NHẬP QUỐC TẾ GIAI ĐOẠN 2011 - 2017
3.2.1. Thực trạng nội dung quản lý nợ công ở Việt Nam trong hội nhập quốc tế
3.2.1.1. Thực trạng về xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về quản lý nợ công
Khung pháp lý về QLNC Việt Nam đã từng bước được nghiên cứu, xây dựng, ban hành, bổ sung và hoàn thiện, liên tục được đổi mới theo hướng phù hợp với yêu cầu vận động, phát triển của nền kinh tế và thực tiễn, cũng như với xu hướng tất yếu HNQT sâu và rộng của đất nước. QH, CP, BTC và các Bộ, ngành, địa phương có liên quan đã chủ động, linh hoạt ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về QLNC, qua đó từng bước hoàn thiện, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý NN về nợ công và tiếp cận dần với thông lệ quốc tế.
Luật QLNC đã được QH khóa XII, kỳ họp 5 thông qua ngày 17/6/2009, có hiệu lực thi hành 01/01/2010. Công tác triển khai Luật QLNC được tiến hành từ đầu năm 2010 và gặp nhiều thuận lợi do có sự chỉ đạo, lãnh đạo của Đảng, QH, CP và sự phối hợp của các Bộ, ngành, địa phương. Tuy nhiên, với phạm vi khá rộng, đối tượng đa dạng, nội dung phức tạp, nhất là các chế định được vận dụng trên cơ sở các quy định của luật pháp Việt Nam và thông lệ quốc tế. Mặt khác, hoạt động huy động vốn vay, trả nợ và QLNC không chỉ giới hạn trong lãnh thổ quốc gia mà phải từng bước hội nhập ngày càng sâu rộng với cộng đồng tài chính quốc tế nên đòi hỏi phải thiết lập, điều chỉnh cho phù hợp với các điều ước, tập quán, nguyên tắc, thông lệ và những quan hệ hợp tác quốc tế mà Việt Nam là thành viên hoặc cam kết tham gia. QH, CP, BTC, các Bộ, ngành, địa phương có liên quan đã tập trung chỉ đạo, xây dựng, ban hành và hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về QLNC để làm cơ sở pháp lý tổ chức huy động, phân bổ sử dụng vốn vay, trả nợ và quản lý nợ công. Trong đó quy định một số nội dung chính như sau:
Về phạm vi điều chỉnh: Luật đã điều chỉnh các quan hệ pháp luật phát sinh từ hoạt động huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ và QLNC, bao gồm: (i) Nợ CP; (ii) Nợ được CP bảo lãnh; (iii) Nợ CQĐP.
Nội dung QLNC, bao gồm: xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về QLNC; xây dựng, ban hành chỉ tiêu an toàn về nợ; tổ chức huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ và quản lý nợ công đúng mục đích, hiệu quả, bảo đảm đầy đủ nghĩa vụ trả nợ; giám sát việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ, QLNC, quản lý rủi ro tài khóa, bảo đảm an toàn nợ và an ninh tài chính quốc gia; đánh giá hiệu quả sử dụng vốn vay, hiệu quả QLNC; tổng hợp, báo cáo, công bố thông tin về nợ công; tuyên truyền, phổ biến chính sách, pháp luật về QLNC; thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về QLNC; tổ chức đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ QLNC và hợp tác quốc tế trong QLNC.
Phân công nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan NN, tổ chức, cá nhân có liên quan trong QLNC như: QH; CP, Thủ tướng CP; BTC, BKH&ĐT, NHNN, các Bộ và cơ quan ngang Bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh; cơ quan tổ chức tiếp nhận, sử dụng vốn vay hoặc được bảo lãnh vay vốn; tổ chức, cá nhân quyết định cho vay, cho vay lại, cấp bảo lãnh, thẩm định và tổ chức, cá nhân khác có liên quan.
Quy định các nghiệp vụ quản lý nợ CP, gồm: mục đích, hình thức, sử dụng vốn vay, cho vay lại, tái cơ cấu nợ, quản lý quỹ tích lũy và trả nợ của CP.
Quy định về quản lý bảo lãnh CP, gồm: đối tượng, chương trình/dự án được xét cấp bảo lãnh CP; điều kiện cấp bảo lãnh; quản lý bảo lãnh; trách nhiệm của cơ quan cấp và người được cấp bảo lãnh.
Quy định việc quản lý nợ của CQĐP: xác định mục đích, hình thức, điều kiện, tổ chức vay, sử dụng vốn vay và trả nợ của CQĐP.
Ngoài ra, các quy định về tổ chức thông tin về nợ công nhằm đảm bảo công khai, minh bạch, giúp nâng cao chất lượng môi trường đầu tư của Việt Nam. Vì mức độ bền vững của danh mục nợ CP và khu vực công là một trong biến số rất quan trọng về ổn định KTVM mà các nhà đầu tư quan tâm, giúp Việt Nam có chung mặt bằng đánh giá, so sánh với các nước khác trên thế giới, tạo điều kiện HNQT và chia sẻ, học tập có chọn lọc các kinh nghiệm tốt của thế giới. Ngay sau khi Luật QLNC được QH thông qua, QH đã ban hành ba nghị quyết, CP đã chỉ đạo xây dựng, ban hành hệ thống văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật, bao
gồm năm nghị định của CP, tám quyết định của Thủ tướng CP và hai mươi hai quyết định/thông tư cấp Bộ trưởng, nhằm thực thi Luật và đáp ứng nhu cầu thực tiễn phát sinh (xem thêm Phụ lục 01).
Để đảm bảo sự tuân thủ pháp luật về QLNC, trong thời gian qua BTC với vai trò là cơ quan đầu mối giúp CP trong QLNC đã chủ động, phối hợp chặt chẽ với các Bộ, ngành, địa phương và các cơ quan có liên quan tổ chức các hội nghị tập huấn, phổ biến nội dung Luật QLNC, Nghị quyết của CP, Thủ tướng CP và các văn bản hướng dẫn của BTC cho tất cả các Bộ, cơ quan trung ương, các địa phương, nhằm thực hiện, áp dụng pháp luật trong QLNC.
3.2.3.2. Thực trạng xây dựng, tổ chức thực hiện chiến lược, chương trình, kế hoạch, chính sách, giải pháp quản lý nợ công
Trên cơ sở khung pháp lý đã được thiết lập tương đối đầy đủ và đồng bộ, trong nhiều năm qua, các cơ chế, chính sách về QLNC đã được các cơ quan NN có liên quan xây dựng và tổ chức thực hiện, nhằm cụ thể hóa chủ trương, đường lối của Đảng và CP về QLNC trong HNQT.
* Chiến lược vay và trả nợ công dài hạn:
Quyết định số 958/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 27/7/2012 phê duyệt Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011-2020 và tầm nhìn đến năm 2030 là văn kiện thể hiện quan điểm, mục tiêu, định hướng và các giải pháp về QLNC trong giai đoạn tới năm 2020 và tầm nhìn tới năm 2030
[44]. Cụ thể như sau:
-Quan điểm: trong điều kiện nhu cầu vốn cho phát triển KT-XH thời gian tới là rất lớn. Trong khi đó, khả năng NSNN hạn chế, thâm hụt NSNN vẫn ở mức cao. Chính vì vậy, Việt Nam đưa ra quan điểm về QLNC giai đoạn 2011-2020 là hết sức hợp lý. Theo đó, việc huy động từ các nguồn vốn vay nợ công là cần thiết và quan trọng. Bên cạnh đó, các quan điểm như: huy động vốn vay và trả nợ phải nằm trong giới hạn các chỉ tiêu an toàn về nợ công và nợ nước ngoài của CP, đảm bảo an ninh tài chính quốc gia; chủ động cải tiến công cụ QLNC, đa dạng hóa các hình thức vay vốn với chi phí hợp lý, chuyển đổi cơ cấu vay theo hướng tăng dần tỷ trọng huy
động vốn vay trong nước, giảm dần mức độ vay nước ngoài và hạn chế bảo lãnh Cp; CP thống nhất quản lý huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ và QLNC hiệu quả, an toàn cùng hoàn toàn phù hợp với Chiến lược phát triển KT-XH của quốc gia trong giai đoạn 2011-2020.
-Mục tiêu: với quan điểm trên, Việt Nam cũng đã xác định mục tiêu QLNC. Có thể nói, các mục tiêu này đã thể hiện rất rõ ràng, đầy đủ và chính xác quan điểm về QLNC trong dài hạn của Việt Nam.
- Các giải pháp thực hiện chiến lược: để đạt được các mục tiêu đã đề ra, trong Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài giai đoạn 2011-2020 cũng đề đề xuất các giải pháp thực hiện như sau:
+ Nâng cao hiệu quả huy động và sử dụng vốn vay: tranh thủ nguồn vốn vay ODA, chủ động huy động nguồn vay ưu đãi ở mức độ hợp lý; tiếp tục hài hòa hóa thủ tục, hạn chế việc CP vay thương mại nước ngoài và bảo lãnh cho các doanh nghiệp; tăng tỷ trọng nợ trong nước, giảm dần sự phụ thuộc vào nợ nước ngoài.
+ Tăng cường công tác giám sát, quản lý rủi ro, bảo đảm an toàn về nợ và an ninh tài chính quốc gia. Kiểm soát vay nợ thông qua công cụ nợ: Chiến lược, Chương trình trung hạn, Kế hoạch và các hạn mức trên cơ sở các chỉ tiêu an toàn nợ.
+ Tăng cường quản lý nợ các tập đoàn, các tổng công ty NN: rà soát, hoàn thiện thể chế, cơ chế, chính sách và mô hình về thực hiện chức năng quản lý NN và chức năng quản lý của chủ sở hữu đối với DNNN, tách biệt chức năng quản lý hành chính NN và chức năng đại diện chủ sở hữu NN tại doanh nghiệp, bảo đảm thực hiện có hiệu quả chức năng đại diện chủ sở hữu đối với DNNN.
+ Đảm bảo kinh phí xây dựng và thực hiện chiến lược nợ. thực hiện việc công khai, minh bạch thông tin về nợ thông qua chế độ báo cáo, đánh giá về tình hình huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay và trả nợ công theo định kỳ hoặc đột xuất, phù hợp với quy định của Luật QLNC và thông lệ quốc tế.
+ Hoàn thiện bộ máy tổ chức, đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính, hiện đại hóa và nâng cao hiệu quả hoạt động cơ quan quản lý nợ công.
Các giải pháp trên khá đầy đủ, tuy nhiên, theo tác giả, để đạt được mục tiêu quản lý, các giải pháp này cần cụ thể hơn nữa. Chẳng hạn, để nâng cao hiệu quả huy
động và sử dụng nguồn vốn, cần quan tâm hơn tới hình thức hợp tác công tư (PPP). BOT,…trong việc tài trợ cho các dự án xây dựng cơ sở kết cấu hạ tầng phục vụ phát triển kinh tế đất nước. Hình thức PPP, BOT một mặt tranh thủ được nguồn vốn, một mặt tận dụng được kinh nghiệm trong quản lý, giúp nâng cao hiệu quả sử dụng vốn. Đối với giải pháp tăng cường quản lý nợ của các tập đoàn, tổng công ty, cần đưa ra các giải pháp cụ thể như nâng cao chất lượng quy hoạch tổng thể, xác định hạn mức vay nợ của các tập đoàn, tổng công ty; nâng cao năng lực thẩm định các chương trình, dự án; tăng cường giám sát hoạt động sử dụng vốn vay…
Bộ Tài chính chủ trì, phối hợp với Bộ KH&ĐT, NHNN và các bộ, ngành liên quan xây dựng trình CP chiến lược dài hạn về nợ công trong khuôn khổ chiến lược tài chính quốc gia và tổ chức thực hiện sau khi được CP phê duyệt.
* Chương trình quản lý nợ công trung hạn:
Trong giai đoạn 2006-2017, Thủ tướng CP đã phê duyệt ba Chương trình quản lý nợ trung hạn, đó là: Quyết định số 527/QĐ-TTg của Thủ tướng CP ngày 23/04/2009 phê duyệt Chương trình quản lý nợ nước ngoài trung hạn giai đoạn 2009- 2012; trên cơ sở Chiến lược QLNC và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011- 2020 và tầm nhìn đến năm 2030, CP đã ra Quyết định số 689/QĐ-TTg của Thủ tướng CP ngày 04/05/2013 phê duyệt Chương trình quản lý nợ trung hạn giai đoạn 2013- 2015 và mới đây nhất là Quyết định số 544/QĐ-TTG của Thủ tướng CP ngày 20/04/2017. Đây được coi là văn kiện cụ thể hóa chiến lược nợ dài hạn trong giai đoạn từ 3 đến 5 năm, phù hợp với khuôn khổ chính sách kinh tế, tài chính và mục tiêu ngân sách trung hạn của CP. Nội dung bao gồm:
- Mục tiêu quản lý nợ: cả 03 Chương trình quản lý nợ giai đoạn 2009-2012, giai đoạn 2013-2015 và giai đoạn 2016-2018 về cơ bản có mục tiêu quản lý khá giống nhau. Tuy nhiên, có một số sự khác biệt, cụ thể là trong Chương trình quản lý nợ giai đoạn 2009-2012, mục tiêu quản lý nợ tập trung vào vấn đề đảm bảo đáp ứng nhu cầu vốn của nền kinh tế. Nhưng trong Chương trình quản lý nợ giai đoạn 2013-2015; 2016-2018 mục tiêu quản lý nợ lại hướng vào duy trì các chỉ số nợ công, nợ CP và nợ nước ngoài của quốc gia ở mức an toàn, đảm bảo an ninh tài chính quốc gia, phù hợp với điều kiện của Việt Nam và thông lệ quốc tế. Điều này là hoàn toàn thống nhất với
mục tiêu của Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài giai đoạn 2011-2020, đồng thời, phù hợp với đặc điểm nợ công của Việt Nam trong HNQT. Trong giai đoạn vừa qua, để tài trợ cho nhu cầu vốn cho ĐTPT kinh tế đất nước, Việt Nam quan tâm nhiều hơn tới vấn đề huy động nợ công. Thời gian tới, Việt Nam lại đặt cao mục tiêu chất lượng, đó là duy trì các chỉ số nợ công trong giới hạn an toàn và sử dụng vốn vay hợp lý, hiệu quả để đảm bảo khả năng trả nợ quốc gia.
-Nguyên tắc quản lý nợ: để đạt được mục tiêu QLNC giai đoạn 2013-2015, Việt Nam cũng đã xác định 6 nguyên tắc quản lý nợ. So với Chương trình quản lý nợ giai đoạn 2009-2012, 6 nguyên tắc này được xem là rất có trọng điểm và thể hiện cao độ quan điểm vay và trả nợ của Việt Nam trong thời gian tới.
Bộ Tài chính chủ trì, phối hợp với Bộ KH&ĐT, NHNN và các cơ quan liên quan xây dựng chương trình quản lý nợ trung hạn trình Thủ tướng CP quyết định và tổ chức thực hiện chương trình sau khi được phê duyệt.
* Kế hoạch vay và trả nợ công chi tiết hàng năm của Chính phủ:
Ở Việt Nam việc lập Kế hoạch vay và trả nợ chi tiết hàng năm của CP ngày càng được chú trọng, nội dung mỗi năm một hoàn thiện hơn. Tuy nhiên, hàng năm Kế hoạch vay và trả nợ chi tiết của CP vẫn có một số khác biệt trong nội dung thông tin công bố, nên tình hình về NSNN nói chung, về vay nợ và khả năng trả nợ của CP nói riêng chưa được phản ánh đầy đủ, rất khó đánh giá và đang tạo ra sự hoài nghi cho các chuyên gia, các tổ chức quốc tế, cũng như trong dư luận nhân dân.
* Hệ thống các chỉ tiêu giám sát nợ công, nợ nước ngoài của quốc gia:
Ở Việt Nam, theo Quyết định số 958/QĐ-TTg ngày 22/07/2012 của Thủ tướng CP về các chỉ tiêu an toàn về nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia thì: (i) Nợ công đến năm 2020 không quá 65%GDP, trong đó, dư nợ CP không quá 55% GDP và nợ nước ngoài của quốc gia không quá 50% GDP; (ii) Nghĩa vụ trả nợ trực tiếp CP (không kể cho vay lại) so với tổng thu NSNN hàng năm dưới 25% giá trị xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ; (iii) Tỷ lệ dự trữ ngoại hối so với tổng dư nợ nước ngoài ngắn hạn hàng năm trên 200%. Căn cứ theo các quy định trên, tính đến ngày 31/12/2017, tổng số nợ công của Việt Nam ước đạt khoảng 3.130 nghìn tỷ
đồng, bằng 61,3% GDP; dư nợ CP 51,5% GDP; nợ nước ngoài của quốc gia 47,5% GDP. Như vậy, nếu so sánh với các chỉ tiêu an toàn về nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia quy định tại Quyết định số 958/QĐ-TTg, thì nợ công Việt Nam hiện vẫn ở mức an toàn. Tuy nhiên, các chỉ số trên sẽ gia tăng trong thời gian tới do nhu cầu gia tăng huy động nguồn vốn vay cho ĐTPT, trong khi nguồn nội lực chưa đáp ứng đủ.
Bộ Tài chính chủ trì, phối hợp với Bộ KH&ĐT, NHNN xác định phương pháp tính toán và xây dựng các chỉ tiêu giám sát nợ. BTC trình CP phê duyệt các chỉ tiêu an toàn về nợ. Bộ KH&ĐT tổng hợp các chỉ tiêu an toàn về nợ được CP phê duyệt