Thể chế cụng trong kinh tế nụng thụn Việt Nam đang trong giai đoan quỏ độ
chuyển đổi. Vai trũ của khu vực kinh tế
cụng đang chuyển tiếp từ việc quản lý và đầu tư trực tiếp cỏc hoạt động sản xuất và thị trường sang hướng tạo điều kiện thuận lợi phỏt triển thị trường thụng qua cỏc điều lệ và quy định, cung cấp cỏc dịch vụ cụng và tạo ra cỏc khung chớnh sỏch, tất cả cụng việc đú giỏn tiếp giỳp đạt được mục tiờu phỏt triển kinh tế nụng thụn. Với xu hướng chuyển dịch này thỡ cỏc đơn vị trong ngành sẽ gặp phải một thử thỏch đặc biệt là làm thế nào để phỏt huy cỏc chương trỡnh sử dụng vốn ngõn sỏch để cú tỏc động tốt nhất, quản lý và điều chỉnh dựa trờn kết quả để đạt được cỏc mục tiờu.
Năng lực quản lý chi tiờu. Căn cứ vào chiến lược phỏt triển lõu dài, năm 2002 Chớnh phủ Việt Nam đó xõy dựng một Chiến lược Tăng trưởng Toàn diện và Giảm nghốo (CPRGS). Chiến lược này bao gồm những mục tiờu ưu tiờn và cỏc biện phỏp nhằm bảo đảm tớnh bền vững hơn trong việc tăng trưởng. CPRGS hiện là khuynh hướng chủ đạo trong chiến lược phỏt triển và kế hoạch của cỏc bờn liờn quan trong tất cả cỏc ngành cỏc cấp. CPRGS hiện đang được triển khai với những nỗ lực thường xuyờn. Gần đõy, Chớnh phủ đó quyết định đưa Chiến lược này vào Kế hoạch 5 năm về
Phỏt triển Kinh tế xó hội 2006-2010 mà
Tăng cường năng lực hoạch định khung chi tiờu trung hạn của Bộ NN & PTNT
Hiện nay Bộ NN&PTNT đang thực hiện kiểm tra chi tiờu cụng năm 2004 và đó bắt đầu chuẩn bị ỏp dụng thớ điểm khung chi tiờu trung hạn (MTEF) trong ngành với mục tiờu đến 2008 sẽđưa mụ hỡnh này vào cỏc kế hoạch chung của Chớnh phủ. Do tớnh phức tạp và năng lực hiện nay của ngành nờn khi đưa MTEF vào nụng nghiệp sẽ giỳp làm thay đổi cơ chế về ngõn sỏch và kế
hoạch hiện nay đồng thời hỡnh thành cỏc liờn kết minh bạch và lớn mạnh hơn giữa cỏc mục tiờu trỡnh bày trong cỏc chiến lược phỏt triển của Chớnh phủ và trong CPRGS, xõy dựng cỏc chỉ số thực hiện và kế hoạch phõn bổ ngõn sỏch nhà nước theo chu kỳ 3 năm một lần. Việc này đũi hỏi sự hợp tỏc chặt chẽ
hơn nữa và sự hợp tỏc này khụng chỉ giữa cỏc Cục, Vụ trong Bộ NN&PTNT (đặc biệt là Vụ Tài chớnh, Vụ Kế hoạch và Viện Thiết kế & Qui hoạch Nụng nghiệp) mà cũng cần cú sự hợp tỏc giữa Bộ NN&PTNT, Bộ Tài chớnh và Bộ
KH & ĐT. Hỗ trợ kỹ thuật (TA) đó
được bố trớ để thực hiện cụng việc này cho đến năm 2008. Bộ Nụng nghiệp cần duy trỡ một đội ngũ Đỏnh giỏ Chi tiờu Cụng, cú bổ sung thờm cỏc đại diện thuộc cỏc Cục, Vụ khỏc, và xõy dựng một kế hoạch hành động phự hợp. Để đạt được mục đớch này, Bộ Tài chớnh sẽ, thụng qua Dự ỏn cải cỏch chi tiờu cụng, cung cấp cho Bộ NN&PTNT những thụng tin và hướng dẫn cần thiết.
Củng cố cụng tỏc giỏm sỏt và đỏnh giỏ. Do sự phức tạp của ngành cựng với việc phõn cấp ngày một tăng, nờn việc tăng cường năng lực giỏm sỏt và đỏnh giỏ trở
nờn ngày càng quan trọng hơn. Việc đưa ra cỏc minh chứng về sự tỏc động của chương trỡnh khi đầu ra ngày càng đũi hỏi ở mức độ cao hơn (chẳng hạn như
cỏc tỏc động lờn thu nhập hơn là việc
tăng lờn trong sản xuất) đũi hỏi phải cú năng lực cao hơn và hệ thống thụng tin tốt hơn. Bộ NN & PTNT đó rất nỗ lực triển khai cụng tỏc lồng ghộp hoàn toàn chiến lược CPRGS vào kế hoạch 5 năm của ngành và tiờn phong theo hướng thực hiện hệ thống giỏm sỏt và đỏnh giỏ dựa trờn kết quả. Những việc này được Ngõn hàng Thế giới hỗ trợ qua dự ỏn “Tăng cường năng lực giỏm sỏt và đỏnh giỏ việc thực hiện chiến lược tăng trưởng và giảm nghốo toàn diện (CPRGS) trờn địa bàn nụng thụn”, ngoài ra cũng cú những trợ giỳp của cỏc nhà tài trợ khỏc. Việc này giỳp hỡnh thành một khung giỏm sỏt với cỏc mục tiờu và
đầu ra rừ ràng cũng như cỏc chỉ số trung gian để giỳp Bộ NN&PTNT ở cấp quốc gia và cấp tỉnh cú thể giỏm sỏt và bỏo cỏo tiến độ cũng như việc sử dụng nguồn lực nhằm đỏp ứng được cỏc mục tiờu tăng trưởng và giảm nghốo.
Trước tiờn, Bộ NN & PTNT cần phải rà soỏt lại hệ thống giỏm sỏt hiện cú (bao gồm cỏc thủ tục, sắp xếp thể chế và cỏc nguồn nhõn lực) để thu thập dữ liệu, phõn tớch xử lý dữ liệu, thụng tin và truyền thụng. Cần đưa ra cỏc giải phỏp chọn lựa để cải tiến và cần đạt được sự đồng thuận về cỏc phương hướng tương lai. Cần chỳ trọng đặc biệt tới việc cải tiến cụng tỏc tập hợp cỏc dữ liệu về giới trong cỏc hoạt động kinh tế của ngành, việc thực hiện cỏc chương trỡnh và đỏnh giỏ tỏc động để giỳp cụng tỏc thiết kế
cỏc chương trỡnh được tốt hơn và sỏt với nhu cầu của phụ nữ nụng thụn. Trờn cơ sở của khung giỏm sỏt này, cụng tỏc thu thập, phõn tớch và phổ biến cỏc dự liệu cần phải được tinh giản và tăng cường. Cần cú sự phối hợp chặt chẽ với Bộ KH & ĐT và Tổng cục Thống kờ để phỏt huy sức mạnh tổng hợp trong thực hiện kế hoạch Phỏt triển kinh tế xó hội (2006-2010). Cụng tỏc thụng tin và đào tạo của Bộ NN&PTNT sẽ là một phần
quan trọng trong việc xõy dựng năng lực thực hiện chiến lược mới về giỏm sỏt và đỏnh giỏ.
Tăng cường năng lực cấp Trung ương nhằm quản lý cỏc mục tiờu quốc gia trong bối cảnh phõn cấp. Cựng với sự
phõn cấp nhanh cho cấp địa phương quản lý ngõn sỏch nụng nghiệp và phỏt triển nụng thụn thỡ cỏc cấp Trung
ương cần phải thay đổi những phương phỏp tiếp cận về thể chế và năng lực. Về mối quan hệ giữa Bộ NN & PTNT và cỏc tỉnh, việc phõn cấp đó làm yếu đi cụng cụ chỉ đạo của Bộ đối với cỏc tỉnh trong việc chỉ đạo thực thi kế hoạch. Cỏc Bộ ngành Trung ương cần phải tỡm kiếm sự đối tỏc từ cỏc chớnh quyền địa phương và tỡm cỏch tạo đũn bẫy cho cỏc nguồn ngõn sỏch cấp từ
Trung ương thụng qua cỏc thể chế hợp tỏc. Cỏc khuyến khớch về tài chớnh bao gồm việc sử dụng thử nghiệm cỏc khoản đồng tài trợ cho cỏc lĩnh vực ưu tiờn của Chớnh phủ cú thể giỳp Bộ
NN&PTNT cú được ảnh hưởng đến việc phõn bổ ngõn sỏch cấp địa phương. Việc ỏp dụng khung quản lý hành chớnh cụng này cú quan hệ mật thiết đến việc xõy dựng năng lực thể chế và cỏc hành vi. Bộ NN&PTNT cần hợp tỏc chặt chẽ hơn nữa với Bộ Tài chớnh và Bộ KH & ĐT để xõy dựng năng lực giỏm sỏt chi tiờu ở cấp Trung
ương từ đú Bộ NN & PTNT cú thể
biết được chớnh quyền địa phương chi tiờu như thế nào cho cỏc chương trỡnh nụng nghiệp và phỏt triển nụng thụn qua đú thấy được việc phõn bổ vốn cho cỏc lĩnh vực nào là hiệu quả nhất. Rừ ràng năng lực quản lý ngõn sỏch tại cỏc tỉnh cũng cần phải tăng cường và cỏc Bộ, ngành cấp trung ương sẽ duy trỡ một chức năng quan trọng là cung cấp hỗ trợ thờm cho cụng tỏc tăng cường năng lực cho cỏc tỉnh hiện cũn đang yếu kộm. 2. Cỏc tổ chức của những người sản xuất ở nụng thụn
Những phần trước của bỏo cỏo đó phõn tớch tầm quan trọng của đa dạng húa nụng nghiệp và phỏt triển cấu trỳc thị
trường trong việc chuyển hoỏ tăng trưởng nụng nghiệp thành tăng thu nhập nụng thụn. Một cơ sở quan trọng cho cụng tỏc trờn là tăng cường sự lựa chọn cỏc tổ chức của người sản xuất, tạo ra cỏc hỡnh thức thớch hợp với điều kiện đa dạng tại địa phương, đặc điểm thị
trường và những yờu cầu của người tham gia. Cần phải lưu ý rằng đõy là lĩnh vực nhạy cảm về chớnh sỏch do sự
tập trung hiện nay vào hợp tỏc xó và cỏc tổ chức quần chỳng cũng như và sự
miễn cưỡng tăng cỏc loại hỡnh tổ chức
của người sản xuất đó bắt rễ vào lịch sử
Việt Nam và thể chế chớnh trị. Tuy nhiờn, tiếp tục chuyển hướng theo cơ
chế thị trường và tăng cường quan tõm
đến cơ hội thị trường để nõng cao sức cạnh tranh của cỏc loại sản phẩm chắc chắn sẽ cần phải quan tõm đến việc làm sao giỳp nụng dõn tự tổ chức được cỏc hiệp hội của họ để tham gia hiệu quả vào thị trường và để đàm phỏn về quyền lợi của họ với cỏc bờn cú liờn quan khỏc. Cỏc hợp tỏc xó hiện nay vẫn là tổ chức hợp phỏp chủ yếu về tổ chức của cỏc người sản xuất ở Việt Nam. Kể từ khi Luật Hợp tỏc xó cú hiệu lực (1997), nhiều hợp tỏc xó mới đó được thành lập và rất nhiều hợp tỏc xó cũđược cải tổ lại, một số khỏc bị giải thể do khụng cú khả năng đỏp ứng những yờu cầu mới. Tất cả cỏc hợp tỏc xó, dự là mới hay là cũ,
đều vẫn chỉ tập trung vào cung cấp đầu vào và cỏc dịch vụ, mà chưa quan tõm đến đầu ra. Cũng cú một số tổ chức chớnh thức và khụng chớnh thức trong lĩnh vực nụng nghiệp cú nụng dõn tham gia như là cỏc nhúm hội, cõu lạc bộ, hiệp hội, nhưng dạng tổ chức cú nền tảng
phỏp lý mạnh nhất và khả năng ký kết cỏc hợp đồng là loại hỡnh hợp tỏc xó. Nụng dõn, đặc biệt là nụng dõn tiểu
điền, cần cú cỏc tổ chức để cú thể đại diện cho chớnh họ trong chuỗi thị
trường và ký hợp đồng, cú thể là hỡnh thức hợp tỏc xó hoặc cỏc dạng tổ chức khỏc. Sự cõn bằng về tớnh tập trung, quyền lực và tổ chức giữa cỏc thành viờn tham gia thị trường là cần thiết để
thỳc đẩy xõy dựng mối quan hệ. Xột về khớa cạnh khỏc, cỏc tổ chức nụng dõn hoạt động hiệu quả là những đầu mối để thực hiện một cỏch cú hiệu quả cỏc dịch vụ nụng nghiệp như là nghiờn cứu và khuyến nụng. Những tổ chức này hoạt động tốt nhất khi cú sự
tham gia mạnh mẽ của nụng dõn trong cỏc hoạt động kế hoạch, xỏc định ưu tiờn, giỏm sỏt và đỏnh giỏ cỏc hoạt
động. Hợp tỏc xó chắc chắn sẽ là một trong những loại hỡnh tổ chức mà nụng dõn cần cú để xỏc định cỏc đại diện cho cỏc chức năng trờn, tuy nhiờn hợp tỏc xó khụng phải luụn luụn là hỡnh thức hiệu quả nhất và phự hợp nhất khi phải thớch ứng thay đổi trong nhiều hoàn cảnh khỏc nhau.
Kinh nghiệm về cỏc hợp đồng sản xuất nụng nghiệp trong vài năm gần đõy cho thấy việc chỉ dựa vào hợp tỏc xó là đại diện cho tổ chức của nụng dõn (mà chớnh phủđang ra sức khuyến khớch) đó cho thấy một số rủi ro về nền tảng tổ
chức quỏ hẹp đối với nụng dõn. Với sự
phỏt triển thương mại hoỏ của người sản xuất tiểu điền, cỏc hợp đồng đó cải thiện được tớnh cạnh tranh của hàng húa Việt Nam thụng qua điều phối sản xuất, phõn phối và tổ chức bỏn lẻ. Hợp đồng sản xuất nụng nghiệp là khỏ mới tại Việt Nam và đang được Chớnh phủ thỳc
đẩy và hỗ trợ thụng qua chớnh sỏch liờn kết bốn nhà là nhà nụng, nhà doanh nghiệp, nhà khoa học và nhà nước, cựng với đú cũng cú nhiều cơ chế,
chớnh sỏch liờn quan đến ký hợp đồng nụng nghiệp và tiếp thị.2
Kinh nghiệm thu được từ khi Việt Nam tăng cường thỳc đẩy hợp đồng sản xuất cho cỏc sản phẩm nụng nghiệp cho đến nay là khỏ đa dạng. Một trong số những khú khăn gặp phải khi thực hiện hợp
đồng là cỏc tổ chức của nụng dõn đó khụng cú đủ năng lực để giỳp cỏc thành viờn hiểu rừ về hợp đồng. Một bờn tham gia ký hợp đồng thường là cỏc hợp tỏc xó của nụng dõn cú cơ chế quản lý và độ gắn kết giữa cỏc thành viờn chưa hợp lý để cú đủ uy tớn và khả năng tuõn thủ cỏc điều khoản của hợp đồng. Hợp đồng thực hiện tốt nhất khi dựa trờn sự tin tưởng và hợp tỏc, khi hai bờn tụn trọng lẫn nhau và tổ chức của họ
thực sự tụn trọng những gỡ đó cam kết. Nếu khụng cú sự tin tưởng và uy tớn giữa hai bờn tham gia hợp đồng thỡ sẽ
khụng cú hỡnh thức cưỡng chế nào cú thể đảm bảo được sự thực hiện hợp đồng diễn ra hiệu quả. Hợp đồng sản xuất nụng nghiệp tất yếu sẽđược mở rộng thực hiện ở Việt Nam. Cú một nghịch lý là cỏc tiến bộ đạt được cú thể tốt hơn nếu ngay từđầu ỏp dụng loại hỡnh này chậm hơn và cú ớt ỏp lực hơn từ phớa cỏc chương trỡnh của Chớnh phủ. Điều đú sẽ dẫn đến sự phỏt triển tại những vựng chọn lọc cú sự quan tõm lớn nhất và cơ hội cho thành cụng tốt nhất, và giảm được những thất bại mà cú thể gõy tõm lý tiờu cực cho cỏc cỏ nhõn và tổ chức tham gia. Một yếu tố quyết định đến thành cụng là tớnh độc lập của hai bờn trong khi tiếp cận hợp đồng. Điều này sẽđạt được khi vai trũ của Nhà nước chỉ giỳp tăng cường năng lực, chứ khụng can thiệp quỏ mạnh với cỏc khuyến khớch hoặc thuyết phục cỏc bờn tham gia hợp đồng,
và nếu nụng dõn cú thể cú nhiều lựa chọn về loại hỡnh tổ chức cú tư cỏch phỏp lý đầy đủ để cú thể tham gia ký kết cỏc hợp đồng. 3. Nguồn nhõn lực tại cộng đồng nụng thụn và năng lực thể chế
Những đỳc kết kinh nghiệm gần đõy trong việc thỳc đẩy phỏt triển theo định hướng cộng đồng tại Việt Nam đó cho thấy tầm quan trọng của việc tăng cường năng lực cấp cơ sở. Tuy nhiờn, vẫn cú xu hướng phần nào cho rằng cỏc cỏn bộ xó và thụn bản tại những xó nghốo khụng thể đảm nhận hoàn toàn về lập kế hoạch, thực hiện và quản lý cỏc cụng trỡnh cơ sở hạ tầng quy mụ nhỏ và một số hoạt động phỏt triển khỏc bởi vỡ cỏc cỏn bộ này khụng cú đủ năng lực. Tuy nhiờn, quan điểm này đó khụng được ủng hộ. Và rừ ràng quan
điểm cố hữu này - đặc biệt về năng lực của cỏc cỏn bộđịa phương vựng dõn tộc thiểu số - đó trở thành rào cản cho cỏc sự phỏt triển. Kinh nghiệm từ một số dự
ỏn và chương trỡnh dài hạn cho thấy rằng trờn thực tế, cỏc chương trỡnh đào tạo tại chỗ sẽ cung cấp đầy đủ hướng dẫn cho học viờn và nhờ đú năng lực của họ sẽ tăng lờn. Kinh nghiệm từ
những chương trỡnh này cho thấy tăng cường năng lực khụng chỉ đơn thuần thụng qua đào tạo mà liờn quan nhiều hơn đến quỏ trỡnh phỏt triển tổ chức, chớnh sỏch, cơ chế thực hiện, và phỏt triển nguồn nhõn lực cựng với chiến lược hỗ trợ phỏt triển địa phương một cỏch hiệu quả.
Nhiều kinh nghiệm đó thu được khi thực hiện cỏc chương trỡnh NGO và cỏc dự ỏn tài trợ khụng hoàn lại theo phương phỏp đào tạo tăng cường năng lực cho cỏn bộ xó và thụn bản, cỏn bộ
khuyến nụng, cỏc tổ chức của nụng dõn và cỏc nhúm phụ nữ. Tuy nhiờn, phần lớn những hoạt động này đó thực hiện
bờn ngoài cỏc hệ thống đào tạo thường xuyờn của Chớnh phủ. Chỉ một vài dự
ỏn là cú kết quả được nhõn rộng một cỏch cú hệ thống trong hệ thống đào tạo của Chớnh phủ và lồng ghộp được cỏc phương phỏp đó được xõy dựng trong cỏc dự ỏn vào cỏc chương trỡnh của cỏc cơ quan đào tạo cấp tỉnh. Cú xu hướng cho thấy cỏc dự ỏn chỉ tiến hành cỏc dịch vụ đào tạo cấp tốc đỏp ứng những yờu cầu ngắn hạn mà khụng giỳp giải quyết những khú khăn cơ bản và
