Về cách thức thành lập chính phủ.
Theo quy định của Hiến pháp các nớc và trên thực tế, việc thành lập chính phủ đợc thực hiện theo hai cách thức. Chính phủ đợc thành lập trên cơ sở Nghị viện, và việc thành lập chính phủ không dựa trên cơ sở nghị viện (ngoài nghị viện).
Trong chính thể đại Nghị ở Anh quốc, và chính thể cộng hoà dân chủ nhân dân theo Hiến pháp 1946, cơ quan đại diện quyền lực - Quốc hội đợc coi là cơ quan có quyền cao nhất. Chính phủ đợc thành lập trên cơ sở Quốc hội và chịu trách nhiệm trớc Quốc hội. ở Anh, đảng nào giành thắng lợi trong cuộc bầu cử Quốc hội thì đảng đó sẽ đứng ra thành lập Chính phủ. Dù về hình thức, Nhà vua Anh đợc quyền chọn Thủ tớng, nhng Nhà vua không thể chọn ai khác ngoài thủ lĩnh của đảng cầm quyền để bổ nhiệm làm Thủ tớng. Thủ tớng sẽ lựa chọn các Bộ trởng trong số các nghị sĩ - đảng viên của đảng cầm quyền và đệ trình lên Nhà vua bổ nhiệm, và Chính phủ của Thủ tớng phải đợc sự tín nhiệm của Quốc hội. Nhà vua sẽ phải bổ nhiệm theo sự đề cử đó mà không thể thay đổi đợc. Và nếu không có sự đề đạt của Thủ tớng thì Nhà vua không thể cách chức, miễn nhiệm hay bãi nhiệm đối với các quan chức trong Chính phủ. Có thể nói, quyền hạn này hoàn toàn thuộc về Thủ tớng và Thủ tớng có toàn quyền quyết định một ê kíp làm việc cũng nh Nội các của mình. Tuy nhiên, sự lựa chọn của Thủ tớng không phải lúc nào cũng suôn sẻ và dễ dàng nh trên lý thuyết, bởi muốn có một Chính phủ có uy quyền, muốn nền hành chính quốc gia phát triển thì phải có một Nội các mạnh mẽ và đoàn kết. Sự lựa chọn của Thủ tớng đôi lúc trở lên tế nhị và nhạy cảm. Thông thờng, Thủ tớng phải cân đối đợc sự lựa chọn của mình giữa địa vị của các nhà lãnh đạo trong đảng thắng thế và kinh nghiệm về thành tích hoạt động Nội các. Yếu tố thứ nhất đảm bảo cho sự đoàn kết trong nội bộ đảng. yếu tố thứ hai giúp cho các nhân viên Chính phủ có đủ kinh nghiệm hoạt động hành pháp giúp Thủ tớng trong công ciệc hàng ngày, và quan trọng hơn cả là để có uy lực thuyết phục bảo vệ các chính sách của đảng trớc Quốc hội. Trong khi lựa chọn, Thủ tớng có thể thăm dò, tham khảo ý kiến của các vị lãnh tụ đảng của mình cũng nh đảng đối lập và các đảng khác. Chính phủ mà Thủ tớng thành lập ra phải đảm bảo đợc không có những sự xung đột cá nhân làm suy yếu Chính phủ, đồng thời phải có uy quyền và sự tôn trọng từ phía Quốc hội.
Cũng giống với việc thành lập Chính phủ theo chính thể đại nghị ở Nhà n- ớc Anh, theo quy định của Hiến pháp 1946, ngời đứng đầu Chính phủ (Chủ tịch n- ớc) đợc chọn trọng Nghị viện và phải đợc hai phần ba tổng số nghị viên bỏ phiếu thuận. Chủ tịch nớc chọn Thủ tớng trong Nghị viện để biểu quyết. Nếu đợc Nghị viện tín nhiệm, Thủ tớng chọn các Bộ trởng trong Nghị viện và đa ra Nghị viện biểu quyết toàn thể danh sách [14;16-17]. Mặc dù, Hiến pháp không quy định và cũng cha có thông lệ từ đầu, nhng thực tế tổ chức Chính phủ kháng chiến, ta cũng đã thấy sự tham gia của các đảng phái chính trị vào trong cơ cấu thành phần Chính phủ.
Hình thức thành lập Chính phủ ngoài Nghị viện mà điển hình là việc thành lập Chính phủ ở Nhà nớc Mỹ. Theo hình thức này, các thành viên của bộ máy do Tổng thống bổ nhiệm mà không cần phải đợc sự tín nhiệm của Nghị viện. Tuy nhiên, việc bổ nhiệm các quan chức hành pháp của Tổng thống Mỹ phải có sự phê chuẩn từ phía Thợng nghị viện. Nhng sự phê chuẩn này không mang tính chính trị mà chỉ xem xét t cách đạo đức, năng lực của từng ứng cử viên đối với chức vụ mà họ sẽ phải đảm nhận. Điều đặc biệt trong tổ chức Chính phủ ở Mỹ là, các Bộ trởng chỉ là ngời giúp việc cho Tổng thống, chịu trách nhiệm trớc Tổng thống, các Bộ trởng không thể đồng thời là thành viên của Quốc hội, nên không chịu trách nhiệm trớc Quốc hội. Thông thờng, ở những vị trí tối quan trọng nh ngoại giao, quốc phòng, tình báo... thì Tổng thống thờng lựa chọn những nhân vật trong cùng đảng với mình, thuộc ê kíp mà Tổng thống tin tởng, đã sát cánh với Tổng thống trong suốt thời gian tranh cử. Tổng thống Mỹ có một thời gian gọi là "tuần trăng mật" sau khi nhậm chức. Lúc đó, Tổng thống có thể bổ nhiệm ngời của một đảng khác vào một vài vị trí trong Chính phủ để tranh thủ sự ủng hộ của phe đối lập cũng nh tạo ra một cán cân tơng đối hợp lý trong Chính phủ.
Về cơ cấu Chính phủ
Hiến pháp Việt Nam 1946 quy định một cách cụ thể thành phần cơ cấu Chính phủ: "Chính phủ gồn có Chủ tịch nớc Việt Nam dân chủ cộng hoà, Phó chủ tịch nớc và Nội các. Nội các có Thủ tớng, các Bộ trởng Thứ trởng. Có thể có Phó thủ tớng" [14;16]. Chính phủ hoạt động trên cơ sở kết hợp hai nguyên tắc: cá nhân lãnh đạo và tập thể lãnh đạo. Các quyết định quan trọng của Chính phủ đều phải đợc tập thể Chính phủ với đầy đủ các thành viên thông qua. Đây là một thành phần Chính phủ có cơ cấu hết sức đặc biệt không giống với cơ cấu chính phủ của các nhà nớc trong thời kỳ đó. Khác với cơ cấu Chính phủ trong Hiến pháp 1946, cơ cấu trong chính phủ của các nhà nớc Anh, Mỹ không đợc Hiến pháp quy định mà hoàn toàn dựa vào tập quán chính trị và thực tế tổ chức quyền lực để ngời đứng đầu hành pháp thành lập ra một Chính phủ.
Hiến pháp Mỹ không hề quy định cơ cấu, thành phần Chính phủ mà chỉ quy định quyền hành pháp đợc giao cho Tổng thống. Mặc dầu, không không đợc Hiến pháp quy định, nhng thực tế tổ chức quyền hành pháp cho thấy, Chính phủ ở Nhà nớc Mĩ đợc xây dựng với một cơ cấu có đầy đủ các thành phần giống nh các chính phủ của các nớc châu Âu lục địa. Chính phủ của Mĩ hoàn toàn chỉ đóng vai trò t vấn cho Tổng thống, các Bộ trởng trong Chính phủ không khác hơn là ngời giúp việc cho Tổng thống. Các quyết định của hành pháp không đợc thông qua với đầy đủ các thành viên, nó thờng phụ thuộc vào từng vấn đề chuyên môn của các Bộ tr- ởng mà Tổng thống sẽ cần đến sự t vấn của họ về những lĩnh vực nhất định trớc khi đa ra quyết định. "Tổng thống Mĩ thờng triệu tập các Bộ trởng thân cận quan trọng xung quanh những bữa tiệc thân mật mà ngời ta gọi là nội các bếp ăn" [2;238].
Giống với Chính phủ của nớc Mỹ, ở Anh quốc không có một văn bản nào xác định thành phần, cơ cấu của Chính phủ. Hoạt động của cơ quan hành pháp đều dựa theo các quy định của Hiến pháp không thành văn và các tập tục chính trị.
Theo truyền thống, Nội các là một nhóm ngời giúp việc cho Nhà vua đợc Nhà vua mời đến để chuẩn bị những lời khuyên cho Nhà vua. ở Chính phủ Anh quốc có hai khái niệm không trùng nhau là Chính phủ và Nội các. Trong thành phần Chính phủ có Nội các chỉ bao gồm một số các Bộ trởng quan trọng. Bộ trởng nằm trong thành phần Nội các quan trọng hơn là Bộ trởng không thuộc thành phần Nội các. Nội các có nhiệm vụ điều hoà, phối hợp, kiểm tra các hoạt động của Chính phủ. Nội các xác định những đờng lối, chính sách mà Chính phủ là ngời thực hiện các đờng lối, chính sách đó.
2.2.3.3.Thẩm quyền của Chính phủ.
Thẩm quyền của Chính phủ theo Hiến pháp 1946 đợc quy định một cách cụ thể, rõ ràng với các quyền hạn rộng lớn. Thẩm quyền của Chính phủ đợc Hiến pháp chia thành thẩm quyền chung của Chính phủ và thẩm quyền của Chủ tịch n- ớc trong lĩnh vực hành pháp [Điều 49, Điều 52].
Trái lại, trong Nhà nớc t sản Anh, Mỹ thẩm quyền của Chính phủ chỉ đợc Hiến pháp và các tập tục chính trị quy định một cách chung chung không rõ ràng. Trong Hiến pháp Mỹ, các quy định liên quan tới quyền hành pháp nằm rải rác ở các điều khoản và tập trung chủ yếu ở các điều: Điều 2 khoản 2 điểm 1 quy định quyền của Tổng thống đối với các lực lợng quân đội và dân quân; Điều 2 khoản 2 điểm 2 quy định quyền của Tổng thống trong lĩnh vực đối ngoại; các Điều 1 khoản 7 điểm 2 - 3 và Điều 2 khoản 3 quy định về các quyền của Tổng thống trong quan hệ với Quốc hội;... Ta có thể thấy, nếu ở Điều 1 quy định về quyền lập pháp có tới 10 khoản với những quy định khá cụ thể về quyền hạn của hai Viện, thì quyền hạn của Tổng thống hành pháp đợc quy định một cách hết sức khái quát, thiếu cụ thể và có thể nói là hết sức "mập mờ". Có thể nói, Hiến pháp đã vẽ nên một bức tranh lờ mờ về quyền lực của Tổng thống, và cái lờ mờ đó trên thực tế đã trở thành sức mạnh hết sức đáng sợ. Điều đó đúng với triết lý: "cái đợc quy định là cái giới hạn; cái không đợc quy định là cái vô hạn". Tuy không đợc quy định rõ ràng trong Hiến pháp, nhng trên thực tế Tổng thống nắm trong tay quyền hành pháp hết sức quan trọng và rộng lớn.
Khác với nớc Mỹ, nớc Anh là một trong số ít các quốc gia không có Hiến pháp thành văn. Nói nh vậy không có nghĩa là không có một văn bản nào quy định việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nớc mà chỉ với một lý do duy nhất là các văn bản ấy không đợc tuyên bố một cách chính thức là đạo luật căn bản cho việc tổ chức quyền lực nhà nớc mà thôi. Tuy nhiên, với sự công nhận của toàn xã hội, với tính cách bảo thủ của ngời dân Anh và đặc biệt là sự tôn trọng các quy tắc truyền thống của các đảng phái chính trị trong xã hội mà Hiến pháp không thành văn đợc áp dụng một cách khá triệt để. Các văn bản quan trọng quy định việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nớc phải kể đến là: Đại Hiến chơng Magna Carta (1215), bản Đại Hiến chơng này nhấn mạnh việc Nhà vua và Chính phủ không thể coi thờng các nguyên tắc pháp lý; Bản kiến nghị đòi quyền tự do (1268); Tuyên ngôn nhân quyền; Đạo luật dung hoà quyền lợi Nhà vua và nhân dân (1701); Đạo
luật liên kết với xứ Scotland (1707); Đạo luật cải cách sâu rộng; Đạo luật sửa đổi Quốc hội (1911); Quy chế Westminter (1931); Đạo luật về độc lập của ấn độ;…
Việc không quy định rõ ràng thẩm quyền của Chính phủ hành pháp ở các Nhà nớc t sản Anh, Mỹ có thể đợc giải thích bằng các lý do sau: thứ nhất, sự phức tạp của các hành vi hành pháp đến mức không thể trù đợc liệu bằng các quy định của pháp luật. Do đó, mọi sự liệt kê thẩm quyền của Chính phủ bằng Hiến pháp đều thể hiện sự hữu hạn; thứ hai, việc áp dụng học thuyết tam quyền phân lập, chia quyền lực nhà nớc thành ba cành quyền lực lập pháp, hành pháp, t pháp là vừa đủ để xác định thẩm quyền của hành pháp; thứ ba, xét dới góc độ lịch sử, Chính phủ khi mới ra đời chỉ là một bộ phận giúp việc cho Nhà vua. Với danh nghĩa là ngời đứng đầu Nhà nớc, Nguyên thủ quốc gia đợc Hiến pháp trao cho quyền hành pháp. Mặc dù, trên thực tế, Nguyên thủ quốc gia hầu nh không thực hiện quyền này mà phải thông qua hoạt động điều hành của Chính phủ. Điều này dần dần đợc quy định rõ trong Hiến pháp [18;399-400].
Quyền hạn của chính phủ theo quy định của pháp luật và trên thực tế thờng tập trung vào những lĩnh vực sau đây:
Thẩm quyền của Chính phủ trong việc hoạch định, đề ra các chính sách đối nội, đối ngoại của Nhà nớc. Việc hoạch định các chính sách, biện pháp để phát triển quốc gia theo lôgíc thuộc về thẩm quyền của Quốc hội. Nhng một mặt, do u thế của Chính phủ trong hoạt động quản lý trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Mặt khác, do sự lấn át quyền hành từ phía Chính phủ. Nên việc khởi thảo, vạch ra các chính sách đối nội và đối ngoại thờng đợc Chính phủ của các nớc thực hiện. Quốc hội có chăng chỉ làm việc một việc là thông qua các kế hoạch, chính sách do Chính phủ đệ trình. Do đó, việc hoạch định ra chính sách phát triển cho quốc gia là công việc quan trọng nhất của Chính phủ. Đất nớc phát triển hay đình trệ một phần quan trọng phụ thuộc vào chính sách đúng đắn hay không đúng của Chính phủ. Tất nhiên, thẩm quyền rộng hay hẹp của Chính phủ trong việc hoạch định ra các chính sách phát triển quốc gia lại tuỳ thuộc vào Chính phủ của Nhà n- ớc đó thuộc mô hình tổ chức nhà nớc nào (chính thể), hay nói cách khác là tuỳ thuộc vào mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ. Trong chính thể đại nghị ở Anh, và chính thể cộng hoà dân chủ nhân dân theo hiến pháp 1946, Quốc hội đợc coi là cơ quan có thẩm quyền tối cao. Nhng thực tế cho thấy, ở Anh quốc, Chính phủ mới là ngời quyết định các chính sách đối nội, đối ngoại, Quốc hội chỉ là nơi thông qua các chính sách do Chính phủ đệ trình. ở Việt Nam, theo Điều 22, Hiến pháp 1946 quy định: "Nghị viên nhân dân giải quyết mọi vấn đề chung cho toàn quốc ..." [14;12]. Từ quy định này có thể hiểu Chính phủ là ngời khởi thảo, vạch ra các kế hoạch, chính sách nhng Nghi viện mới là ngời quyết định các kết hoạch, chính sách đó. Trong chế độ tổng thống ở Mỹ, điều này cũng xẩy ra tơng tự, Chính phủ của Tổng thống xây dựng các kế hoạch phát triển quốc gia rồi đệ trình lên Quốc hội thông qua. Việc Quốc hội có thông qua các chính sách của Chính phủ là tuỳ thuộc vào mối quan hệ giữa Tổng thống và Quốc hội.
Theo quy định của hiến pháp các nớc, quyền thông qua ngân sách thuộc về quốc hội, chính phủ là cơ quan đa ra dự thảo ngân sách trình lên quốc hội, nếu đ- ợc quốc hội thông qua, chính phủ sẽ có thẩm quyền trong việc thu chi ngân sách. Đối việc tổ chức quyền lực của nhà nớc Mỹ, thực chất đây là quyền mà Quốc hội nắm giữ và khi cần có thể dùng nó để gây áp lực đối với Tổng thống và Chính phủ. Nhng ít khi Quốc hội từ chối việc thông qua luật ngân sách hàng năm, bởi nếu nh thế sẽ gây ra một sự bế tắc chính trị mà Tổng thống và Quốc hội đều không muốn. Thông thờng, Quốc hội sẽ nhợng bộ và để đổi lại, Quốc hội sẽ cũng nhận đợc một cái gì đó từ Tổng thống. Khi Quốc hội đã thông qua ngân sách hàng năm thì Tổng thống có toàn quyền điều hành theo kế hoạch đã định sẵn. Điều này khẳng định quyền lực của Tổng thống, vì khi đó Tổng thống có thể chi phối mọi hoạt động của bộ máy hành pháp toàn liên bang, gây áp lực đối với các cơ quan, các lĩnh vực hoạt động xã hội.
Thẩm quyền của Chính phủ trong việc bổ nhiệm các nhân viên cao cấp thuộc bộ máy hành pháp. Phần này đã đợc trình bày trong mục “Thành lập Chính phủ”.
Thẩm quyền của Chính phủ trong lĩnh vực đối nội.
Chính phủ là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nớc cao nhất. Chính phủ thực hiện chức năng quản lý chung mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Chính phủ soạn thảo và trình Nghị viện thông qua về chính sách tài chính, thuế; quản lý