II. Nội dung Luật chống bán phá giá của Mỹ
6. Xác định việc bán phá giá
6.4. Phân tích thiệt hại của ITC
Như đã trình bày ở trên, vai trò của ITC trong các cuộc điều tra chống bán phá giá là xác định xem ngành sản xuất nội địa của Hoa Kỳ sản xuất các sản phẩm tương tự có bị thiệt hại vật chất hay bị đe dọa gây thiệt hại vật chất hay không, hoặc xác định xem liệu việc hình thành một ngành ở Hoa Kỳ có thực sự bị làm chậm lại do hàng nhập khẩu đang được xem xét gây ra hay không. ITC gồm có 6 thành viên được Tổng thống bổ nhiệm, không quá 3 người trong số họ có thể thuộc cùng một đảng phái chính trị.
Các quyết định được đưa ra dựa trên cơ sở đa số phiếu tán thành. Nếu số các thành viên bỏ phiếu tán thành hoặc không tán thành bằng nhau về việc có thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại thì ITC được xem như là có quyết định khẳng định (đồng thuận là có gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại).
Quyết định về thiệt hại của ITC bao gồm một cuộc điều tra hai vấn đề:
thứ nhất là về sự kiện thực tế của thiệt hại vật chất; thứ hai, việc bán phá giá
có là nguyên nhân của thiệt hại vật chất hoặc đe dọa gây thiệt hại hay không. Thiệt hại vật chất được định nghĩa là “thiệt hại lớn, cơ bản quan trọng”.
Để xác định ngành công nghiệp nội địa có bị thiệt hại vật chất do hàng nhập khẩu đang được xem xét gây ra hay không, theo quy định của Luật, ITC phải xem xét tới:
1/ Số lượng hàng nhập khẩu, cụ thể hơn là liệu số lượng hàng nhập khẩu đang được xem xét (số lượng tương đối hoặc số lượng tuyệt đối) là đáng kể hay không; và
2/ Ảnh hưởng của hàng nhập khẩu đến giá cả hàng hoá tương tự của Hoa Kỳ, kể cả chứng cứ về việc bán hàng hạ giá hoặc giảm giá do hàng nhập khẩu gây ra; và
3/ Những tác động của hàng nhập khẩu đến các điều kiện kinh doanh của các nhà sản xuất hàng hoá tương tự nội địa của Hoa Kỳ, bao gồm nhưng không giới hạn:
< Những sụt giảm thực tế hoặc tiềm năng về doanh số bán ra, thị phần, lợi nhuận, năng suất, lợi nhuận đầu tư hoặc sử dụng vốn;
< Các nhân tố ảnh hưởng đến giá cả nội địa;
< Những tác động tiêu cực thực tế hoặc tiềm năng đến chu chuyển tiền mặt, hàng hoá tồn kho, việc làm, tiền lương, tăng trưởng hoặc khả năng tăng trưởng vốn;
< Những tác động tiêu cực thực tế hoặc tiềm năng đến các nỗ lực phát triển và sản xuất hiện tại của ngành công nghiệp nội địa nhằm phát triển, cải tiến mới sản phẩm tương tự nội địa; và
< Độ lớn của biên độ bán phá giá.
Tuy nhiên, ITC không bị hạn chế ở những yếu tố này, và trong các trường hợp quá khứ ITC còn xem xét đến các chỉ số kinh tế khác.
Để xác định một ngành công nghiệp có bị đe dọa gây thiệt hại vật chất bởi hàng hoá nhập khẩu hay không, ITC xem xét liệu “trên cơ sở những chứng cứ….mối đe dọa gây thiệt hại vật chất là có thực và…thiệt hại thực tế
sắp xảy ra” hay không. Việc xác định này “không thể được thực hiện trên cơ sở của sự phỏng đoán hoặc giả thiết đơn thuần”.
ITC xem xét, trong số những nhân tố kinh tế có liên quan:
1/ Mọi sự tăng năng suất sản xuất hiện tại hoặc sắp xảy ra mà điều đó dường như sẽ dẫn đến kết quả là hàng hoá nhập khẩu vào thị trường Hoa Kỳ tăng lên;
2/ Một tốc độ tăng đáng kể về số lượng hoặc sự thâm nhập thị trường của hàng nhập khẩu đang bị điều tra,
3/ Liệu hàng nhập khẩu vào Hoa Kỳ có thể có tác động giảm hoặc kìm hãm đáng kể đến giá cả của Hoa Kỳ không;
4/ Tồn kho của hàng hoá đang bị điều tra;
5/ Khả năng chuyển dịch sản phẩm nếu các phương tiện sản xuất của nước ngoại hiện đang sản xuất hàng hoá không thuộc đối tượng điều tra có thể được sử dụng để sản xuất ra hàng hoá thuộc đối tượng bị điều tra;
6/ Khả năng tăng lên, bởi lý so chuyển dịch sản phẩm, của các sản phẩm nông nghiệp chế biến hoặc chưa chế biến nhập khẩu đã được điều tra;
7/ Các ảnh hưởng tiêu cực thực tế hoặc tiềm năng đến những nỗ lực hiện tại của ngành công nghiệp Hoa Kỳ nhằm phát triển cải tiến các sản phẩm đang được điều tra; và
8/ Bất kỳ khuynh hướng có thể chứng minh được khác cho thấy khả năng mà hàng hoá đang được điều tra sẽ gây ra thiệt hại vật chất.
Bên khiếu kiện cũng có thể lập luận rằng sự hình thành một ngành công nghiệp ở Hoa Kỳ bị làm chẫm trễ rất nhiều do hàng nhập khẩu (hoặc khả năng gây ra của hàng nhập khẩu) của hàng hoá là đối tượng của vụ kiện. Nhưng những cáo buộc như vậy là không phổ biến.
Đối với các vấn đề về nguyên nhân gây thiệt hại, cần đặc biệt chú ý rằng theo sự giải thích của ITC về quy chế của mình, việc bán phá giá không cần phải là nguyên nhân gây thiệt hại duy nhất, hoặc cũng không cần phải quan trọng đáng kể hơn bất kỳ nguyên nhân gây thiệt hại nào khác.
6.4.1. Xác định ngành công nghiệp nội địa có liên quan
ITC có trách nhiệm xác định ngành công nghiệp nội bộ liên quan đến sản xuất hàng hoá tương tự. Theo Luật thuế năm 1930, ngành công nghiệp nội địa là “toàn bộ các nhà sản xuất trong nước sản xuất một sản phẩm tương tự,
hoặc những nhà sản xuất có sản lượng chung chiếm một phần chủ yếu tổng sản lượng sản xuất trong nước của sản phẩm đó”. Các nhà sản xuất sản phẩm
tương tự của Hoa Kỳ mà có quan hệ với những nhà xuất khẩu hoặc nhập khẩu, hoặc chính họ là người nhập khẩu những sản phẩm đang bị coi là bán phá giá, có thể bị loại trừ không được coi là thuộc ngành công nghiệp nội địa “trong các trường hợp thích hợp”.
Các bên bị coi là có quan hệ nếu một bên thực hiện quyền kiểm soát trực tiếp hoặc gián tiếp đối với bên kia. Sự quan tâm của ITC đến trường hợp bên có quan hệ là liệu quan hệ của những người sản xuất với những nhà xuất khẩu hoặc nhập khẩu hàng hoá bán phá giá có tạo cho họ một vị trí đặc biệt hoặc vị trí được bảo vệ chắc chắn trên thị trường khi so sánh với những nhà sản xuất khác.
6.4.2. Sản lượng chế định
Hiệp định Uruguay 1994 đã đưa khái niệm “sản lượng chế định” vào phương pháp của Hoa Kỳ để xác định thiệt hại vật chất trong điều tra thuế chống bán phá giá. Khái niệm này được đưa ra dựa trên thực tế rằng một vài sản phẩm thuộc đối tượng của các vụ điều tra giải quyết tranh chấp thương mại có thể được bán ra vừa như là những sản phẩm cuối cùng hoặc vừa để tiếp tục sử dụng trong quá trình sản xuất thêm.
Lấy ví dụ, trong lĩnh vực thép cán cuộn, các cuộn thép cuộn nóng có thể được bán hoặc được sử dụng như là sản phẩm cuối cùng hoặc có thể được tiếp tục chế biến thêm thành sản phẩm thép cuộn nguội hoặc thành thép không gỉ. Vấn đề nảy sinh là liệu thiệt hại có nên được đánh giá trên cơ sở tổng sản lượng của sản phẩm đó không hay chỉ trên cơ sở tổng sản lượng được bán trên “thị trường mua bán”. Trong vụ kiện trước, hàng nhập khẩu được bán phá giá sẽ cho thấy một phần ít hơn phần chúng sẽ thực chiếm trong tổng lượng tiêu dùng nếu như sản lượng hạn chế được tính đến. Do đó, việc chứng minh thiệt hại do hàng nhập khẩu được bán phá giá có thể trở nên khó khăn hơn đối với ngành công nghiệp nội địa nếu như sản lượng chế định được tính đến.
Hiệp định Uruguay đưa ra các tiêu chuẩn để xác định sự tồn tại của sản lượng chế định và cách xử lý. Thông thường ITC sẽ xem xét đến điều kiện của toàn bộ các nhà sản xuất Hoa Kỳ sản xuất sản phẩm nội địa tương tự khi xác định xem liệu thiệt hại vật chất có phải bắt nguồn từ hàng hoá được nhập khẩu một cách không lành mạnh hay không. ITC sẽ xem xét ảnh hưởng của hàng nhập khẩu được bán phá giá đến tổng sản lượng của sản phẩm tương tự nội địa. Tuy nhiên, nếu những điều kiện nhất định được xác định là có tồn tại, ITC sẽ tập trung chủ yếu vào “thị trường buôn bán” để xác định thiệt hại.
6.4.3. Các thị trường địa phương
Để phục vụ cho mục đích xác định thiệt hại, ngành công nghiệp nội địa có thể được giới hạn trong những nhà sản xuất sản phẩm tương tự ở những thị trường địa phương hoặc riêng biệt trong lãnh thổ Hoa Kỳ, ngay cả khi toàn bộ ngành sản xuất nội địa sản xuất những sản phẩm tương tự không bị gây thiệt hại. Để xác minh có một thị trường địa phương tồn tại, cần phải chứng minh được rằng:
- Nhu cầu ở thị trường địa phương không được cung cấp với bất kỳ mức độ đáng kể nào bởi những nhà sản xuất ở nơi khác trong lãnh thổ quốc gia.
Khi đã có một thị trường khu vực tồn tại, một vài tiêu chuẩn bổ sung sẽ được kiểm tra để xác định xem liệu ngành công nghiệp Hoa Kỳ có bị gây thiệt hại hay không. Trước khi một quyết định khẳng định có gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại được đưa ra, cần phải chứng minh được rằng:
- Có sự tập trung của hàng nhập khẩu được bán phá giá vào thị trường địa phương đó; và
- Hàng nhập khẩu được bán phá giá là nguyên nhân gây thiệt hại cho các nhà sản xuất có toàn bộ hoặc hầu như toàn bộ sản lượng bán ra trong thị trường địa phương.
6.4.4. Tổng hợp
ITC có trách nhiệm thực hiện việc đánh giá tổng hợp số lượng và ảnh hưởng của sản phẩm tương tự nhập khẩu từ hai nước hoặc nhiều hơn nếu những hàng nhập khẩu như vậy cạnh tranh với nhau và cạnh tranh với sản phẩm tương tự nội địa. Chỉ những hàng nhập khẩu mà được những đơn kiện đệ trình cùng ngày đề cập tới và Bộ Thương mại đã ra quyết định sơ bộ khẳng định có bán phá giá mới có thể được đánh giá tổng hợp. Đối với những xác định về thiệt hại, ITC phải tổng hợp hàng nhập khẩu nếu: (1) biên độ thuế chống bán phá giá cho mỗi quốc gia lớn hơn biên độ tối thiểu; (2) khối lượng hàng nhập khẩu từ mỗi nước là đáng kể; và (3) tất cả những hàng nhập khẩu như vậy cạnh tranh với nhau và với sản phẩm tương tự trên thị trường Hoa Kỳ. Đối với những xác định về mối đe dọa gây thiệt hại vật chất, ITC có quyền tự ý tổng hợp hàng nhập khẩu. Luật pháp Hoa Kỳ không quy định gì về công việc của ITC về “tổng hợp chéo”, trong đó ITC tổng hợp các ảnh hưởng của hàng nhập khẩu được bán phá giá.
6.4.5. Hàng nhập khẩu không đáng kể
Việc điều tra vụ kiện được chấm dứt nếu ITC nhận thấy hàng hoá nhập khẩu từ một nước bị điều tra là không đáng kể. Theo Hiệp định Chống bán phá giá, hàng nhập khẩu được coi là không đáng kể nếu chỉ chiếm ít hơn 3% số lượng của toàn bộ hàng hoá được xem xét được nhập khẩu vào Hoa Kỳ trong khoảng thời gian 12 tháng gần nhất trước khi đơn khiếu kiện được gửi đến. Tuy nhiên, khi số lượng tổng hợp hàng nhập khẩu được xem xét từ tất cả các nước có số lượng không đáng kể vượt quá 7% số lượng của toàn bộ hàng nhập khẩu được xem xét, những hàng nhập khẩu này sẽ được coi là đáng kể.
6.4.6. Quyết định sơ bộ
Trong quyết định sơ bộ của mình, ITC cần phải xác định, dựa trên thông tin sẵn có tốt nhất tại thời điểm điều tra, khi có một “dấu hiệu hợp lý” rằng ngành công nghiệp nội địa bị thiệt hại vật chất, hoặc bị đe dọa gây thiệt hại do nguyên nhân hàng nhập khẩu được quy cho là bán phá giá gây ra. Khi quyết định sơ bộ của ITC là không gây thiệt hại hoặc không đe dọa gây thiệt hại thì việc điều tra sẽ được kết thúc, quyết định như vậy thông thường là không phổ biến. ITC thường có khuynh hướng tạo điều kiện thuận lợi cho những người khiếu kiện trong toàn bộ quá trình tố tụng trừ phi đơn kiện là không có căn cứ. Người khiếu kiện có trách nhiệm cung cấp chứng cứ về vấn đề thiệt hại.
6.4.7. Quyết định cuối cùng
Một mức độ chứng cứ cao hơn được yêu cầu trong quyết định cuối cùng. ITC cần phải xác định xem liệu ngành công nghiệp Hoa Kỳ có bị thiệt hại vật chất hoặc bị đe dọa gây thiệt hại bởi hàng hoá nhập khẩu đang được xem xét hay không. Là một phần của quá trình đưa ra quyết định, một phiên điều trần công khai sẽ được ITC tổ chức, thông thường phiên điều trần này kéo dài một ngày. Các bên tham gia vụ kiện có thể gửi cho ITC bản giải trình
quan trọng trước khi phiên điều trần được tổ chức và có cơ hội phân tích và bình luận trên những số liệu và phân tích của các nhân viên điều tra ITC. Quá trình điều trần về bản chất là để điều tra hơn là để xét xử, không cho phép đưa ra các chứng cứ mới, và bị giới hạn trong việc thẩm vấn và tranh luận. Tiếp theo phiên điều trần và sự xem xét cẩn thận của các Uỷ viên Hội đồng, ITC sẽ đưa ra một bản báo cáo có quyết định cuối cùng của mình.