nhiệm chi tiờu
Sự tăng nhanh chúng từ 43% lờn 79% của chi tiờu cụng trong nụng nghiệp diễn ra ở cỏc cấp địa phương (dưới cấp quốc gia) đũi hỏi phải đi đụi với phỏt triển đầy đủ năng lực quản lý cỏc khoản chi tiờu cụng đó được phõn cấp. Điều này bao gồm từ quỏ trỡnh lập ngõn sỏch cho đến và chi tiờu cụng ở cỏc cấp xó, huyện, tỉnh và trung ương.
Cỏc vấn đề Ngõn sỏch - Cấp xó. Vấn
đề chớnh đối với hệ thống ngõn sỏch là sự cõn đối ngõn sỏch xó hiện nay do Kho bạc huyện đảm nhiệm chứ khụng phải do kế toỏn của mỗi xó làm. Với 14-18 xó trong một huyện và biờn chế
cỏn bộ khụng tăng, nờn việc chậm trễ
tiếp cận kinh phớ là chuyện thường xuyờn. Ít cú sự linh hoạt ở cấp xó vỡ phần lớn kinh phớ là để chi cho cỏc khoản chi phớ cố định, thuỷ lợi, lương, và cỏc khoản chi đó dành cho giỏo dục, y tế và cỏc hoạt động ưu tiờn khỏc. Sự
thay đổi đỏng kể trong Chương trỡnh Cải cỏch Hành chớnh là hiện nay cỏc xó
được cho phộp tăng cỏc chi phớ dịch vụ
khi họ bảo đảm được cỏc khoản thu cao hơn là dự tớnh trong ngõn sỏch. Tuy vậy, khoản thu nhập vượt cũng vẫn phải
được cõn đối ở cấp huyện. Định mức chi ngõn sỏch trong ngành nụng nghiệp dường như cú nhiều sai khỏc đỏng kể so với chi phớ thực tế.
Cỏc vấn đề Ngõn sỏch – Cấp huyện. Trước dự ỏn Cải cỏch Hành chớnh, giải ngõn cho cỏc xó là qua Phũng Tài chớnh huyện. Nay thỡ từ Kho bạc trực tiếp xuống xó nờn Phũng Tài chớnh gặp khú khăn trong việc theo dừi cỏc khoản chi tiờu chi tiết để bảo đảm phự hợp với ngõn sỏch đó giao. Cỏc hệ thống Thụng
tin Quản lý ở cấp huyện khụng được thiết kế để hỗ trợ hệ thống ngõn sỏch mới và núi chung là khụng được làm bằng mỏy tớnh hoặc khụng được kết nối thành một hệ thống cơ sở dữ liệu. Vớ dụ, huyện Long Hồ chịu trỏch nhiệm cung cấp dịch vụ cho Long An và 14 xó khỏc. Cú 30.000 nụng dõn trong huyện, huyện chỉ cú 5 khuyến nụng viờn chuyờn nghiệp, 4 thỳ y viờn và 5 cỏn bộ
bảo vệ thực vật làm việc cung cấp cỏc dịch vụ hỗ trợ. Ngõn sỏch 2004 cho nụng nghiệp Long Hồ là 5,5 tỷ VND, phần chủ yếu do tỉnh Vĩnh Long cung cấp là 4,8 tỷ, phần cũn lại là từ phớ dịch vụ. Phần lớn nhất của chi tiờu là 3,6 tỷ
cho chương trỡnh mục tiờu quốc gia về
nước sạch và vệ sinh. Điều này làm cho khoản chi cho khuyến nụng co lại chỉ cũn vẻn vẹn 0,09 tỷ. Cỏc vấn đề Ngõn sỏch – Cấp tỉnh. Đề xuất về ngõn sỏch đầu tư của tỉnh được thảo luận trực tiếp với Bộ Kế hoạch & Đầu tư, cũn về ngõn sỏch chi thường xuyờn thỡ trực tiếp với Bộ Tài chớnh. Sau khi được Chớnh phủđồng ý, cỏc đề
xuất của tỉnh được kết hợp lại với cỏc đề xuất của Chớnh phủ và được trỡnh lờn Quốc hội để phờ chuẩn. Đối với ngành nụng nghiệp, thỡ cỏi lợi chủ yếu đối với cỏc tỉnh nhờ cú cải cỏch này là tỷ lệ Bảng 14. Tỷ trọng Ngõn sỏch tỉnh trong Ngõn sỏch Nhà nước 1997–2002 Ngõn sỏch Nhà nước Ngõn sỏch Nụng nghiệp Năm Tổng số Phần NS tỉnh Tổng số Phần NS tỉnh tỷ VND % tỷ VND % 1997 70749 39.6 3815 43 1998 73419 43.3 5075 40 1999 84817 46.0 5326 51 2000 103151 43.7 5804 67 2001 119403 46.9 7420 71 2002 135490 47.7 7471 79 Nguồn: Bộ Tài chớnh (2004)
ngõn sỏch ngành rút thẳng xuống tỉnh cao hơn. Một phần lớn ngõn sỏch bố trớ cho cỏc tỉnh là để chi cho hoạt động vận hành của cỏc cụng ty quản lý thuỷ nụng - đõy cỏc doanh nghiệp nhà nước chịu trỏch nhiệm về cung ứng dịch vụ thuỷ
lợi. Đõy là xu hướng cho tất cả cỏc ngành, trừ ngành cụng nghiệp, khoa học, cụng nghệ, mụi trường và bảo hiểm xó hội trong đú cỏc cơ quan cấp trung ương nắm giữ vai trũ then chốt. Bộ Nụng nghiệp & PTNT là cấp chịu tỏc động chớnh của quỏ trỡnh này.
Ba vấn đề then chốt về chi tiờu nụng nghiệp đối với cỏc tỉnh là i) sự mất cõn bằng giữa vốn đầu tư và vốn chi thường xuyờn, ii) cỏc tỉnh nghốo tiếp tục phụ
thuộc vào trung ương, và, iii) năng lực của cỏn bộ. Vớ dụ, cỏc đầu tư của Bộ
NN & PTNT tạo ra cỏc khoản chi thường xuyờn cho cỏc tỉnh và cỏc tỉnh rất khú trang trải được cỏc chi phớ này. Cỏc tỉnh giàu hơn đó linh hoạt hơn sử
dụng nguồn thu vượt mức kế hoạch, cũn cỏc tỉnh nghốo thỡ khụng cú khả
năng làm thế. Năng lực cỏn bộ trong cỏc đơn vị quản lý chi tiờu ở địa phương núi chung là khú đỏp ứng được những thỏch thức của hệ thống ngõn sỏch mới theo khối.
Chính quyền cấp tỉnh bày tỏ sự ủng hộ các kiến nghị thay đổi ngân sách trong Cải cách Hành chính (PAR). Hiện nay các tỉnh đã đ−ợc tăng quyền về công tác thu thuế và có thể lập kế hoạch hoạt động tốt hơn. Cho đến nay trách nhiệm này tại cấp huyện và xã đã đ−ợc rõ ràng hơn. Các khoản chi tiêu chính cho nông nghiệp là việc đầu t− vào hệ thống t−ới tiêu. Cơ sở hạ tầng tại các tỉnh hiện quá cũ, kém hiệu quả và nhiều công trình đang trong tình trạng rất cần phục hồi nhưng lại không có đủ vốn. Tỉnh đã đầu t− vào bơm n−ớc bổ sung, song mức phí sử dụng 600 đồng/m2 đất được tưới tiờu không đủ cho mức chi phí vận hành 700 đồng/m2. Không chỉ mức phí sử dụng
n−ớc t−ới thấp hơn chi phí thực mà còn việc thu phí chỉ đạt khoảng 75% - 80%. Tỉnh đã nhận đ−ợc một khoản trợ cấp nhằm hỗ trợ các công ty quản lý thuỷ nông nh−ng không đủ và năm 2003 mức thua lỗ là 316 triệu đồng và mức lỗ này tăng lên hàng năm (tổng luỹ kế mức lỗ đến cuối năm 2003 là 3.6 tỷ đồng). Tình trạng này vẫn chưa có gì tiến triển.
Qui trỡnh ngõn sỏch - Cấp trung ương. Bộ NN và PTNT chịu trách nhiệm phối hợp với các Bộ, ngành khác xây dựng chính sách nông nghiệp, triển khai các khoản đầu t− lớn trong việc thực hiện các ch−ơng trình cấp Quốc gia về giảm nghèo, và đảm bảo rằng các hợp phần của Ngành trong Kế hoạch đ−ợc thực thi và đạt đ−ợc các mục tiêu đề ra. Theo những thay đổi trong Cải cách Hành chính Công và xu h−ớng tiến tới sự uỷ thác tài chính nhiều hơn, thì các biện pháp của Bộ NN &PTNT đã thay đổi từ việc kiểm soát trực tiếp sang h−ớng hỗ trợ tạo điều kiện. Chẳng hạn nh−: Bộ NN&PTNT quản lý cỏc khoản vốn tài trợ để cấp cho tỉnh (nguồn vốn thờm vào) để khuyến khớch tỉnh thực hiện cỏc chương trỡnh ưu tiờn hoặc chia sẻ kinh phớ với Trung ương. Quy trỡnh xõy dựng ngõn sỏch tại cấp Bộ tương tự như cấp tỉnh. Cỏc đề xuất của cỏc Cục, Vụ thuộc Bộ NN &PTNT sẽ được Bộ NN &PTNT thảo luận và tổng hợp sau đú nộp cho Bộ KH và ĐT để ra quyết định đầu tư và với Bộ Tài chớnh để tài trợ cụng tỏc thực hiện.
Cụng tỏc chi tiờu của Bộ NN & PTNT. Bảng 15 thể hiện cỏc ước tớnh chi tiờu của Bộ NN & PTNT năm 20011.
1 Dữ liệu chớnh thức gần đõy nhất. Dữ liệu của Bộ
NN & PTNT được thể hiện qua chương trỡnh hàng hoỏ (vụ cõy lương thực và cõy cụng nghiệp v.v) chứ
khụng qua việc phõn loại chức năng ( nghiờn cứu, khuyến nụng v.v.). Dữ liệu cho cỏc năm tiếp theo
được thu thập từ cỏc đơn vị chi tiờu trong Bộ là
khụng chớnh thức và khú đối chiếu. Việc trỡ trệđối
chiếu cỏc tài khoản và việc phõn loại chi tiờu hàng
hoỏ làm hạn chế tớnh kịp thời và và mức độ tin cậy
trong đỏnh giỏ chi tiờu.
Chi tiờu của Bộ NN & PTNT cho cụng tỏc tưới tiờu chiếm một tỷ phần lớn nhất, nhưng vẫn thấp hơn so với cấp tỉnh do cú sự phõn cấp. Tại cấp Bộ NN & PTNT, khoản chi tiờu cho cụng tỏc khuyến nụng là đỏng kể, thể hiện phương thức quản lý chi tiờu theo kiểu từ trờn xuống dưới trong tiểu ngành này thụng qua cỏc chương trỡnh khuyến nụng, chẳng hạn như chương trỡnh về
giống và nhõn giống mới, khuyến khớch cõy cụng nghiệp và cõy lương thực, và thỳc đẩy phỏt triển chăn nuụi gia sỳc. Hầu hết kinh phớ nghiờn cứu được chi tiờu tại cấp trung ương cho cỏc cơ quan nghiờn cứu. Tỷ lệ giữa kinh phớ thường xuyờn và chi phớ xõy dựng cơ bản vẫn
đang được theo dừi. Song tại Trung
ương, kinh phớ xõy dựng cơ bản được chi tiờu tương đối nhiều hơn cho cụng tỏc khuyến nụng và lõm nghiệp.
Cỏc vấn đề chớnh mà Bộ NN &PTNT cần quan tõm là điều chỉnh sao cho phự hợp với bối cảnh mới nhằm thực hiện tốt trỏch nhiệm của Bộ như nhắm tới sự
tự chủ về tài chớnh của cỏc tỉnh và tạo ra một nền kinh tế tự do. Về lĩnh vực chuẩn bị và chi tiờu ngõn sỏch gồm cú cỏc vấn đề sau: i) Quy trỡnh nội bộ cần phải được hiện đại hoỏ, ii) Sự liờn kết với cỏc tỉnh cũn chưa rừ ràng, và, iii) Sự tương quan của lợi ớch và năng lực cỏn bộ chưa thực sự phự hợp trong bối
cảnh hiện nay. Cỏc quy trỡnh thủ tục thường làm trỡ hoón việc giao ngõn ngõn sỏch cho cỏc đơn vị chi tiờu. Chẳng hạn như, việc xin phờ duyệt ngõn sỏch và chương trỡnh nghiờn cứu phải được Bộ NN & PTNT thụng qua và sau đú đến Chớnh phủ và cuối cựng là Quốc hội. Tuy nhiờn, Bộ NN & PTNT khụng được giao ngõn ngõn sỏch cho cỏc viện nghiờn cứu cho đến khi Bộ
thực hiện xong một chu trỡnh nữa về
phờ duyệt ngõn sỏch và chương trỡnh nghiờn cứu. Việc này gõy ra sự chậm trễ lõu dài trong quỏ trỡnh thực hiện cỏc chương trỡnh nghiờn cứu. Về mặt quan hệ giữa Bộ và cỏc tỉnh, việc phõn cấp
đó làm giảm hiệu lực của cỏc hướng dẫn do Bộ NN & PTNT ban hành trong cụng tỏc chỉ đạo cấp tỉnh thực thi Kế
hoạch. Trong khi việc cấp cỏc nguồn “vốn bổ sung” từ Bộ (vớ dụ như để
khuyến khớch sản xuất đậu ở vựng ven biển miền Trung) khụi phục lại một số ảnh hưởng trực tiếp từ Bộ, vấn đề chớnh tồn tại ở đõy lại là phương phỏp tiếp cận theo đạt chỉ tiờu cho ngành hàng. Trong nền kinh tế thị trường, nhõn tố
quyết định sản xuất chớnh là thị trường, nờn vai trũ của một Bộ và khu vực cụng là tạo ra mụi trường phỏp lý, cung cấp cỏc dịch vụ hỗ trợ mà khu vực tư nhõn khụng thể làm, giỏm sỏt và đỏnh giỏ cỏc
điều kiện của ngành và tớnh hiệu quả
của cỏc chương trỡnh. Cõu hỏi chớnh
Bảng 15. Chi tiờu của Bộ NN & PTNT năm 2001 (%) Tiểu ngành Chi thường xuyờn Chi đầu tư cơ bản Tổng số Thuỷ lợi 6,5 63,6 51,3 Lõm nghiệp 5,3 10,1 9,1 Khuyến nụng 24,5 21,8 22,4 Nghiờn cứu 24,5 2,2 7,0 Cỏc Chương trỡnh Mục tiờu Quốc gia 7,8 0,0 1,7
Cỏc hạng mục khỏc 31,3 2,3 8,5
Tổng cộng 100,0 100,0 100,0
Cấu trỳc theo phõn loại kinh tế 21,6 78,4 100,0
được đặt ra ở đõy là liệu Bộ NN & PTNT cú nờn tiếp tục dành cỏc nguồn lực để xõy dựng một kế hoạch chi tiết về sản xuất cỏc loại hàng hoỏ mà cỏc tỉnh ngày càng khụng xem là quan trọng. Việc tiếp tục tập trung vào sự cõn
đối hàng hoỏ phản ỏnh năng lực và mối quan tõm lợi ớch của cỏn bộ. Cỏc khiếm khuyết quan trọng trong nhõn sự của Bộ
NN & PTNT chớnh là trỡnh độ phõn tớch kinh tế cho cỏc chương trỡnh và dự ỏn, giỏm sỏt và phõn tớch chi tiờu, đỏnh giỏ tỏc động, và xỏc định tớnh hiệu quả của cỏc chương trỡnh.
