9
Ngân hàng Nhà nước đóng vai trò là cơ quan ký kết các thoả thuận với các tổ chức tài chính đa phương (Quỹ tiền tệ quốc tế, Ngân hàng thế giới và Ngân hàng phát triển chấu !.
Về nguyên tắc, hai bên đều nhất trí rằng “ý thức làm chủ quốc gia” là đòi hỏi căn bản quyết định thành công của dự án. Tuy nhiên, mặc dù các nhà tài trợ chấp nhận khái niệm “ý thức làm chủ quốc gia” như một nguyên tắc nhưng giữa thực tế và lý tưởng h∙y còn một khoảng cách khá xa. Để ý thức làm chủ có ý nghĩa, nó phải bao hàm cả quyền kiểm soát, nhưng trong nhiều lĩnh vực quan trọng, các nhà tài trợ thấy khó có thể từ bỏ một phần quyền kiểm soát của mình để ý thức làm chủ trở thành hiện thực.
Sau khi đi thăm một số dự án và thảo luận với nhân viên dự án, của phía Chính phủ cũng như của các nhà tài trợ, Đoàn chuyên gia tư vấn thấy rằng ý thức làm chủ không được mạnh mẽ như mong muốn. Nhiều dự án HTKT chủ yếu do các nhà tài chứ không phải do các cơ quan tiếp nhận xây dựng. Một số nhà tài trợ giữ quyền kiểm soát ngân sách dự án, thậm chí đến mức không cung cấp thông tin ngân sách cho phía Việt Nam. Việc tuyển dụng chuyên gia tư vấn cho dự án lẽ ra phải là công việc chung thì trong một số trường hợp được đặt dưới quyền kiểm soát ngặt nghèo của nhà tài trợ.
Dựa trên các cuộc tham khảo ý kiến với một số cơ quan tiếp nhận viện trợ, Đoàn chuyên gia tư vấn đ∙ đi đến những kết luận như sau:
• HTKT chỉ có hiệu quả hạn chế khi nó do nhà tài trợ chi phối trong việc đưa ra ý tưởng, xác định vấn đề, thiết kế và thực hiện dự án.
• Hiện vẫn tồn tại những bất đồng giữa bên cung cấp và bên nhận viện trợ về thiết kế chi tiết của dự án (ví dụ, về cam kết của nhà tài trợ đối với chuyên gia tư vấn dài hạn, về phân bổ chi tiêu cho chuyên gia quốc tế và chuyên gia trong nước).
• Trong nhiều trường hợp, các quyết định then chốt về thẩm định dự án, tuyển dụng chuyên gia và giải ngân được quyết định tại Trụ sở hoặc Thủ đô của nhà tài trợ, với sự tham gia rất ít ỏi của phía Việt Nam và đôi khi cơ quan tiếp nhận dự án thậm chí không được thông báo những thông tin quan trọng (ví dụ về chi tiêu của dự án).
• Đối với một số cơ quan tài trợ quan trọng, các đối tác Việt Nam được tham gia rất hạn chế vào quá trình đấu thầu và hợp đồng phụ, nên họ khó có thể tác động đến quá trình này hoặc để nhà thầu nhìn nhận các nhà chức trách Việt Nam là khách hàng của họ.
• Việc sử dụng Cố vấn trưởng dài hạn là đắt đỏ. Không nên coi phương thức hợp tác này là một tập quán thông thường. Trong nhiều trường hợp, hiệu quả có thể cao hơn nếu sử dụng chuyên gia ngắn hạn và có chất lượng cao, với các chuyến viếng thăm ngắn hạn đến dự án để giúp các cán bộ quản lý Việt Nam thực hiện hoạt động dự án. Phương thức này sẽ tạo cho nhân viên Việt Nam ý thức làm chủ đối với dự án viện trợ, trong khi chuyên gia nước ngoài tập trung vào việc hỗ trợ kỹ thuật.
• Các nhà tài trợ và các cơ quan trung ương Việt Nam thường thiếu quan tâm đến việc theo dõi và đánh giá dự án. Đối với các cơ quan trung ương Việt Nam, điều đó là do thiếu cán bộ.
! Chi phí cao;
! Yếu kém trong công tác điều phối, cả phía nhà tài trợ cũng như phía Việt Nam;
! Yếu kém trong việc xem xét các đề xuất dự án HTKT ở cả hai phía;
! ở một số trường hợp, yếu kém trong việc xác định các mục tiêu dự án;
! Trong một số trường hợp khác, thiết kế dự án không phù hợp với thực tế Việt Nam;
! Thiếu một chính sách nhất quán nhằm tăng cường năng lực ngành tư vấn Việt Nam có hiệu quả và mang tính độc lập.
Để khẳng định ý thức làm chủ, các nhà chức trách Việt Nam cần thẩm định các đề xuất dự án HTKT một cách thận trọng, lưu giữ hồ sơ về số lượng và các loại nhân sự phục vụ HTKT, xác định rõ ràng các chính sách HTKT và chỉ ra những khó khăn thường nảy sinh trong quá trình HTKT. Chính phủ cần tăng cường việc lập kế hoạch HTKT, nắm vai trò chủ động ở mọi thời điểm của chu kỳ dự án từ khâu xây dựng, thẩm định, thực hiện, theo dõi đến khâu đánh giá. Chính phủ cần có vai trò lớn hơn trong việc lựa chọn và tuyển dụng nhân sự làm việc cho các dự án HTKT cũng như giám sát hoạt động của họ.
3. Tăng cường năng lực để giảm bớt lệ thuộc vào hợp tác kỹ thuật:
Thử thách cuối cùng đối với tính hiệu quả của HTKT là phải xây dựng được năng lực quốc gia sao cho đến lúc không cần đến HTKT nữa. Kinh nghiệm quốc tế trong hơn bốn thập kỷ qua cho thấy rõ ràng rằng điều này không nhất thiết là kết quả của việc sử dụng thường nhật các phương thức HTKT. Thực ra, nếu không được thiết kế và quản lý đúng đắn thì HTKT thường chỉ thay thế mà không góp phần tăng cường năng lực quốc gia.
Những cuộc thảo luận quốc tế gần đây về HTKT đ∙ tập trung phân tích tầm quan trọng của việc phát triển thể chế và tăng cường năng lực - tức là tăng cường năng lực bản địa một cách bền vững để quản lý quá trình đổi mới và tăng trưởng kinh tế. Người ta ngày càng nhất trí rằng việc phát triển năng lực này cần được xem là mục tiêu có ý nghĩa trung tâm, nếu không nói là duy nhất, của HTKT. Ngay từ năm 1992, trong “Các nguyên tắc cho định hướng mới trong HTKT”, DAC đ∙ tuyên bố:
Việc tiến tới sự phát triển bền vững, bình đẳng hơn và mang tính tự cường nhiều hơn tuỳ thuộc rất nhiều vào sức mạnh và chất lượng năng lực thể chế của một quốc gia. Do đó, góp phần thực hiện mục tiêu này phải là mục đích căn bản của hợp tác phát triển nói chung và HTKT nói riêng. Một hoạt động viện trợ không thể được coi là thành công nếu như nó không góp phần vào việc tăng cường các thể chế ở nước sở tại mà thông qua đó và vì nó mà hoạt động này được thực hiện. 10
Tăng cường năng lực có ba đặc trưng chủ yếu như sau:
• Nâng cao kỹ năng, cả kỹ năng chung cũng như kỹ năng cho một công việc cụ thể;
• Cải thiện về mặt thủ tục (kể cả các biện pháp khuyến khích); và
• Tăng cường về mặt tổ chức.
Chính sự kết hợp của ba yếu tố này sẽ đưa đến năng lực hoạt động của hệ thống. Đào tạo tự nó sẽ không bổ ích gì nếu những người được đào tạo phải làm việc với những thủ tục
yếu kém và trong khuôn khổ tổ chức không phù hợp. Đặc biệt, cần phải chuyển giao kỹ năng và đồng thời xây dựng một môi trường thể chế trong đó những kỹ năng này được sử dụng một cách có hiệu quả. Điều này có nghĩa là để công tác tăng cường năng lực đi đến thành công thì có thể cần phải thay đổi chính sách (ví dụ: về chế độ lương bổng và khuyến khích, cũng như
về chế độ tuyển dụng và đề bạt), nhằm tạo ra một môi trường có thể nâng cao hiệu quả của các tổ chức.
Tính bền vững và ý thức tự cường cũng là những yếu tố then chốt trong công tác tăng cường năng lực. Sẽ không đạt được tính bền vững nếu HTKT được coi là một quá trình không có điểm kết thúc, cho nên nhu cầu sử dụng năng lực quốc gia bị trì ho∙n bởi nguồn viện trợ sẵn có thường xuyên và vào bất cứ lúc nào. Do đó, cần có một “chiến lược rút lui”.
Đoàn chuyên gia tư vấn cho rằng một chiến lược HTKT có hiệu quả phải nhắm vào những mục tiêu cụ thể về thời điểm chấm dứt sử dụng HTKT trong mỗi cơ quan và mỗi cấp chính quyền. Mặc dù Việt Nam luôn luôn cần được tiếp cận kiến thức quốc tế, ngay cả khi Việt Nam đ∙ trở thành một nước có mức thu nhập cao, nhưng nhu cầu về các chương trình HTKT nên được coi là có tính chất tạm thời hay quá độ. Điều này có nghĩa là tất cả các cơ quan hiện nay đang tiếp nhận HTKT cần có kế hoạch tạo ra năng lực để thay thế HTKT trong trung hạn, có như vậy sự hỗ trợ này mới có thể được chuyển cho các hoạt động và các ngành khác vẫn chưa được thụ hưởng sự hỗ trợ của HTKT.
Năng lực tư vấn trong nước: Một bộ phận quan trọng khác của năng lực quốc gia là năng lực của các chuyên gia tư vấn và các công ty tư vấn trong nước.
Nhiều ý kiến băn khoăn của phía Việt Nam có liên quan đến chi phí tốn kém cho việc sử dụng chuyên gia tư vấn và công ty tư vấn nước ngoài. Lý do của việc sử dụng nhiều tư vấn nước ngoài, ví dụ cho việc chuẩn bị các dự án đầu tư quy mô lớn, là các công ty tư vấn Việt Nam chưa có năng lực làm những việc đó với hiệu quả cao.
Chi phí cho việc sử dụng tư vấn nước ngoài rất tốn kém và kinh nghiệm (ở các nước khác cũng như ở Việt Nam) đến nay cho thấy hiệu quả của họ ở một số công việc không cao11
. Đặc biệt là có những lĩnh vực công tác mà ở đó sự hiểu biết về các thiết chế, tập quán hành chính và văn hoá dân tộc là những yếu tố then chốt cho việc thiết kế những dự án có tính khả thi. ở một số dự án được Đoàn chuyên gia tư vấn nghiên cứu đ∙ có những khiếm khuyết nghiêm trọng trong thiết kế dự án do những hiểu nhầm về điều kiện địa phương mà lẽ ra đ∙ có thể tránh được nếu sử dụng tư vấn trong nước nhiều hơn.
Ngay cả khi chuyên gia tư vấn trong nước được sử dụng, đôi khi họ cũng không được yêu cầu phát huy tối đa năng lực chuyên môn của họ, mà chỉ được làm việc chẳng khác gì những người trung gian.
Điều cần làm là phải tiếp tục nâng cao kỹ năng chuyên môn thông qua đào tạo và kinh nghiệm công tác, đồng thời đổi mới cơ cấu của ngành tư vấn Việt Nam, để ngành này có thể cung cấp các dịch vụ tư vấn mang tính chuyên nghiệp và độc lập trong môi trường cạnh tranh.
11
Ví dụ, kinh nghiệm trong việc sử dụng Cố vấn trưởng thường trú cho các dự án cải cách hành chính cấp tỉnh là không mấy tích cực, nhiều người bị thay thế và hiệu quả hoạt động làm cho phía Việt Nam nghi ngờ tác dụng của việc sử dụng chuyên gia nước ngoài thường trú trong các dự án cải cách hành chính.
Một phần của vấn đề là mặc dù trong nhiều trường hợp Việt Nam có nhiều nhà chuyên môn giàu năng lực và kinh nghiệm, nhưng cơ cấu tổ chức lại không phù hợp để có thể sử dụng tốt nhất những tài năng này để có thể cạnh tranh trên thị trường quốc tế và cung cấp dịch vụ tư vấn với chất lượng mà các nhà tài trợ có thể chấp nhận được. Ví dụ, trong nhiều trường hợp các tổ chức nghiên cứu và tư vấn lại thuộc quyền quản lý của các cơ quan chủ dự án, làm cho họ không thể duy trì một khoảng cách cần thiết để có thể đưa ra những ý kiến tư
vấn mang tính chuyên nghiệp và độc lập.
Trong bối cảnh đó, Báo cáo này bày tỏ sự đồng tình với những kết luận của Hội nghị chung tổ chức tại Đồ Sơn về vấn đề quản lý các dự án ODA12
và xin được trích dẫn dưới đây13
:
Một ngành tư vấn trong nước mạnh và mang tính độc lập có vai trò rất quan trọng đối với sự nghiệp phát triển của Việt Nam. Đồng thời, điều có ý nghĩa sống còn là phải có các cơ chế chuyển giao công nghệ và một môi trường thuận lợi cho việc chuyển giao những công nghệ mới. Để đạt mục đích này, các biện pháp then chốt bao gồm:
• Tạo ra thị trường mang tính cạnh tranh bằng cách loại bỏ sự độc quyền trong nước;
• Phát triển các DNNN độc lập nhằm tham gia vào đấu thầu quốc tế;
• Khuyến khích cạnh tranh bằng cách thành lập các công ty tư vấn;
• Bảo đảm sự phát triển và tồn tại của các công ty trong nước;
- Hỗ trợ hoạt động của các hiệp hội tư vấn trong nước bằng những quy tắc về đạo đức nghề nghiệp;
- Loại bỏ các rào cản (mức phí quá cao cho việc cấp giấy phép hoạt động);
- Cải thiện hệ thống đăng ký và cấp giấy phép;
- Xây dựng cơ chế để xác định các nguồn năng lực chuyên môn sẵn có; cải tiến công tác giáo dục và đào tạo chuyên gia tư vấn;
- Tìm kiếm tài trợ để phát triển ngành tư vấn trong nước;
- Hỗ trợ cạnh tranh thông qua một quy trình lựa chọn tư vấn công khai và minh bạch;
- Khuyến khích sử dụng tư vấn trong nước và tạo ra các cơ hội đào tạo cho tư vấn trong nước;
- Điều khoản giao việc (TOR) của chuyên gia tư vấn cần bao gồm nhiệm vụ chuyển giao công nghệ.;
Chính phủ Việt Nam và các nhà tài trợ cần hợp tác trong việc tăng cường và nâng cấp ngành tư vấn trong nước theo những đường hướng được nêu ra ở phần trên. Một điều cũng bổ ích cho các nhà chức trách Việt Nam là nghiên cứu những kinh nghiêm thích hợp của các
12
Việt Nam Quản lý và hoạt động của các dự án ODA: Các vấn đề và khuyến nghị; ADB, JBIC & WB, 12-13 tháng 4/2000, Đồ Sơn, Hải Phòng.
13
nước khác. (Trên tinh thần này, Đoàn chuyên gia tư vấn gợi ý nên nghiên cứu kinh nghiệm thành công của ấn Độ trong việc phát triển ngành tư vấn quốc gia của nước này.)
4. Quản lý viện trợ: Sự minh bạch về tài chính và các biện pháp khuyến thích:
Một lĩnh vực quan trọng mà Chính phủ và các nhà tài trợ đều quan tâm là ảnh hưởng của chế độ khuyến khích công chức đến việc thực hiện và tính bền vững của các dự án viện trợ. Thiếu động cơ làm việc, năng suất làm việc thấp và một tinh thần phục vụ yếu kém không phải là điều bất ngờ, khi giới công chức chỉ được trả một mức lương ít ỏi. Nhiều công chức phải tạo ra nguồn thu nhập phụ mới có đủ nguồn chi cho cuộc sống. Đôi khi điều này là dưới hình thức làm thêm việc phụ có trả công, bên ngoài những nhiệm vụ chính thức, và nếu họ làm thêm quá nhiều thì có thể làm cho họ xao nh∙ng nhiệm vụ chính thức của họ.
Các dự án chỉ tiến triển tốt nếu có các nhân viên quốc gia có năng lực và tận tuỵ. Điều này có thể đòi hỏi những biện pháp khuyến khích thích hợp nhằm bảo đảm thu hút được các nhân viên quốc gia có những phẩm chất như vậy vào làm việc cho dự án theo hợp đồng có thời hạn. Những nhân viên quốc gia đó có thể hoà nhập có hiệu quả với chuyên gia và tư vấn quốc tế để tiếp thu kiến thức và kỹ năng thông qua đào tạo tại chức.
Tuy nhiên, cần ghi nhận một thực tế là việc áp dụng những biện pháp khuyến khích ở mức hợp lý đối với các nhân viên quốc gia làm việc cho dự án có thể dẫn đến hai rủi ro. Rủi ro thứ nhất là việc phân công vào những vị trí như vậy có thể được xem như một phần thưởng đối với sự đóng góp của họ cho những nhiệm vụ khác, dẫn đến kết quả là không bố trí được