2.1. KHÁI QUÁT VỀ NỢ CÔNG VÀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ NHẬP QUỐC TẾ
2.1.1. Khái quát về nợ công
2.1.1.1. Khái niệm nợ công
Nợ công là khái niệm tương đối phức tạp, chứa đựng nội hàm kinh tế tổng hợp gắn với quá trình kinh tế liên quan đến huy động, quản lý và sử dụng các nguồn lực tài chính. Hiện nay, xung quanh khái niệm và bản chất của nợ công vẫn còn nhiều quan điểm chưa thống nhất, đặc biệt là ở các nước đang phát triển. Vì vậy, chúng ta phải xem xét một số khái niệm nhằm làm rõ hơn nội hàm về nợ công để có sự thống nhất trong cách sử dụng.
Nợ công xuất phát từ nhu cầu chi tiêu công của CP. Nhu cầu chi tiêu quá nhiều so với nguồn thu có được dẫn đến thâm hụt ngân sách, buộc CP phải vay (trong và ngoài nước) để trang trải thâm hụt dẫn đến nợ công. Nguyên nhân chủ yếu của nợ công ngày càng tăng do chính sách chi tiêu công và quản lý quá trình chi tiêu kém hiệu quả, tăng trưởng nguồn thu hạn chế hoặc không theo kịp với nhu cầu chi tiêu.
Từ bản chất kinh tế của nợ công là thâm hụt ngân sách, việc xác định rõ các chủ thể thuộc khu vực công và phương thức hạch toán ngân sách có ý nghĩa quyết định đến việc tính toán quy mô nợ công. Hiện nay, có hai cách định nghĩa về nợ công:
Theo nghĩa rộng, đại diện là khái niệm của WB, IMF (2014b), nợ công là nghĩa vụ nợ của khu vực công, bao gồm các nghĩa vụ nợ của: CP trung ương và các Bộ; các cấp chính quyền địa phương (CQĐP); Ngân hàng trung ương; các thể chế độc lập, nhưng nguồn vốn hoạt động của nó do NSNN quyết định (trên 50% vốn thuộc sở hữu nhà nước) và trong trường hợp vỡ nợ nhà nước (NN) phải trả nợ thay cho thể chế đó
[84]. Khái niệm nợ công theo cách định nghĩa này hiện được coi là thước đo toàn diện nhất. Theo nghĩa hẹp, nợ công bao gồm nghĩa vụ nợ của CP trung ương và các cấp CQĐP, nợ của các tổ chức độc lập nhưng được CP bảo lãnh thanh toán. Theo cách định nghĩa này sẽ không đầy đủ, do loại trừ nợ của NHTW và những khoản vay nợ
không được bảo lãnh của các định chế tài chính tiền gửi và phi tiền gửi thuộc khu vực công. Bảo lãnh là cam kết của CP với người cho vay về việc thực hiện nghĩa vụ trả nợ trong trường hợp đến hạn trả nợ mà người vay không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ nghĩa vụ trả nợ. Trên thực tế không có cái gọi là chuẩn quốc tế về định nghĩa nợ công. Ở mỗi quốc gia, tùy thuộc vào khuôn khổ thể chế và chính trị, cách thức tổ chức bộ máy quản lý hành chính, phân cấp ngân sách, cũng như theo từng thời kỳ để đưa ra quan niệm về nợ công riêng mà không đồng nhất với các quốc gia khác. Do đó, việc so sánh số liệu thống kê nợ hay quy mô nợ công giữa các nước trở nên khó khăn và khập khiễng, ngay cả khi đã sử dụng các chỉ tiêu nợ tương đối, chẳng hạn như nợ công/GDP, nợ công/thu NSNN,…
Luật QLNC (2009) của Việt Nam, nợ công được quan niệm theo nghĩa hẹp. Theo đó, nợ công bao gồm nợ CP, nợ được CP bảo lãnh và nợ của CQĐP, trong đó:
- Nợ CP là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh NN, nhân danh CP hoặc các khoản vay khác do BTC ký kết, phát hành, ủy quyền phát hành theo quy định của pháp luật. Nợ CP không bao gồm khoản nợ do NHNN phát hành nhằm thực hiện CSTT trong từng thời kỳ;
- Nợ được CP bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được CP bảo lãnh;
- Nợ CQĐP là khoản nợ do Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ký kết, phát hành hoặc ủy quyền phát hành [37].
Như vậy, theo quy định của Luật QLNC (2009), về nguyên tắc các khoản nợ tự vay tự trả của DNNN, quỹ BHXH và các khoản vay của NHNN nhằm thực hiện chính sách tiền tệ (CSTT) trong từng thời kỳ không được tính vào nợ công.
Về Nghĩa vụ nợ dự phòng hay nợ tiềm ẩn không phải là nghĩa vụ nợ hiện tại mà là nghĩa vụ tiềm tàng trong tương lai. Các nghĩa vụ nợ này chỉ được coi là khoản nợ công khi thể hiện rõ và bị đòi phải trả hoặc NN phải đi vay để trả (các khoản vay của doanh nghiệp có sự bảo lãnh bởi CP, nợ xây dựng cơ bản, nợ tự vay tự trả của các DNNN, quỹ BHXH,...). Nghĩa vụ nợ dự phòng không phải là nợ trực tiếp nhưng cần phải được kiểm soát và giám sát chặt chẽ và trong khi chúng chưa trở thành nghĩa vụ nợ hiện hữu có thể theo dõi ghi chép ở dạng “khoản mục ghi nhớ” hoặc còn gọi là “hạch toán ngoại bảng” hay “dưới dòng”. Hiện nay, khái niệm “Nghĩa vụ nợ dự
phòng” còn chưa được nhắc đến nhiều ở Việt Nam, trong khi đó ở những nước phát triển, các CP đều dành quan tâm rất lớn đối với việc tổ chức theo dõi, ghi chép, dự báo mức độ ảnh hưởng đến NSNN và đưa vào khoản mục dự phòng khi xây dựng dự toán NSNN để có nguồn chi trả khi nghĩa vụ trả nợ phát sinh trong năm ngân sách. Có thể do thể chế chính trị hay do quan điểm điều hành mà xuất hiện những định nghĩa khác nhau theo các cách hiểu khác nhau về nợ công. Tuy nhiên, nếu định nghĩa không chính xác dẫn đến việc thống kê không đầy đủ các khoản nợ công. Điều này sẽ gây khó khăn cho công tác quản lý, điều hành kinh tế vĩ mô (KTVM) và xác định nghĩa vụ thanh toán đối với NSNN. Bên cạnh đó, việc thống kê không đầy đủ các khoản nợ công cũng dễ dẫn đến các rủi ro tài chính, mất lòng tin đối với các nhà tài trợ, có khả năng bị các tổ chức xếp hạng tín dụng quốc tế đánh giá thấp dẫn đến tăng chi phí lãi vay và ảnh hưởng đến an ninh tài chính quốc gia.
Trong phạm vi luận án, tác giả sử dụng khái niệm nợ công theo nghĩa hẹp, theo đó nợ công bao gồm: Nợ Chính phủ, nợ của các chủ thể được Chính phủ bảo lãnh (các DNNN, ngân hàng Phát triển, ngân hàng Chính sách xã hội,…) và nợ của chính quyền địa phương. Đối với các nghĩa vụ nợ dự phòng sẽ chỉ được đề cập với những nội dungcó liên quan đến nợ công.
2.1.1.2. Đặc điểm của nợ công
Trên giác độ quản lý, nợ công có những đặc điểm chính như sau:
Thứ nhất, nợ công là khoản nợ ràng buộc trách nhiệm trả nợ của NN. Khác với các khoản nợ thông thường, nợ công được xác định là một khoản nợ mà NN (bao gồm các cơ quan NN có thẩm quyền) có trách nhiệm trả khoản nợ ấy. Trách nhiệm trả nợ của NN được thể hiện dưới hai góc độ trả nợ trực tiếp và trả nợ gián tiếp. Trả nợ trực tiếp
được hiểu là cơ quan NN có thẩm quyền sẽ là người vay và do đó, cơ quan NN sẽ chịu trách nhiệm trả nợ khoản vay. Trả nợ gián tiếp là trường hợp cơ quan NN có thẩm quyền đứng ra bảo lãnh để một chủ thể trong nước vay nợ, trong trường hợp bên vay không trả được nợ thì trách nhiệm trả nợ sẽ thuộc về cơ quan đứng ra bảo lãnh.
Thứ hai, nợ công được quản lý theo quy trình chặt chẽ với sự tham gia của cơ quan NN có thẩm quyền. Việc QLNC đòi hỏi quy trình chặt chẽ nhằm đảm bảo hai mục đích: Thứ nhất, đảm bảo khả năng trả nợ của đơn vị sử dụng vốn vay và đảm bảo cán cân thanh toán vĩ mô, an ninh tài chính quốc gia; Thứ hai, để đạt được
những mục tiêu của quá trình sử dụng vốn. Ngoài ra, việc QLNC một cách chặt chẽ còn có ý nghĩa quan trọng về mặt chính trị-xã hội. Nguyên tắc NN quản lý thống nhất, toàn diện nợ công từ việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay và việc trả nợ nhằm đạt hai mục tiêu cơ bản trên.
Thứ ba, mục tiêu cao nhất trong việc huy động và sử dụng nợ công là phát triển KT-XH vì lợi ích cộng đồng. Nợ công được huy động và sử dụng không phải để thỏa mãn những lợi ích riêng của bất kỳ cá nhân, tổ chức nào, mà vì lợi ích chung của cộng đồng. Xuất phát từ bản chất của NN là thiết chế để phục vụ lợi ích chung của xã hội, nên nợ công phải được quyết định dựa trên lợi ích của người dân, cụ thể là để phát triển KT-XH của đất nước và phải coi đó là điều kiện quan trọng nhất.
2.1.1.3. Phân loại nợ công
Tùy thuộc vào thể chế chính trị, hệ thống pháp luật, tiêu thức, mục tiêu và cách quản lý, các quốc gia có thể phân loại nợ công theo những tiêu thức sau:
-Căn cứ vào kỳ hạn, nợ công bao gồm: nợ ngắn hạn (kỳ hạn dưới 1 năm); nợ trung và dài hạn (kỳ hạn thanh toán trên 1 năm). Cách phân loại này sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho việc quản lý khả năng thanh toán các khoản vay nhằm xác định thời điểm phải thanh toán gốc và lãi trong tương lai để đưa ra giải pháp bố trí trả nợ phù hợp, quản lý tốt rủi ro thanh khoản.
-Căn cứ vào vị trí địa lý, nợ công được chia thành: nợ trong nước (vay từ các chủ thể trong nước); nợ nước ngoài (vay từ các chủ thể nước ngoài). Cách phân loại này giúp đánh giá chính xác hơn tác động của việc thay đổi yếu tố KTVM trong nước và quốc tế đến quy mô, khả năng thanh khoản nợ công đến hạn, tăng cường quản lý rủi ro tỷ giá của nợ công. Về mặt thông tin sẽ giúp xác định rõ tình hình cán cân thanh toán quốc tế, giúp đảm bảo an ninh tiền tệ trong bối cảnh gia tăng chu chuyển dòng vốn do HNQT.
-Căn cứ vào nghĩa vụ trả nợ được chia thành: nợ trực tiếp (là các khoản nợ trực tiếp mà chính quyền trung ương và CQĐP có trách nhiệm trả nợ); nợ dự phòng (là các khoản nợ phát sinh khi một hoặc vài điều kiện xác định trước đó thay đổi, như là khoản nợ được CP bảo lãnh). Cách phân loại này cho thấy rõ hơn các rủi ro tiềm ẩn đối với nợ công khi môi trường kinh tế thay đổi, do đó CP cần phải xây dựng cơ chế quản lý nợ dự phòng thường xuyên chặt chẽ hơn. Thông thường khả năng kiểm soát, xử lý đối với các khoản nợ được bảo lãnh thường thấp hơn đối với các khoản nợ mà CP vay trực tiếp.
-Căn cứ vào lãi suất vay bao gồm: nợ có lãi suất cố định (là những khoản vay có mức lãi suất cố định từ khi vay cho đến khi đáo hạn, không bị phụ thuộc vào sự biến động của thị trường); nợ có lãi suất thả nổi (là những khoản nợ được điều chỉnh về lãi suất khi có biến động về lãi suất trên thị trường). Cách phân loại này sẽ giúp cho nhà quản lý điều hành danh mục nợ dựa trên những dự báo về biến động lãi suất. Qua đó, quản lý rủi ro lãi suất đối với các khoản nợ có lãi suất thả nổi cũng như các khoản vay có lãi suất cố định khi có sự biến động lãi suất thị trường và khi phát hành khản nợ mới.
-Căn cứ theo loại tiền vay, bao gồm: nợ bằng nội tệ (là những khoản vay bằng chính đồng tiền của quốc gia đó); nợ bằng ngoại tệ (là các khoản vay bằng đồng tiền nước ngoài). Cách phân loại này rất quan trọng, nó giúp nhà quản lý cân đối và bố trí nguồn vốn phù hợp, kịp thời, xác định và phòng ngừa rủi ro khi có biến động về tỷ giá hối đoái, quản lý rủi ro thanh khoản và đảm bảo an ninh tài chính - tiền tệ quốc gia.
-Căn cứ theo loại đồng tiền nhận nợ: nợ bằng Đô la Mỹ; Yên Nhật; bằng Euro; nợ bằng SDR (quyền rút vốn đặc biệt);....Cách phân loại này giúp cho nhà quản lý thấy được cơ cấu đồng tiền vay nợ để xác định rủi ro khi có sự biến động về tỷ giá của đồng vay nợ cũng như khả năng tạo ra nguồn thu (từ xuất khẩu) bằng đồng tiền đó nhằm đảm bảo khả năng trả nợ.
-Căn cứ theo tính chất ưu đãi làm phát sinh nợ công, bao gồm: nợ công từ vốn vay ODA, nợ công từ vốn vay ưu đãi và nợ thương mại thông thường. Cách phân loại sẽ giúp cho các nhà quản lý chủ động trong việc lựa chọn các nguồn tài trợ với các chi phí phù hợp, tái cấu trúc danh mục nợ và quản lý rủi ro nợ công.
-Căn cứ theo cấp quản lý nợ, được chia thành: nợ công của chính quyền trung ương (nợ của CP và nợ do CP bảo lãnh); nợ công của CQĐP (là khoản nợ mà CQĐP vay nợ và có nghĩa vụ trực tiếp trả nợ). Việc phân loại nợ công này có ý nghĩa quan trọng trong việc huy động, sử dụng và QLNC. Tương ứng mỗi loại nợ cần có giải pháp quản lý bảo đảm quy mô, cơ cấu nợ phù hợp, qua đó chủ động tăng hay giảm nợ để tạo nguồn thúc đẩy phát triển KT-XH.
2.1.1.4. Tác động của nợ công đối với phát triển kinh tế - xã hội
* Tác động tích cực chủ yếu của nợ công
Thứ nhất, nợ công đáp ứng nhu cầu vốn đầu tư phát triển, đảm bảo an sinh xã hội: đối với các nước đang phát triển, nguồn lực hạn chế trong lúc nhu cầu cho đầu tư
phát triển kinh tế, an ninh - quốc phòng, an sinh xã hội đòi hỏi lượng vốn rất lớn mà khu vực công là chủ đạo. Chính vì vậy, CP các nước cần huy động nguồn lực lớn, những khoản vay của CP để tạo thêm nguồn lực quan trọng để thúc đẩy sản xuất trong nước và tạo đòn bẩy cho sự phát triển các thành phần kinh tế khác và để thực hiện các chương trình phúc lợi quan trọng của quốc gia.
Thứ hai, nợ công góp phần huy động vốn cho bù đắp thiếu hụt NSNN: bội chi NSNN là một vấn đề lớn và cực kỳ khó khăn cho tất cả mọi quốc gia vì sự mâu thuẫn giữa mối quan hệ tăng trưởng kinh tế bền vững trong lúc nguồn lực là hữu hạn. Để giải quyết vấn đề này, điều cốt yếu là CP phải đưa ra mức bội chi hợp lý và cách bù đắp thích hợp. Vay nợ là hình thức được đa số các CP lựa chọn vì nó đáp ứng kịp thời để bù đắp sự thiếu hụt NSNN, trong khi tăng thuế, in tiền và giảm chi đòi hỏi thời gian dài, thực hiện nhiều chính sách đồng bộ và sẽ có những tác động tiêu cực đến nền KT-XH.
Thứ ba, nợ công góp phần thúc đẩy quá trình HNQT: khi vay vốn nước ngoài các quốc gia được tài trợ phải nỗ lực tuân thủ mạnh mẽ việc cải cách về thể chế, môi trường đầu tư kinh doanh,…Hơn thế nữa, các nước tiếp nhận vốn vay sẽ được chuyển giao công nghệ, kỹ năng quản lý tiên tiến và thông qua việc vay nợ sẽ tiệm cận hơn với các thông lệ quốc tế. Qua quan hệ vay mượn cũng sẽ tạo sự gắn kết giữa các quốc gia và cộng đồng quốc tế, từ đó tạo điều kiện thuận lợi để quốc gia vay nợ hội nhập sâu rộng hơn vào nền kinh tế toàn cầu.
* Tác động bất lợi của nợ công
Một là, nợ công ở mức cao làm giảm tăng trưởng kinh tế và gây mất ổn định KTVM: khi thâm hụt NSNN các CP thường ưu tiên vay nợ để bù đắp; nếu CP vay nợ trong nước sẽ đẩy mặt bằng lãi suất lên cao, làm gia tăng chi phí vốn, dẫn tới giảm nhu cầu đầu tư của toàn bộ nền kinh tế, hậu quả có thể xuất hiện “hiệu ứng thoái lui đầu tư”. Từ đó, khiến tiết kiệm sụt giảm kéo theo sự trì trệ của tăng trưởng kinh tế; trong trường hợp CP vay nợ nước ngoài để bù đắp, tác động thoái lui đầu tư có thể được hạn chế do không bị căng thẳng về lãi suất. Tuy nhiên, vay nước ngoài lại có thể gây ra sự bất ổn về