2. Những vấn đề chung về chi ngân sách Nhà nƣớc
2.2 Vai trò của chi NSNN
Chi ngân sách Nhà nƣớc là một mặt của hoạt động ngân sách Nhà nƣớc, nó
gắn chặt với việc thực hiện chức năng, vai trò của Nhà nƣớc, nên chi ngân sách
Nhà nƣớc có những vai trò cơ bản sau:
Là điều kiện quyết định đến việc thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước.
Sự tồn tại của Nhà nƣớc tất yếu sẽ phát sinh chi phí để duy trì bộ máy, để thực hiện chức năng, nhiệm vụ vốn có của Nhà nƣớc. Không có các khoản chi của ngân sách Nhà nƣớc, Nhà nƣớckhông thể tồn tại và phát triển với tƣ cách là bộ máy quản lý mọi hiệu quả kinh tế, chính trị của xã hội.
Là công cụ quan trọng để thực hiện vai trò của ngân sách Nhà nước.
Trong nền kinh tế thị trƣờng, vấn đề công bằng xã hội, ô nhiễm môi trƣờng, ổn định chu kỳ kinh doanh luôn diễn ra bức xúc. Để khắc phục phần nào vấn đề trên đòi hỏi phải có sự can thiệp của Nhà nƣớc. Ngày nay các nhà kinh tế cho rằng chức năng can thiệp của Nhà nƣớc và các hoạt động kinh tế thể hiện trên ba mặt: hiệu quả, công bằng và ổn định.
- Tính hiệu quả là một đòi hỏi khách quan của mọi nền kinh tế. Xét trên tổng thể có thể khẳng định hoạt động kinh tế thị trƣờng là hoạt động có hiệu quả,
song không hoàn toàn là tuyệt đối. Đứng trên lợi ích tổng thể, chúng ta có thể nhìn nhận hoạt động kinh tế thị trƣờng có những khuyết tật dẫn đến hiệu quả nền kinh tế cấp thấp. Vì vậy, không ai khác buộc Nhà nƣớc phải dùng các công cụ để can thiệp và trong những công cụ mà Nhà nƣớcsử dụng là chi ngân sách để:
Tạo môi trƣờng kinh doanh thuận lợi cho các doanh nghiệp bằng cách đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng, tạo điều kiện phát triển kinh tế thị trƣờng có định hƣớng của Nhà nƣớc.
Ngăn chặn trình trạng ô nhiễm môi trƣờng, chống độc quyền trong kinh
doanh.
Đảm bảo những cân đối lớn trong nền kinh tế, đảm bảo việc sử dụng tài nguyên thiên nhiên tiết kiệm và hiệu quả.
cũng đem lại hiệu quả thực sự cho nền kinh tế. Điều đó phụ thuộc vào nghệ thuật phân phối và sử dụng vốn của ngân sách Nhà nƣớc.
- Khía cạnh thứ hai bàn đến đối với vai trò kinh tế của Nhà nƣớc là khía
cạnh công bằng.
Đảm bảo công bằng trong phân phối không chỉ có ý nghĩa về mặt xã hội mà
còn có ý nghĩa về mặt kinh tế. Đứng trên góc độ xã hội mà xét, trong nền kinh tế thị trƣờng do những khuyết tật vốn có của nó, việc phân phối hàng hoá đến tay ngƣời tiêu dùng đƣợc quyết định bởi khối lƣợng tiền, ý muốn của ngƣời tiêu
dùng và giá cả của hàng hóa đó. Vìvậy, với bàn tay vô hình việc phân phối hàng hóa và của cải khó đạt đến yêu cầu trong công bằng xã hội. Chính vì thế cần đến sự can thiệp của Nhà nƣớc. Nhà nƣớc có thể thông qua các chính sách phân phối để thực hiện lý tƣởng công bằng của mình. Xét trên góc độ ngân sách Nhà nƣớc,
chính sách phân phối đó lại chứa đựng hai nội dung chủ yếu thuế và chi ngân
sách.
- Khía cạnh thứ ba thể hiện vai trò kinh tế của Nhà nƣớc là sự đảm bảo ổn định kinh tế.
Một đặc điểm có tính chất nổi bật của nền kinh tế thị trƣờng là sự biến động của chu kỳ kinh doanh. Sự biến động đó thể hiện ở mức độ lạm phát, thất nghiệp, phá sản.
Việc kiểm soát những biến động của chu kỳ kinh doanh, tạo nên thế ổn định cho nền kinh tế là một đòi hỏi khách quan, cần có sự can thiệp của Nhà nƣớc.
Để thực hiện vai trò này, Nhà nƣớc sử dụng một cách thận trọng quyền lực, tiền tệ, tài chính của mình tác động đến sản lƣợng, việc làm, lạm phát. Đối với công cụ tài chính, Nhà nƣớc thƣờng sử dụng đến chi ngân sách và thuế.
Trong một chừng mực nhất định, chi ngân sách đƣợc coi nhƣ “cái van” tài chính của Nhà nƣớc để góp phần điều chỉnh sự tăng trƣởng, việc làm, lạm phát. Để cho việc chi tiêu ngân sách Nhà nƣớc có hiệu quả, thực sự trở thành “cái van” điểu chỉnh góp phần ổn định nền kinh tế, điều cần thiết Nhà nƣớcphải có:
+ Các chƣơng trình chi tiêu công cộng thực tế phù hợp với diễn biến các giai đoạn chu trình kinh doanh.
+ Đƣa ra những dự án công cộng về giải quyết công ăn việc làm thích ứng với từng giai đoạn của chu kỳ kinh doanh.
+ Lập ra các chƣơng trình chuyển khoản chi tiêu.
2.3. Những nguyên tắc và công cụ quản lý ngân sách Nhà nước
Nguyên tắc 1: gắn chặt khả năng thu để bố trí các khoản chi.
Nguyên tắc này đòi hỏi mức độ chi chung và cơ cấu các khoản chi phải dựa
vào khả năng tăng trƣởng GDP của cả nƣớc. Nếu vi phạm nguyên tắc này sẽ dẫn đến tình trạng bội chi, một nguyên nhân dẫn đến lạm phát, gây mất ổn định phát triển kinh tế - xã hội.
Nguyên tắc 2: Bảo đảm yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả trong việc bố trí các
khoản chi tiêu của ngân sách Nhà nƣớc.
Nguyên tắc 3: Tuân thủ nguyên tắc Nhà nƣớc và nhân dân cùng làm trong
việc bố trí khoản chi của ngân sách Nhà nƣớc, nhất là các khoản chi mang tính chất phúc lợi.
Nguyên tắc 4: Tập trung có trọng điểm.
Phải căn cứ vào các chƣơng trình có trọng điểm của Nhà nƣớc, vì việc thắng lợi của các chƣơng trình này có tác dụng phản ứng dây chuyền thúc đẩy các ngành nghề lĩnh vực phát triển.
Nguyên tắc 5: Phân biệt rõ nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của các cấp theo luật định để bố trí các khoản chi cho phù hợp.
Nguyên tác 6: Kết hợp chặt chẽ các khoản chi ngân sách Nhà nƣớc với khôi lƣợng tiền tệ, lãi suất, tỷ giá hối đoái tạo nên công cụ tổng hợp cùng tác động đến các vấn đề kinh tế vĩ mô.
b. Công cụ quản lý của ngân sách Nhà nước
- Công cụ pháp luật.
Đây là công cụ có sớm nhất và chung nhất để phục vụ cho quản lý Nhà nƣớc ở mọi quốc gia. Nó luôn gắn liền với sự hình thành và phát triển của Nhà nƣớc.
Theo xu hƣớng chung, cùng với quá trình phát triển của nền kinh tế, năng lực quản của Nhà nƣớc cũng ngày càng đƣợc nâng cao đã làm cho hệ thống pháp luật - với tƣ cách là công cụ phục vụ cho quản lý Nhà nƣớc, cũng ngày càng đƣợc đầy đủ hơn, hoàn thiện hơn. Pháp luật đã luôn giữ vị trí quan trọng hàng đầu trong số các công cụ mà Nhà nƣớc phải sử dụng để quản lý nền kinh tế; bởi: (i) nó điều chỉnh hành vi cho mọi tổ chức, cá nhân khi tham gia vào các hoạt động của xã hội; (ii) là thƣớc đo chung mức độ chấp hành pháp luật của mọi chủ thể, không phân biệt cao - thấp, sang - hèn.
Chính vì vậy, từ xa xƣa, khi nói đến pháp luật mọi ngƣời đều biết: “Pháp luật bất vị thân”. Còn ngày nay, Đảng và Nhà nƣớc ta luôn khuyến cáo mọi ngƣời rằng: “Sống và làm việc theo Hiến pháp và pháp luật” và “Mọi ngƣời đều có quyền bình đẳng trƣớc pháp luật”.
có rất nhiều sắc luật, làm sao các đại biểu của cơ quan quyền lực Nhà nƣớc các
cấp có thể am tƣờng đƣợc tất cả. Đây thực sự là thách thức lớn cho các đại biểu của các cơ quan này. Vì thế, cần phải có sự chọn lựa các phần sắc luật chủ yếu cho mỗi hoạt động mà các cơ quan quyền lực cần phải thực hiện. Cụ thể là: muốn thực hiện quyền giám sát ngân sách Nhà nƣớc, thì các đại biểu của cơ quan quyền lực Nhà nƣớc các cấp trƣớc hết buộc phải hiểu tƣờng tận các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến thu, chi ngân sách Nhà nƣớc (từ Luật
ngân sách Nhà nƣớc, Luật thuế Giá trị gia tăng, Luật thuế Thu nhập doanh nghiệp ... đến các văn bản hƣớng dẫn thi hành các Luật này); tiếp đến là các sắc luật điều chỉnh vào các hoạt động quản lý tài chính - tiền tệ ngoài phạm vi hoạt động của ngân sách Nhà nƣớc và các sắc luật điều chỉnh các hoạt động kinh tế
khác.
Nếu hiểu không tƣờng tận các sắc luật quản lý ngân sách Nhà nƣớc, thì sẽ gây ra xung đột ngay trong hệ thống chính sách và làm méo mó quá trình phát triển của nền kinh tế quốc dân. Thực tế điều hành ngân sách Nhà nƣớc của nƣớc ta những tháng đầu năm 2008 đã phản ánh rõ nét hậu quả của sự thiên lệch này và là bằng chứng sinh động để chứng minh rằng: với tƣ cách là công cụ - pháp
luật cũng nhƣ con dao hai lƣỡi.
- Mục lục ngân sách Nhà nước
Là bảng phân loại thu, chi ngân sách Nhà nƣớc theo những tiêu thức khoa học giúp cho quá trình hạch toán kiểm toán và thống kê ngân sách Nhà nƣớc đƣợc nhanh, chính xác nên mục lục ngân sách Nhà nƣớc đã trở thành công cụ rất quan trọng trong suốt quá trình quản lý ngân sách Nhà nƣớc. Thực tiễn quản lý
ngân sách Nhà nƣớcở tất cả các quốc gia trên thế giới, nƣớc nào cũng phải thiết lập hệ thống mục lục ngân sách Nhà nƣớc cho riêng mình.
Khi thực hiện quyền giám sát ở mỗi khâu của chu trình ngân sách Nhà nƣớc,
các đại biểu dựa vào các chỉ tiêu, số liệu đã thông kê theo mục lục ngân sách Nhà nƣớc có thể thấy:
Trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan, tổ chức có liên quan đến thu, chi ngân sách Nhà nƣớc thông qua mã số “Chƣơng” của mục lục ngân sách Nhà
nƣớc. Từ đó cơ quan quyền lực Nhà nƣớc có thể sử dụng đòn bẩy ngân sách Nhà
nƣớc mà khuyến khích hay bắt buộc các tổ chức, cá nhân tiếp tục phải làm tốt hơn phận sự của mình.
Thông qua sự phân loại cơ cấu thu, chi ngân sách Nhà nƣớc theo các chỉ tiêu “Loại, Khoản” của mục lục ngân sách Nhà nƣớc các đại biểu của cơ quan quyền lực Nhà nƣớc biết đƣợc thứ tự ƣu tiên trong phân bổ ngân sách gán với các
ngành kinh tế sẽ hoặc đang và đã diễn ra nhƣ thế nào? Có phù hợp với cơ cấu phát triển kinh tế - xã hội đã đƣợc xác lập trong nghị quyết cùng kỳ của cơ quan quyền lực Nhà nƣớc có thẩm quyền hay không? Hoặc nếu cơ cấu thu, chi ngân
sách Nhà nƣớc đã có sự phù hợp với thứ tự ƣu tiên theo cơ cấu ngành của cơ quan quyền lực Nhà nƣớc nhƣng kết quả hoạt động của các ngành, lĩnh vực đƣợc ƣu tiên kinh phí của ngân sách Nhà nƣớc này vẫn không có cải thiện gì đáng kể, thì nhất thiết phải xem lại năng lực quản lý điều hành ngân sách của cơ
quan hành pháp; đặc biệt là vai trò của ngƣời đứng đầu cơ quan hành pháp này. Thông qua sự phân loại thu, chi ngân sách Nhà nƣớc theo nhóm, tiểu nhóm mà giám sát mức độ gắn kết giữa các nguồn thu và cơ chế sử dụng các nguồn thu của ngân sách Nhà nƣớc mỗi cấp. Tráchnhiệm này thuộc về ngƣời đứng đầu các cơ quan hành pháp ở mỗi cấp đƣợc giao điều hành ngân sách Nhà nƣớc ở cấp đó. Ví dụ: nếu phát hiện có hành vi sử dụng quỹ ngân sách Nhà nƣớc đƣợc hình thành từ nguồn vay bù đắp bội chi để sử dụng cho nhu cầu mua sắm tài sản cố định của các cơ quan quyền lực Nhà nƣớc phải yêu cầu ngƣời đứng đầu cơ quan hành pháp cùng cấp dừng ngay hành động này và thu hồi số vốn đã cấp.
Thông qua sự phân loại thu, chi ngân sách Nhà nƣớc theo mục, tiểu mục mà giám sát mức độ phù hợp giữa thực tiễn quản lý kinh tế, tài chính nảy sinh và các hình thức thu, chi đã đƣợc xác lập trong mục lục ngân sách Nhà nƣớc. Nếu có phát sinh các nguồn tài chính mới, có thể huy động vào ngân sách Nhà nƣớc nhƣng chƣa có hình thức động viên thì phải xây dựng và ban hành chính sách
thu mới và ngƣợc lại. Hay có phát sinh các nhu cầu chi mới và khả năng ngân
sách Nhà nƣớc có thể đảm bảo, thì phải bổ sung các hình thức chi mới và ngƣợc lại. Mặt khác, cũng thông qua các hình thức thu, chi này mà giám sát trách nhiệm thực thi của những tổ chức, cá nhân có nhiệm vụ quản lý ngân sách Nhà
nƣớc và cả trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ thực thi các hình thức thu, chi ngân sách Nhà nƣớc.
- Kế hoạch hóa
Kế hoạch hóa cũng là công cụ quan trọng mà Nhà nƣớc phải sử dụng trong quản lý điều hành nền kinh tế. Giữa các nƣớc khác nhau chỉ khác nhau ở phạm vi và cách thức sử dụng công cụ kế hoạch hóa này mà thôi. Hoặc trong phạm vi một quốc gia cách thức và phạm vi sử dụng công cụ kế hoạch hóa cũng có sự thay đổi qua các thời kỳ tùy thuộc vào Nhà nƣớc ở quốc gia đó lựa chọn cơ chế quan lý đối với sự phát triển của nền kinh tế quốc dân.
Thực hiện quyền giám sát ngân sách Nhà nƣớckhi sử dụng công cụ kế hoạch hóa, các đại biểu của cơ quan quyền lực Nhà nƣớc cần phải:
Căn cứ vào các chỉ tiêu của kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội mà thẩm tra, đánh giá tính phù hợp của các chỉ tiêu thu, chi trong dự toán ngân sách Nhà
nƣớc. Đồng thời cũng phải căn cứ vào mức độ của các chỉ tiêu thu, chi đã đƣợc xác lập trong dự toán ngân sách Nhà nƣớc mà điều chỉnh lại mức độ của các chỉ tiêu của kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội. Chỉ có nhƣ vậy mới làm cho 2 bản kế hoạch lớn của Nhà nƣớc có sự phù hợp và có tính khả thi. Thực chất đây là mối quan hệ giữa kế hoạch hiện vật và kế hoạch giá trị của toàn bộ nền kinh tế quốc dân (hoặc của một địa phƣơng) cho một năm sắp tới mà Chính phủ (hoặc Uỷ ban nhân dân) phải có trách nhiệm xây dựng trình Quốc hội hoặc Hội đồng nhân dân thảo luận và quyết định.
Trong quá trình chấp hành ngân sách Nhà nƣớc cũng phải luôn đối chiếu so sánh giữa mức độ chấp hành thu, chi ngân sách Nhà nƣớc với mức độ thực hiện các chỉ tiêu của kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Mỗi đồng tiền chi ra từ ngân
sách Nhà nƣớc nhất thiết phải gắn với việc thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã
hội mà Nhà nƣớc phải làm và đã đƣợc xác định trong kế hoạch phát triển kinh tế
- xã hội. Mỗi đồng tiền thu vào ngân sách Nhà nƣớc phải đƣợc hình thành từ kết quả của các hoạt động kinh tế thực thụ của các tổ chức, cá nhân hay từ các quyền sở hữu đích thực của Nhà nƣớc.
Khi phê chuẩn quyết toán ngân sách cho một năm đã qua nhất thiết phải rà soát lại các kết quả đích thực về phát triển kinh tế-xã hội của năm đó. Đây mới chính là những kết quả mà xã hội mong đợi. Những thành tựu hay những yếu
kém trong quản lý của Nhà nƣớc đƣợc bộc lộ một cách rõ nét nhất thông qua số liệu quyết toán ngân sách Nhà nƣớc và kết quả thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội cùng kỳ quyết toán đó.
- Kiểm toán.
Cùng với triển khai thực hiện quản lý nền kinh tế theo cơ chế thị trƣờng, thì vấn đề công khai, minh bạch ngân sách Nhà nƣớc đã trở thành một đòi hỏi tất yếu. Quản lý ngân sách Nhà nƣớc chỉ đƣợc coi là công khai, minh bạch khi có sự đánh giá của các tổ chức, cá nhân từ bên ngoài (không trực tiếp tham gia