Để xác định vị trí pháp lý và vai trò của Chính phủ trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nớc và trong thực tiễn đời sống kinh tế - xã hội, chúng ta phải nghiên cứu các nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nớc cũng nh mối quan hệ giữa Chính phủ với các thiết chế chính tự khác, và một yếu tố nữa không thể bỏ qua khi xem xét vị trí, vai trò của Chính phủ là sự ảnh hởng hoạt động của các đảng phái chính trị vào tổ chức quyền lực nhà nớc.
Trớc hết, về phơng diện lý thuyết, ta tiến hành xem xét các nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nớc ảnh hởng, tác động nh thế nào đến vị trí, vai trò của Chính phủ.
Trong các học thuyết chính trị và hiến pháp học t sản, ngời ta thờng phân biệt hai hình thái cơ bản về chính thể theo nguyên tắc phân lập các quyền. Một là, chế độ tổng thống ở Mỹ, theo chính thể này, quyền lực nhà nớc đợc tổ chức theo học thuyết tam quyền phân lập một cách cứng rắn. Theo đó, các cánh quyền lực độc lập "tuyệt đối" và không phụ thuộc vào nhau, lập pháp là lập pháp, hành pháp là hành pháp, t pháp là t pháp. Chúng không chịu trách nhiệm lẫn nhau, và cũng không thể lật đổ nhau. Hoạt động quyền lực dựa trên cơ chế “kiềm chế và đối trọng”. Do vậy, hành pháp sẽ không là gì cả trong mối tơng quan giữa các cành quyền lực. Cành quyền lực hành pháp cũng chỉ là một trong ba nhánh quyền lực có cùng vị trí, vai trò bình đẳng với các nhánh quyền lực kia. Hai là, chế độ đại nghị đợc tổ chức ở Nhà nớc Anh, ở đó, Quốc hội đợc tuyên bố là cơ quan có quyền tối cao dựa trên học thuyết về quyền tối cao của nghị viện. Các cơ quan nhà nớc nói chung và Chính phủ nói riêng đợc thành lập trên cơ sở Nghị viện và phải chịu trách nhiệm trớc Nghị viện. Do đó, khác với Nhà nớc Mĩ, Chính phủ trong tổ chức quyền lực ở Anh quốc, theo nguyên tắc chỉ là cơ quan có vị trí thứ yếu. Tuy nhiên, trong quá trình hoạt động, Chính phủ có một số quyền hạn để hạn chế, đối trọng với quyền lực của Nghị viện. Bởi vậy, mô hình tổ chức quyền lực nhà nớc ở Anh quốc đợc nhiều học giả coi đó là mô hình tổ chức quyền lực áp dụng nguyên tắc phân lập các quyền một cách mềm dẻo.
Hiến pháp Việt Nam 1946 lại theo một nguyên tắc khác, đó là quyền lực nhà nớc thống nhất không phân chia, nhng trong đó có sự phân công, phối hợp giữa các quyền. Quyền hành pháp là một trong ba quyền đợc phân công rõ ràng, có quan hệ phối hợp với hai quyền khác (lập pháp, t pháp) đặt trong tổng thể quyền lực thống nhất. Hiến pháp đã xác định tính thống nhất của quyền lực nhà n-
ớc bằng quy định: "Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của nớc Việt Nam dân chủ cộng hoà". [14;12]. Nghị viện bầu ra Chính phủ và kiểm soát hoạt động của Chính phủ. Nh vậy, về mặt lý thuyết, Chính phủ trong Hiến pháp 1946 có vị trí pháp lý gần giống với vị trí của Chính phủ trong chính thể đại nghị ở Anh quốc. Điểm khác biệt là, chính thể Việt Nam Hiến pháp 1946 không áp dụng nguyên tắc phân lập các quyền mà áp dụng nguyên tắc quyền lực nhà nớc thống nhất không phân chia (nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa). Mặt khác, vị trí, vai trò của Chính phủ theo Hiến pháp 1946 cũng có những điểm tơng đồng với vị trí, vai trò của cơ quan hành pháp của Hoa kỳ, đặc biệt là sự tơng đồng trong tổ chức và hoạt động của ngời đứng đầu Chính phủ.
Thứ hai, vị trí, vai trò của Chính phủ đợc thể hiện rõ nét qua mối quan hệ giữa Chính phủ và Nghị viện. Đây là mối quan hệ cơ bản tạo nên các mô hình tổ chức nhà nớc (chính thể) khác nhau.
Nh đã phân tích ở trên, theo quy định của Hiến pháp 1946, quyền lực nhà nớc là thống nhất, Nghị viện là cơ quan có quyền cao nhất, Nghị viện thành lập ra Chính phủ, kiểm soát hoạt động của Chính phủ, Chính phủ phải chịu trách nhiệm trớc Nghị viện. Mối quan hệ giữa Chính phủ và Nghị viện vừa có đặc điểm của Chính phủ đại nghị ở Anh quốc, vừa có đặc điểm của chính thể cộng hoà tổng thống ở Mỹ. Giống chế độ tổng thống ở chỗ, Tổng thống trực tiếp lãnh đạo hành pháp, và Tổng thống do nhân dân bầu ra. Nhng khác chính thể này, Chủ tịch nớc đợc bầu chọn trong Nghị viện, Chính phủ ngoài Chủ tịch nớc còn bao gồm Thủ t- ớng và Nội các đợc bầu chọn trên cơ sở Nghị viện và chịu trách nhiệm trớc Nghị viện, đây chính là những đặc điểm của chế độ đại nghị ở Anh.
Chính thể đại nghị ở Anh quốc, mặc dù theo quy định của Hiến pháp và các tập quán chính trị, giống với quy định của Hiến pháp Việt Nam 1946, Chính phủ đợc thành lập dựa trên cơ sở thành phần của Nghị viện, Chính phủ có thành phần là các nghị sĩ Quốc hội. Chính phủ phải chịu trách nhiệm trớc Quốc hội về hoạt động của mình, thậm chí có thể bị Quốc hội lật đổ khi không còn sự tín nhiệm. Nhng trên thực tế, với u thế chiếm đa số thành viên nghị sĩ của đảng cầm quyền trong Quốc hội, Chính phủ bao giờ cũng khống chế Nghị viện.
Khác với chính thể đại nghị ở Anh và cộng hoà dân chủ nhân dân ở Việt Nam, Chính phủ trong Nhà nớc cộng hoà tổng thống ở Mỹ hoàn toàn nằm trong tay Tổng thống. Chính phủ hoạt động một cách độc lập, không phụ thuộc vào Quốc hội, không chịu trách nhiệm trớc Quốc hội và không bị Quốc hội lật đổ. Quan hệ giữa các thiết chế quyền lực nhà nớc đợc thực hiện bằng cơ chế kiềm chế và đối trọng. Mục đích của các nhà lập hiến Mỹ lúc bấy giờ là mong muốn kìm chân quyền lực của các nghị sĩ Quốc hội đang trên đà phát triển, mà đặt ngang hàng các cành quyền lực với nhau. Điều đó đã tạo điều kiện để xây dựng một Chính phủ mạnh, đồng thời đẩy Nghị viện xuống hàng thứ yếu.
Thứ ba, vị trí, vai trò của Chính phủ còn đợc thể hiện qua mối quan hệ với Nguyên thủ quốc gia. Trong mối quan hệ với Chính phủ, theo Hiến pháp 1946, Chủ tịch nớc là ngời đứng đầu Chính phủ, chủ toạ các phiên họp của Chính phủ. Giống nh chính thể cộng hoà Tổng thống ở Mỹ, Chủ tịch nớc thực hiện quyền lãnh đạo của mình đối với Chính phủ, và những quyền hạn mà Chủ tịch nớc hay
Tổng thống Mỹ có đợc là những quyền hạn đích thực. Trong chế độ tổng thống chế ở Mỹ, các Bộ trởng không đợc gọi là các thành viên của Chính phủ mà chỉ là những ngời giúp việc cho Tổng thống. Trái lại, trong chính thể đại nghị ở Anh, mối quan hệ giữa Nguyên thủ quốc gia (Nhà vua) với Chính phủ đợc thực hiện một cách hình thức. Tất cả quyền hạn của Nhà vua chỉ mang tính chất tợng trng, hoạt động của Nhà vua là công việc phê chuẩn các hoạt động đã rồi của Chính phủ đợc thể hiện qua chế độ phó thự.
Về quyền tham gia thành lập Chính phủ, tất cả các chính thể của các Nhà nớc nêu trên đều quy định Nguyên thủ quốc gia có quyền hạn rộng lớn trong việc tham gia thành lập Chính phủ. Nhng chỉ có Chủ tịch nớc trong Hiến pháp 1946, và Tổng thống Mỹ mới đợc sử dụng quyền này một cách thực tế. Ngợc lại, Nhà vua Anh tham gia thành lập Chính phủ chỉ mang tính thủ tục, hình thức, còn quyền hạn đích thực thuộc về Thủ tớng.
Sau cùng, phải kể đến mối quan hệ giữa Chính phủ với các đảng phái chính trị trong các Nhà nớc t sản Anh, Mỹ. Trong chính thể đại nghị ở nớc Anh, Chính phủ đợc coi là Chính phủ của đảng cầm quyền - đảng giành đợc đa số ghế trong cuộc bầu cử lập pháp. Ngời ta thờng ví Chính phủ Anh là Ban chấp hành của đảng cầm quyền, bởi lẽ những ngời có uy tín trong Ban chấp hành đảng thờng đợc cơ cấu vào các vị trí của Chính phủ. ở Anh, nơi có hệ thống lỡng đảng hoàn hảo, Đảng Bảo thủ và Công đảng (Đảng Lao động) thay nhau cầm quyền, do đó không tồn tại Chính phủ liên hiệp. Chính phủ đợc thành lập sau cuộc bầu cử lập pháp là Chính phủ mạnh, ổn định, một Chính phủ dám mạnh dạn thực hiện những chính sách để cai trị đất nớc.
Trong Chính phủ cộng hoà tổng thống ở Mỹ, mối quan hệ giữa Chính phủ và các đảng phái chính trị có biểu hiện hơi khác với Nhà nớc Anh. Chính phủ, mà Tổng thống là ngời đứng đầu do nhân dân bầu ra, không phụ thuộc vào đảng chiếm đa số trong Quốc hội. Tất nhiên, cũng có trờng hợp Tổng thống là ngời cùng đảng với phe chiếm đa số ghế trong Quốc hội. Nhng vì mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ không giống với chính thể đại nghị ở Anh quốc, nên hai thiết chế này không chịu trách nhiệm lẫn nhau, không thể lật đổ và giải tán lẫn nhau. "Thay vào đó là quan hệ mềm dẻo, mặc cả, mua chuộc giữa Chính phủ và đảng chiếm đa số trong Quốc hội. Cho nên ngời ta gọi chế độ tổng thống ở Mỹ là chế độ đại nghị hành lang" [2;205].
Một đặc điểm bao trùm trong tổ chức quyền lực nhà nớc của các nớc nói trên là đều thể hiện một Chính phủ mạnh, một quyền hành pháp mạnh lấn át các cơ quan nhà nớc khác.
Theo quy định của Hiến pháp Mỹ và quy định của Hiến pháp và tập quán ở Anh, về mặt luật thực định đều không có ý muốn gia tăng cờng quyền lực cho hành pháp. Nhng trên thực tế, ở thể chế này hay thể chế chế khác đều muốn tạo ra một hành pháp mạnh. Nh đã phân tích ở trên, quyền lực nhà nớc trong chính thể đại nghị ở Anh quốc không phải đợc tập trung vào Nghị viện tối cao nh Hiến pháp và tập tục vẫn quy định. Mà trái lại, do sự tham gia hoạt động của đảng phái, quyền lực đợc tập trung vào Chính phủ hành pháp, cụ thể là tập trung vào ngời đứng đầu Chính phủ - Thủ tớng Chính phủ. Vì vậy, nhiều tác giả cho rằng chế độ
đại nghị ở Anh quốc thực chất là chế độ “nội các chế”. Quyền hành pháp ở Anh thật sự đã lấn át quyền lập pháp, thậm chí có thể nói là thôn tính quyền lập pháp. Quyền hành pháp với những u thế của mình đã vơn cái vòi ra mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế, chính trị, xã hội, khiến cho những thiết chế chính trị khác phải khép mình sau hậu trờng nhờng chỗ cho Chính phủ, Nội các và cụ thể hơn nữa là Thủ t- ớng. Thực tế cho thấy, vị trí quyền hạn của Thủ tớng Anh không khác mấy so với Tổng thống Mỹ ở một khía cạnh nào đó, bởi Thủ tớng Anh có trong tay quyền lấn át Nghị viện mà Tổng thống Mĩ không có, tất cả đều có mục đích tạo nên một hành pháp mạnh.
Trong chế độ Tổng thống ở Mỹ, về lý thuyết, trong cơ cấu phân quyền cứng rắn, quyền hành pháp không phải là một thứ quyền gì ghê gớm cho lắm mà nó chỉ có cùng một vị trí bình đẳng với các thiết chế quyền lực nhà nớc khác. Tuy nhiên, trên thực tế, với khả năng của mình, quyền hành pháp ngày càng lớn mạnh và thực sự trở thành một thứ quyền lãnh đạo quốc gia, lấn lớt và áp đảo các thứ quyền khác. Hiến pháp cơng tính và sự lên ngôi của quyền hành pháp đã đem lại một sự tập quyền nho nhỏ vào tay Tổng thống. Sự tham gia của các đảng phái vào trong quá trình tổ chức quyền lực nhà nớc cũng đã làm mất đi giá trị của thuyết phân quyền. Tuy nhiên, quyền hành pháp vẫn là một thứ quyền năng động nhất, sáng tạo nhất và quyết định sự phát triển của quốc gia, nhất là với trờng hợp Hoa kỳ.
Khác với những quy định mang tính hình thức của Hiến pháp t sản nêu trên, Hiến pháp 1946 ngay trong “lời nói đầu” đã muốn xây dựng đợc một Chính phủ mạnh, "Thực hiện chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân" [14;8]. Hiến pháp quy định: "Cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc là Chính phủ Việt Nam dân chủ công hoà" [14;16]. Với một nét đặc sắc của Hiến pháp khi quy định về thành phần Chính phủ: "Chính phủ gồm có Chủ tịch nớc Việt Nam dân chủ cộng hoà, Phó Chủ tịch và Nội các. Nội các có Thủ tớng, các Bộ trởng, Thứ trởng. Có thể có Phó Thủ tớng" [14;16]. ở đây không phải là chế độ tổng thống cũng không phải là chế độ đại nghị, mà là một mô hình độc đáo, vừa có những yếu tố của chế độ Tổng thống, vừa có những yếu tố của chế độ đại nghị. Khuynh hớng xây dựng một Chính phủ mạnh thể hiện rất nhiều ở việc tập trung cơ cấu Chính phủ có Chủ tịch nớc với quyền hạn rất lớn, ở việc phân nhiệm quyền hạn cao độ cho Chính phủ. Điều này phù hợp với nhu cầu của tình hình cách mạng Việt Nam. Trong điều kiện của cuộc kháng chiến chống Pháp lúc bấy giờ cần một thiết chế quyền lực đủ mạnh, tập trung để điều hành đất nớc. Cho nên, quyền hành pháp - quyền tổ chức, quản lý đất nớc cần đợc phân nhiệm cao độ cho một Chính phủ mạnh. Về vấn đề quan trọng của quyền hành pháp trong Hiến pháp 1946, cụ Vũ Đình Hoè viết: "Toàn bộ quyền lực về nguyên tắc, phải tập trung vào tay cơ quan đại diện tối cao Nghị viện nhân dân. Nhng cơ cấu then chốt để thực hiện là Chính phủ, với cả hệ thống bộ máy hành chính và chuyên môn. Ngay cả về mặt làm luật là bộ phận quyền lực mà Nghị viện trực tiếp thực hiện thì Hiến pháp cũng giành trách nhiệm cho Chính phủ làm các dự án sáng kiến luật từ Chính phủ. Dễ hiểu là luật phải xuất phát từ thực tiễn cách mạng, mà Chính phủ thì nắm thực tiễn, phải nắm thực tiễn" [18;62-63].