HỘI NHẬP QUỐC TẾ GIAI ĐOẠN 2011 - 2017
3.3.1. Những kết quả đạt được
3.3.1.1. Đánh giá định lượng
- Đánh giá tính bền vững của nợ công: theo các số liệu thống kê, nợ công Việt Nam trong những năm gần đây luôn vượt ngưỡng 50% GDP. Cụ thể năm 2016, nợ công báo cáo trước QH chiếm 63,6% GDP. Sang năm 2017, tình hình kinh tế tăng trưởng tốt nên nợ công trên GDP giảm còn 61,3%. Năm 2018, BTC dự kiến
nợ công sẽ ở mức 63,9% GDP. Đây là căn cứ để trong báo cáo Tham vấn thường niên năm 2017, IMF đã áp dụng khung Giám sát sâu trong việc đánh giá tính bền vững nợ công Việt Nam. Sau đây là một số kết quả chính trong bản Báo cáo này.
Về phạm vi, báo cáo IMF được thực hiện trên tổng nợ công bao gồm cả các khoản CP bảo lãnh có cam kết công khai và nợ nước ngoài. Cùng với nợ CQTW và CQĐP, phân tích cũng bao gồm cả các DNNN và các định chế tài chính trong đó giới hạn phạm vi ở các khoản nợ được NN bảo lãnh. Các nghĩa vụ nợ tiềm ẩn có nguy cơ phát sinh từ các can thiệp NN nhằm bình ổn thị trường tài chính chưa được tính đến trong các phân tích này.
Về các tham số đầu vào, phân tích của IMF căn cứ chủ yếu vào các kế hoạch và dự báo của CP đã được phê duyệt. Cụ thể : tăng trưởng kinh tế dự kiến ổn định ở mức 6,2%/năm trong trung hạn; thâm hụt ngân sách cơ bản hiện ở mức cao (3,6% GDP) song sẽ giảm dần trong trung hạn và đạt mức 2% GDP vào năm 2022. Lạm phát dự kiến duy trì ở mức xấp xỉ 4% và lãi suất thực cũng dao động trong khoảng 4,5% đến 5%. Căn cứ vào thực tế sai số dự báo đối với các chỉ tiêu trên trong giai đoạn 2007-2015 là ngẫu nhiên và khá nhỏ (khoảng -0,4%), các chuyên gia cho rằng kịch bản cơ sở nói trên là tương đối sát với thực tế. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy kế hoạch cắt giảm thâm hụt ngân sách từ mức 3,6% hiện nay xuống còn dưới 3% GDP vào năm 2020 là tương đối tham vọng song vẫn có thể khả thi.
Theo kịch bản cơ sở, tỷ lệ nợ công trên GDP dự kiến sẽ tăng 0,8 điểm phần trăm vào năm 2017, trong đó đã tính đến các khoản thu từ việc tư nhân hóa một phần DNNN để bù cho thâm hụt ngân sách. Theo ước tính của IMF, tổng nợ công bao gồm cả nợ được CP bảo lãnh sẽ ổn định ở mức khoảng 65,4% GDP vào năm 2022 vi phạm mức trần CP của 65% GDP vào năm 2020. Về cấu trúc, hầu hết nợ của Việt Nam đều có thời hạn đáo hạn từ trung đến dài hạn và tỷ lệ nợ có nguồn gốc ngoại tệ dự kiến sẽ giảm từ 47 phần trăm của tổng số nợ trong năm 2015 đến 45,4 phần trăm vào năm 2022.
Cùng với kịch bản cơ sở, IMF cũng đánh giá tính bền vững nợ công Việt Nam trong một số kịch bản tùy chỉnh. Phân tích cho thấy nếu thâm hụt vẫn giữ ở mức hiện tại (3,6% GDP) thay vì giảm xuống dưới 3%, nợ công sẽ không ổn
định trong trung hạn và đạt khoảng 70,1% GDP vào năm 2022. Kịch bản lịch sử trong đó tăng trưởng GDP thực, thặng dư ngân sách và lãi suất thực được xác định ở mức trung bình lịch sử, sẽ dẫn đến tỷ lệ nợ trên GDP tương tự như mức cơ bản, tức vượt qua trần 65% GDP vào năm 2020 và ổn định ở mức 65,4% GDP từ năm 2022.
Về tính nhạy cảm với các biến động KTVM, việc nghiên cứu sự biến động chỉ số nợ công trước những thay đổi trong tham số đầu vào cho thấy Việt Nam dễ bị tổn thương trước các cú sốc về lãi suất thực hay thâm hụt ngân sách, song các cú sốc này sẽ không đưa tỷ lệ nợ trên GDP vượt quá ngưỡng 70%. Chẳng hạn, một cú sốc trong đó lãi suất thực tăng 0,55% trong năm 2019 lên mức 1,85% vào năm 2022, sẽ làm tăng nợ công lên mức 68,1% GDP. Sử dụng mô hình phân phối xác suất để đánh giá tác động một loạt các cú sốc KTVM lên nợ công cho thấy với xác suất 75%, nợ công Việt Nam sẽ luôn nằm dưới ngưỡng 80% GDP. Ngược lại, một cú sốc tích cực có thể giúp giảm tỷ lệ nợ trên GDP xuống dưới 50%.
Tựu trung lại, bản đồ nhiệt dưới đây cho thấy phần lớn các chỉ tiêu an toàn nợ công Việt Nam hiện vẫn ở trạng thái bền vững, phản ánh nguy cơ mất an toàn nợ công Việt Nam là tương đối thấp [Bảng 3.7].
Bảng 3.7: Bản đồ nhiệt đánh giá tính bền vững nợ công Việt Nam 2017
Sốc tác động Sốc tác động Sốc tác động Sốc tác động Sốc tác động lên tăng lên thặng dư
Quy mô nợ lên lãi suất lên tỷ giá hối lên nghĩa vụ trưởng GDP ngân sách cơ
thực đoái nợ dự phòng thực bản
Tổng nhu Sốc tác động Sốc tác động Sốc tác động Sốc tác động Sốc tác động cầu quay lên tăng lên thặng dư
lên lãi suất lên tỷ giá hối lên nghĩa vụ vòng nợ đến trưởng GDP ngân sách cơ
thực đoái nợ dự phòng
hạn thực bản
Nhìn nhận Nhu cầu vay Tăng trưởng Nợ trong tay Nợ bằng Cấu trúc nợ của thị người không
và trả nợ vay nợ ngắn hạn ngoại tệ
trường cư trú
Tuy vậy, hai lĩnh vực có thể xảy ra mất an toàn, tuy chưa vượt ngưỡng cảnh báo, là nhận thức của thị trường và vấn đề nợ ngoại tệ. Nhận thức của thị trường liên quan đến rủi ro Việt Nam bị nhà đầu tư nghi ngờ khả năng trả nợ và từ chối quay vòng nợ khi đến hạn dù hoàn toàn không mất khả năng thanh toán. Để hạn chế rủi ro này và tăng cường nhận thức của thị trường đối với tình hình nợ công Việt Nam, điều cốt lõi cần tăng cường tính minh bạch và kịp thời về thông tin nợ công Việt Nam nói riêng và trạng thái tài chính công nói chung. Về vấn đề nợ ngoại tệ, giải pháp dài hạn là cần phát triển thị trường nợ trong nước đủ sâu và nâng cao năng lực tài chính cũng như khả năng chuyển đổi của đồng Việt Nam để có thể tiến tới phát hành nhiều hơn nữa nợ bằng VND đến người không cư trú.
-Đánh giá hiệu quả và hệ số sử dụng nợ công: tiêu chí này tác giả đã phân tích, đánh giá ở mục (3.2.3.4).
3.3.1.2. Đánh giá định tính
- Đánh giá khung pháp lý về nợ công: khung pháp lý về QLNC đã từng bước được hoàn thiện. Sự ra đời của Luật QLNC đã thiết lập hành lang pháp lý chặt chẽ cho hoạt động QLNC. Được sự lãnh đạo sát sao của Đảng, QH, CP, sự nỗ lực của BTC và các cơ quan có liên quan, việc triển khai thực hiện Luật QLNC đã cơ bản đạt mục tiêu đề ra. Sau khi QH thông qua, CP đã chỉ đạo xây dựng, ban hành hệ thống văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật, nhằm đáp ứng yêu cầu thực tiễn phát sinh. Đây là những căn cứ quan trọng để triển khai thực hiện thành công QLNC trong thời gian qua.
- Đánh giá về mô hình tổ chức bộ máy quản lý: Luật QLNC (2009) cùng các văn bản pháp quy hướng dẫn thi hành Luật đã phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan có liên quan trong công tác điều hành QLNC. Như quy định nhiệm vụ, quyền hạn của QH, CP, của các cơ quan NN và trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân trong QLNC. Trong đó, QH là cơ quan quyền lực cao nhất trong việc quyết định mục tiêu, phương hướng quản lý nợ; CP trực tiếp điều hành toàn bộ hoạt động QLNC với sự giúp việc của các cơ quan chính là BTC, NHNN, Bộ KH&ĐT và BTC được phân công là cơ quan đầu mối trực tiếp thực thi hoạt động QLNC. Hiện nay ở Việt Nam, trách nhiệm của các cơ quan trong các hoạt động QLNC, được đã được phân định cụ thể (Bảng 3.8):
Bảng 3.8: Chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các quan QLNC
TT NỘI DUNG CÁC CƠ QUAN
THAM GIA QUẢN LÝ 1. Xây dựng các chính sách quản lý nợ
1.1. Xây dựng mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng Bộ Tài chính, Bộ Kế
vốn vay và quản lý nợ công trong từng giai đoạn năm hoạch và đầu tư,
năm; chương trình quản lý nợ trung hạn; Ngân hàng Nhà nước 1.2. Xây dựng hệ thống chỉ tiêu giám sát nợ chính phủ, nợ Bộ Tài chính, Bộ Kế
công và nợ nước ngoài của quốc gia; hoạch và đầu tư, Ngân hàng Nhà nước 2. Xây dựng kế hoạch
2.1. Xây dựng kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và đầu tư, Ngân hàng Nhà nước 2.2. Xây dựng đề án phát hành trái phiếu quốc tế Bộ Tài chính, Bộ Kế
hoạch và đầu tư, Ngân hàng Nhà nước 2.3. Xây dựng đề án vay để bù đắp thiếu hụt tạm thời của Bộ Tài chính
ngân sách trung ương từ các nguồn tài chính hợp pháp trong nước.
2.4. Xây dựng danh mục yêu cầu tài trợ vốn ODA. Bộ Kế hoạch và đầu tư
2.5. Xây dựng danh mục dự án địa phương, lập kế hoạch vay, Chính quyền địa
trả nợ chi tiết hàng năm của Chính quyền địa Phương phương
3. Đàm phán và ký kết hiệp định vay nợ, cấp bảo lãnh vay nợ
3.1. Tổ chức đàm phán, ký kết thỏa thuận vay nước ngoài Bộ Tài chính
theo phân công của Chính phủ.
3.2. Tổ chức đàm phán, ký kết các thỏa thuận bảo lãnh chính phủ. Bộ Tài chính 3.3. Tổ chức phát hành trái phiếu chính phủ trong nước và Bộ Tài chính
trái phiếu quốc tế theo kế hoạch hoặc đề án đã được phê duyệt.
3.4. Tổ chức vận động, điều phối nguồn vốn ODA, đàm Bộ Kế hoạch và
phán, ký kết điều ước quốc tế khung về vay ODA. đầu tư
3.5. Đàm phán, ký kết điều ước quốc tế với các tổ chức tài Ngân hàng Nhà nước
chính tiền tệ quốc tế.
3.6. Tổ chức phát hành trái phiếu chính quyền địa phương, Chính quyền địa
vay từ các nguồn tài chính hợp pháp khác, phương
vay lại nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ
4. Thực hiện giải ngân, cho vay lại đối với các tổ chức, cá nhân
4.1. Phối hợp với cơ quan cho vay lại và cơ quan khác có Bộ Tài chính
liên quan xác định các điều kiện cho vay lại cụ thể đối với chương trình, dự án sử dụng vốn vay nước
ngoài theo quy định của pháp luật.
4.2. Ủy quyền cho tổ chức tài chính, tín dụng thực hiện việc cho Bộ Tài chính
vay lại hoặc ký kết thỏa thuận cho vay lại với người vay lại trong trường hợp Bộ Tài chính trực tiếp cho vay lại.
5. Quản lý việc trả nợ, giám sát, đánh giá quản lý các khoản vay, xử lý nợ
5.1. Quản lý các khoản vay của Chính phủ Bộ Tài chính 5.2. Thực hiện nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ và nghĩa vụ Bộ Tài chính
của người bảo lãnh đối với các khoản bảo lãnh CP.
5.3. Quản lý danh mục nợ công, tổ chức việc phân tích nợ Bộ Tài chính
bền vững, quản lý rủi ro; tổ chức thực hiện các đề án xử lý nợ, cơ cấu lại khoản nợ, danh mục nợ.
5.4. Theo dõi, đánh giá sau đối với công tác quản lý vốn vay Bộ Kế hoạch và
của Chính phủ. đầu tư, KTNN
5.5. Thẩm định phương án vay lại vốn vay thương mại nước Ngân hàng Nhà nước
ngoài của Chính phủ theo các chương trình, hạn mức tín dụng và vay thương mại có bảo lãnh
chính phủ của tổ chức tài chính, tín dụng.
5.6. Bố trí trong cân đối ngân sách cấp tỉnh, nguồn thu Chính quyền địa
hồi từ các dự án đầu tư của địa phương để bảo đảm trả phương
6. Thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về quản lý nợ công
6.1. Theo dõi, thanh tra, kiểm tra, đánh giá việc sử dụng vốn Bộ Tài chính, KTNN
vay của Chính phủ hoặc được Chính phủ bảo
lãnh; vay và trả nợ của chính quyền địa phương; quản lý, thu hồi vốn cho vay lại theo các quy định về ủy quyền cho vay lại, thỏa thuận cho vay lại.
6.2. Kiểm tra, đôn đốc việc sử dụng vốn vay lại từ nguồn Chính quyền địa
vốn vay của Chính phủ, nguồn vốn phát hành trái phiếu phương, KTNN
chính quyền địa phương và thu hồi vốn
7. Công bố các thông tin quản lý nợ công
7.1. Xây dựng, quản lý cơ sở dữ liệu về nợ công; tổng hợp, Bộ Tài chính, KTNN
báo cáo và công bố thông tin về nợ công.
7.2. Định kỳ hàng năm hoặc theo yêu cầu, báo cáo cấp có Bộ Tài chính, KTNN
thẩm quyền về tình hình sử dụng vốn vay và QLNC.
7.3. Báo cáo, cung cấp thông tin về nợ công. Chính quyền địa phương, KTNN
Nguồn:ASOSAI (2009), Hội thảo Hướng dẫn kiểm toán nợ công [30].
Trên cơ sở Luật QLNC, Bộ trưởng BTC ra Quyết định 1168/QĐ-BTC về việc thành lập cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại (QLN&TCĐN), quy định rõ vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục về QLNC. Theo đó, Cục QLN&TCĐN là tổ chức thuộc BTC, có chức năng giúp Bộ trưởng BTC thống nhất quản lý NN về vay, trả nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia; quản lý
NN về tài chính đối với các nguồn viện trợ của nước ngoài và của các tổ chức quốc tế cho Việt Nam, các khoản viện trợ, tài trợ của CP Việt Nam cho nước ngoài; thực hiện vai trò đại diện CP và NN Việt Nam trong các quan hệ tài chính với nước ngoài và các định chế tài chính quốc tế [6].
Đây là một sự thay đổi lớn về cơ cấu tổ chức bộ máy QLNC theo mô hình một đơn vị trực thuộc BTC thực hiện QLNC. Sau một thời gian hoạt động, năm 2014 Bộ trưởng BTC có Quyết định số 2328/QĐ - BTC quy định lại vị trí, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của cục QLN và TCĐN. Cục đã bố trí các bộ phận tham gia QLNC như sau: phòng Thanh toán nợ và Thống kê (phòng Hậu tuyến); phòng Kế hoạch và Quản lý rủi ro (phòng Trung tuyến); phòng Quản lý vay nợ trong nước, phòng Song phương 1, Song phương 2, phòng Đa phương, phòng Bảo lãnh CP và Vay thương mại (thuộc phòng Tiền tuyến), (Sơ đồ 3.1).
Văn phòng Phòng Thanh toán nợ &
Hậu tuyến Thống kê
Văn phòng Phòng KH & Quản lýrủi ro
Trung tuyến
Văn phòng Phòng Quản lý vay nợ
QLNC
trong nước Phòng Song phương 1
Văn phòng
Tiền tuyến Phòng Song phương 2 Phòng Đa phương Phòng Bảo lãnh CP & vay
thương mại
Sơ đồ 3.1: Cơ cấu tổ chức cơ quan QLNC ở Việt Nam
Bộ máy quản lý nợ đã từng bước được hoàn thiện, Luật QLNC đã quy định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, CP, BTC, NHNN, Bộ KH & ĐT về việc tham gia trong quá trình QLNC. Các Quyết định số 1168/QĐ-BTC (2009) và gần đây nhất là Quyết định số 2328/QĐ-BTC (2014) về việc thành lập, quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục QLN & TCĐN. Đơn vị trực thuộc BTC đảm nhận chuyên trách thực hiện QLNC, đánh dấu công tác QLNC của Việt Nam đang ngày càng chuyên nghiệp, hiện đại và đang tiệm cận với các chuẩn mực quốc tế [chuyên gia ĐAT].
- Đánh giá về chính sách quản lý nợ công: đã cụ thể hóa các chủ trương, đường lối của Đảng, nghị quyết của QH, thời gian qua, đã đạt được một số kết quả quan trọng, góp phần thực hiện nhiệm vụ phát triển KT-XH của đất nước. Chính sách QLNC đã từng bước được nghiên cứu, xây dựng, ban hành, bổ sung và hoàn thiện, tiếp cận dần với thông lệ quốc tế, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNC. CP đã ban hành nhiều nghị định, Thủ tướng CP ban hành nhiều quyết định, Chỉ thị có liên quan đến tăng cường QLNC và nợ nước ngoài quốc gia. CP đã chỉ đạo nghiên cứu, xây dựng ban hành và tổ chức thực hiện các công cụ QLNC, trình QH phê duyệt các chỉ tiêu nợ công, nợ CP và nợ nước ngoài của quốc gia