƣ nhân tham gia phải đóng góp vào chiến lƣợc trao đổi và tƣ vấn với công chúng trên địa bàn Thành phố, bao gồm cả ngƣời tiêu dùng, cộng đồng bịảnh hƣởng và các bên liên quan nhằm đạt đƣợc sự chấp thuận và hiểu biết lẫn nhau, có nhƣ vậy mới đạt đƣợc sự thống nhất cao độ để thực hiện dự án đƣợc thành công.
- Đối với các lĩnh vực xã hội - môi trƣờng, chuyển các nỗ lực từ trọng tâm tìm kiếm nguồn “tài chính” hiện nay sang tìm kiếm phƣơng thức cung cấp hàng hóa công cộng một cách hiệu quả nhất.
+ Đảm bảo tỷ lệ ngân sách thích đáng đầu tƣ cho lĩnh vực xã hội (giáo