lĩnh vực
Thuỷ lợi. Phần chi của nhà nước cho thuỷ lợi và cỏc dịch vụ liờn quan là lớn nhất trong ngõn sỏch ngành nụng nghiệp. Năm 2002, chi cho thuỷ lợi là 4.211 tỷ VND trong tổng số vốn cho toàn ngành 7.471 tỷ VND, tăng so với 3.241 tỷ cho thuỷ lợi năm 1999 (Bảng 10). Xõy dựng/duy tu bảo dưỡng cụng trỡnh tưới/tiờu và đờ kố chiếm 88% và 12% tương ứng. Năm 2002, khoảng 94% khoản này được xếp vào chi phớ (đầu tư) cơ bản, năm 1999 cũng tương tự. Phần do Bộ NN & PTNT thực hiện giảm từ gần 50% năm 1999 xuống chỉ cũn 21% năm 2002, và phần do cỏc tỉnh thực hiện tăng từ 50% lờn 79%. Sự phõn cấp về tài chớnh giải thớch một phần tỡnh hỡnh này, nhưng xu hướng này cũng phản ỏnh một sự chuyển dịch trọng tõm từ việc xõy dựng cỏc cụng trỡnh mới sang nõng cấp và hoàn chỉnh cỏc cụng trỡnh hiện cú. Điều này làm giảm qui mụ dự ỏn do cỏc tỉnh thực hiện. Trong cỏc bỏo cỏo của Bộ Nụng nghiệp & PTNT cho thấy nõng cấp (bao gồm xõy dựng hoàn tất, phục hồi và cải tạo mới) tăng từ 28% tổng đầu tư thuỷ
lợi năm 1996, lờn 48% năm 2000, và 64% năm 2003. Ưu tiờn cũng chuyển dịch từ cỏc dự ỏn thuỷ lợi lớn trong hai vựng chõu thổ lớn sang cỏc cụng trỡnh thuỷ lợi vừa và nhỏ ở Duyờn hải miền Trung và cỏc vựng nỳi cũng như sang cỏc đờ kố phũng lũ sớm ở chõu thổ sụng Cửu Long. Điều này khụng những làm giảm qui mụ cỏc cụng trỡnh được đầu tư mà cũn tăng tỏc động giảm nghốo. Thuỷ lợi - Cấp vốn cho cỏc cụng trỡnh xõy dựng cơ bản. Hệ thống thuỷ lợi quốc gia phục vụ cho khoảng 80% của 7 triệu ha đất canh tỏc, phần lớn là trồng lỳa. Nhưng diện tớch thực tếđược tưới được biết chỉ là 50-60% năng lực thiết kế do cỏc hệ thống chưa hoàn chỉnh hoặc khụng được duy tu (Bộ NN&PTNT, 2004). Ở những cụng trỡnh lớn, diện tớch tưới cao hơn, nhưng phải dựng bơm bổ sung để khắc phục vấn đề phõn phối nước, làm cho chi phớ tăng lờn. Ở cỏc hệ thống nhỏ, hệ số sử dụng thực tế thấp, chỉ 25% - 30%. Một lý do chớnh là hầu hết cỏc hệ thống thuỷ lợi chưa được hoàn tất. Một phần là do việc cấp vốn và xõy dựng cỏc cụng trỡnh đầu mối và kờnh chớnh qua Bộ
Nụng nghiệp & PTNT, trong khi cấp vốn và xõy dựng cỏc kờnh phõn phối nước lại do cỏc tỉnh làm, mà cỏc tỉnh nghốo thường thiếu kinh phớ để hoàn tất
Bảng 10. Nợ của Bộ NN&PTNT đối với cỏc Cụng ty Xõy dựng Thuỷ lợi, tỷ VND
2000 2001 2002 2003 June 2004
Cỏc Khoản nợ 22 229 484 282 223 Cỏc khoản nợ luỹ kế 23 252 736 1.018 1.241
Ghi chỳ: Gồm cỏc dự ỏn và cụng trỡnh đó hoàn tất và bàn giao cho người sử dụng. Nguồn: Bộ NN&PTNT
cỏc hệ thống mà đó được làm bằng ngõn sỏch của Bộ NN & PTNT. Những cụng ty thiết kế và xõy dựng của Bộ Nụng nghiệp & PTNT và cỏc tỉnh cú trỡnh độ chuyờn mụn và năng lực thực hiện khỏc nhau cũng dẫn đến sự mất cõn đối trong thực hiện. Hơn nữa, cấp vốn cho hệ thống cụng trỡnh phõn phối nước dựa trờn cỏc định mức (như định mức chuẩn cho 1 m kờnh mương), mà
định mức này cú thể khụng đủ để hoàn tất cỏc cụng trỡnh, hoặc cú sự sai lệch giữa thực chi và định mức thiết kế. Chớnh phủ thừa nhận tầm quan trọng của vấn đề này và đang ưu tiờn cho việc nõng cấp và hoàn thiện cỏc cụng trỡnh thuỷ lợi. Mặc dự cú sự thừa nhận về vốn Nhà nước cấp khụng đủ cho cỏc cụng trỡnh xõy dựng cơ bản, việc quản lý khụng hiệu quả cỏc cụng trỡnh này vẫn là một vấn đề nghiờm trọng cả ở cấp trung ương và cấp tỉnh. Hơn nữa, cũng như
trong ngành giao thụng (xem Chương 11), cú bằng chứng để suy luận rằng chi tiờu cụng thực cho nụng nghiệp cú thể
cao hơn nhiều so với chi tiền mặt từ
Kho bạc.
Chỉ tớnh những cụng trỡnh đó hoàn thiện và chuyển giao cho người sử dụng, nợ
tồn đọng của Bộ NN & PTNT đối với cỏc cụng ty xõy dựng thuỷ lợi đó tăng từ
22 tỷ VND năm 2000 lờn 1.241 tỷ VND trong thỏng 6 năm 2004 – bằng 1/4 của tổng đầu tư cụng hàng năm cho nụng nghiệp. Con số này khụng kể hơn 500 tỷ
VND nợ đó trả đầu năm 2004 với việc phỏt hành trỏi phiếu kho bạc đặc biệt. Rừ ràng điều đú khụng những ảnh hưởng xấu đến cỏc cụng ty xõy dựng và cụng nhõn của họ mà cũn liờn đới đến cỏc ngành, chẳng hạn cỏc ngõn hàng và cỏc nhà cung cấp. Như Chớnh phủ đó thừa nhận, nguồn gốc của vấn đề là thực tế cỏc quyết định đầu tưđó khụng tuõn thủ cỏc kế hoạch tổng thể đó được phờ duyệt, và cỏc nhu cầu thực tế đó được
xếp ưu tiờn, cũng như khi triển khai cụng trỡnh mà chưa hoàn tất cỏc thủ tục
đầu tư và cỏc văn bản qui định, hoặc khụng cú bảo đảm chắc chắn về số vốn cần thiết. Thiếu sự thanh tra hiệu quả
cũng là một phần của vấn đề. Những cuộc kiểm soỏt gắt gao được Chớnh phủ
tăng cường mạnh trong những năm tới sẽ là một phần của việc thực hiện Hệ thống Thụng tin Quản lý Kho bạc và Ngõn sỏch. Đồng thời cần tiến hành cỏc bước khẩn cấp để giải quyết những khoản nợ đọng và chấm dứt việc cam kết quỏ mức trong tương lai.
Thuỷ lợi - kinh phớ cho vận hành và duy tu. Người ta dự tớnh thu thuỷ lợi phớ của người dựng nước sẽđủ cho kớnh phớ vận hành và duy tu, nhưng điều này khụng trở thành hiện thực và bao cấp của Chớnh phủ vẫn là nguồn kinh phớ chủ yếu. Mặc dự Bộ Kế hoạch & Đầu tư giảđịnh rằng 30% - 35% tổng đầu tư
cụng là cho duy tu, nhưng Bộ NN & PTNT khụng đưa mức này vào trong tờ
trỡnh xin cấp ngõn sỏch của Bộ. Cỏc mức bao cấp khụng đủ để trang trải phần thiếu hụt, và Bộ Nụng nghiệp & PTNT ước tớnh Ngõn sỏch Nhà nước bố
trớ cho duy tu bảo dưỡng hạ tầng thuỷ
lợi chỉ bằng khoảng 60% số lượng cần thiết. Cấp kinh phớ cho việc vận hành và duy tu hệ thống kờnh phõn phối từ
cỏc đầu mối đến làng bản là trỏch nhiệm của tỉnh theo Phap lệnh 32 (4/2001) và Nghịđịnh 143 (11/2003) về
Khai thỏc và Bảo vệ cỏc Cụng trỡnh Thuỷ lợi. Nghị định 143 yờu cầu cỏc tỉnh phải ỏp dụng phớ dịch vụở mức cú thể đủ trang trải cho chi phớ vận hành bỡnh thường của cỏc cụng ty quản lý thuỷ nụng của tỉnh (IMC). Nghị định cho phộp miễn hoặc giảm ở những nơi tỷ lệ nghốo cao hoặc bị ảnh hưởng của thiờn tai. Tuy nhiờn, Nghị định khụng xỏc định nguồn cụ thể nào bự cho phần thiếu và cụng thức nào để tớnh phần bao cấp. Những vấn đề quan trọng đang
cần cỏc UBND tỉnh và cỏc cơ quan liờn quan ở trung ương tiếp tục giải quyết. Hai vấn đề khỏc là mức thu phớ được qui định là khỏ thấp và tỷ lệ thu được hiện nay cũng thấp. Mức phớ do UBND tỉnh xõy dựng và HĐND tỉnh phờ duyệt và thường thấp hơn chi phớ thực tế của cỏc cụng ty quản lý thuỷ nụng. Tỷ lệ thu được phớ là 80-90% đối với cỏc cụng trỡnh cấp nước tự chảy chi phớ thấp (Đồng bằng sụng Cửu Long), và 50-70% đối với cỏc cụng trỡnh dựng bơm chi phớ cao (Đồng bằng sụng Hồng) và ở những vựng tỷ lệ nghốo cao. Kết quả là cỏc nguồn thu cụng chỉ đỏp ứng được khoảng một nửa kinh phớ cần cú để duy tu hàng năm (tức là 500- 550 tỷ VND trong số 1.100 tỷ VND/năm) và thực tế cụng việc duy tu chỉ cú thể tập trung vào việc sửa chữa những hư hỏng xảy ra, dẫn đến sự xuống cấp nhanh chúng cỏc hệ thống hiện cú và chi phớ vận hành chỳng cũng trở nờn đắt hơn. Việc cải cỏch đơn giản về khỏi niệm nhưng lại rất khú thực hiện. Nõng thuỷ lợi phớ lờn một mức đủ trang trải chi phớ thực tế và bảo đảm tỷ lệ thu được 100% đỳng hạn cú thể là khụng thực tế, ớt nhất là về ngắn hạn và trung hạn, vỡ lý do liờn quan đến tỡnh trạng nghốo và vỡ lý do buộc người sử dụng phải trả cho sự
kộm hiệu quả của hệ thống. Bốn bước
để tiến tới mục tiờu dài hạn hoàn trả phớ
đầy đủ cú thể là: i) tớnh toỏn một cỏch chớnh xỏc chi phớ thực của vận hành và duy tu để lượng hoỏ phần thiếu hụt; ii) cấp đủ chi phớ cho phần thiếu hụt này thụng qua việc tăng tỷ lệ phần vận hành và duy tu trong chi tiờu cụng dành cho thuỷ lợi, theo một lịch trỡnh thoả thuận cho phộp cắt dần bao cấp khi hiệu quả
của cung ứng dịch vụ cải thiện lờn, iii) Chớnh phủ trực tiếp chuyển vốn xuống cỏc xó nghốo để trả thuỷ lợi phớ cho cỏc cụng ty quản lý thuỷ nụng hơn là miễn phớ cho cỏc xó nghốo. Hệ thống hiện thời trả phần bao cấp xuống cỏc tỉnh khụng cú gỡ bảo đảm là nú được chuyển cho cỏc cụng ty quản lý thuỷ nụng. Điều này dẫn đến sự xuống cấp dịch vụ và ảnh hưởng đến hiệu quả của cụng ty quản lý thuỷ nụng, và, iv) gắn việc hoàn trả phớ đầy đủ vào với việc khụi
Hộp 2. Tỏc động Giảm nghốo của Chi tiờu cho Thuỷ lợi
Một điều tra gần đõy đối với người hưởng lợi đó khảo sỏt tỏc động của những chớnh sỏch thuỷ lợi khỏc nhau đối với nụng hộ, đặc biệt là người nghốo. Nghiờn cứu này đỏnh giỏ tỏc động của cỏc khoản đầu tư cụng trờn 3 loại hỡnh đầu tư: (i) để khụi phục cơ sở hạ tầng thuỷ lợi riờng, (ii) khụi phục kết hợp với việc cải tiến quản lý hệ thống, và (iii) cải tiến quản lý. Nghiờn cứu đó đo đạc những thay đổi về nguồn nước, năng suất lỳa, lợi nhuận của nụng trại, chi phớ sản xuất, biến động sản lượng, và tỡnh trạng nghốo ở 3 hệ thống thuỷ lợi cú qui mụ khỏc nhau: Dầu Tiếng ở Tõy Ninh và Thành phố Hồ Chớ Minh (Miền Nam), An Trạch ở Quảng Nam (Miền Trung) và Sụng Chu ở Thanh Hoỏ (Miền Bắc). Kết quả cho thấy sự kết hợp đầu tư vào khụi phục cơ sở hạ tầng và cải tiến quản lý cho hiệu quả tốt hơn xột về mặt kết quảđầu ra tăng thờm và tiờu thụ lương thực so với hoạt động riờng rẽ. Tuy nhiờn, khụi phục cơ sở hạ tầng thấy cú hiệu quả hơn đối với giảm nghốo so với hai biện phỏp kia, nhất là khi tăng độổn định cấp nước cho những người sự dụng nghốo nhất. Cải tiến quản lý mà khụng khụi phục cụng trỡnh thỡ hiệu quả là thấp nhất kể cảđối với sản xuất và đối với giảm nghốo. Kết luận đối với chớnh sỏch đầu tư thuỷ lợi là: i) khụi phục cỏc hệ thống hiện cú cần phải đi đụi với cải tiến quản lý để sử dụng hết cụng suất thiết kế, ii) đối với giảm nghốo thỡ khụi phục cụng trỡnh nờn được ưu tiờn hơn là chỉ cải tiến quản lý khụng, và, iii) cải tiến quản lý bản thõn nú khụng chắc chắn đủđể huy động tăng mức phớ dịch vụ thuỷ lợi và tăng tỷ lệ thu phớ.
phục và cải thiện cung ứng dịch vụ. Cỏc mụ hỡnh thử nghiệm ở Việt Nam cho thấy Quản lý Thuỷ nụng cú sự
Tham gia của người dõn (PIM) bị nụng dõn thờ ơ vỡ phần chuyển giao cho người dõn ở trong diều kiện khụng tốt (Nguyễn Xuõn Tiệp, 2002, và Svendsen, M., 2003).
Thuỷ lợi - Tỏc động của chi tiờu đến tỡnh trạng nghốo. Chi cho thuỷ lợi đó từng cú tỏc động lớn nhất đến giảm nghốo ở nụng thụn thụng qua việc tăng thu nhập và giảm rủi ro, đặc biệt là cung cấp lương thực cho nụng hộ. Cho tới gần đõy, Chớnh phủ đó tập trung chi tiờu cho thuỷ lợi ở 2 đồng bằng lớn và ở
Bắc Trung Bộ, nơi đó và đang tập trung phần lớn người nghốo. Tuy nhiờn, qui mụ nụng trại rất nhỏ đó làm hạn chế
việc giảm nghốo nếu chỉ dựa vào một biện phỏp thuỷ lợi mà thụi. Tỏc động giảm nghốo cũng cú giới hạn trờn sản xuất lỳa, nhất là khi xuất khẩu gạo của Việt Nam tăng làm giỏ giảm. Pha tiếp theo của việc giảm nghốo ở những nơi này, nhưđó đưa vào Kế hoạch, sẽ là chỉ
chi tiờu cho hệ thống thuỷ lợi mang lại hiệu quả và chi cho đa dạng hoỏ cõy trồng, điều này đũi hỏi phải cải biến hệ thống thuỷ lợi để hỗ trợ những cõy trồng cú giỏ trị cao hơn (đặc biệt là cỏc cõy lõu năm), cũng nhưđể thỳc đẩy cỏc cơ hội việc làm phi nụng nghiệp. Hiện nay, Bộ NNN & PTNT và chớnh quyền cỏc tỉnh thường khụng cú đầy đủ cỏc qui định và năng lực để tiến hành phõn tớch toàn diện về tài chớnh và kinh tế đối với cỏc cụng trỡnh thuỷ lợi trước và đặc biệt là sau khi đầu tư để định hướng việc ra quyết định và để rỳt ra bài học kinh nghiệm. Cỏc đầu tư vào thuỷ lợi ban đầu được thiết kế cho cơ
cấu trồng trọt chỉ dựa vào một mặt hàng, thường là lỳa. Những dự ỏn được nước ngoài tài trợ thường tiến hành những phõn tớch điển hỡnh vềđầu tư và
dựa trờn cơ sở cỏc cụng trỡnh của chuyờn gia tư vấn mà thường nằm ngoài sự lựa chọn đầu tư cũng như quỏ trỡnh thẩm định của Bộ NN & PTNT. Nếu Việt Nam muốn cú một nền nụng nghiệp cú khả năng cạnh tranh quốc tế, thỡ việc đầu tư cho cơ sở hạ tầng thuỷ lợi cần phải đạt hiệu quả và cú khả năng đỏp ứng được yờu cầu cỏc cơ cấu trồng trọt thường xuyờn thay đổi. Sức sống của cụng trỡnh là một yếu tố quyết
định đến thu nhập rũng của nụng trại và giảm nghốo.
Thuỷ lợi - Qui mụ của cụng trỡnh. Hiện nay Chớnh phủ đang chuyển hướng cỏc nguồn đầu tư cho thuỷ lợi sang cỏc vựng nỳi và cao nguyờn nơi cú tỡnh trạng nghốo và tỷ lệ hộ thiếu lương thực cao nhất. Cỏc cụng trỡnh thuỷ lợi ở đõy nhỏ hơn nhiều. Qui mụ cụng trỡnh là một yếu tố quan trọng quyết định đến sự sống cũn của đầu tư và đến tỏc động giảm nghốo bởi vỡ cỏc cụng trỡnh nhỏ sẽ được cỏc tỉnh nghốo hoàn thành một cỏch chắc chắn hơn so với cỏc cụng trỡnh lớn. Tuy nhiờn, Bộ NN & PTNT cho biết tỷ lệ sử dụng cụng suất thiết kế của cỏc cụng trỡnh nhỏ là thấp hơn (25% - 30%), so với tỷ lệ sử dụng của cỏc cụng trỡnh lớn. Cỏc NGOs thường ủng hộ xõy dựng cỏc cụng trỡnh rất nhỏ, phục vụ cho 100 ha hoặc ớt hơn để phục vụ mục tiờu giảm nghốo. Vớ dụ Oxfam Hong Kong đó đỏnh giỏ tỏc động của 6 cụng trỡnh như vậy trong 2 xó ở Hà Tĩnh thuộc miền Trung Việt Nam trong tổng số 25 cụng trỡnh mà họ hỗ trợ ở
trong nước (Oxfam, 2002). Những cụng trỡnh này tuy cú một tiềm năng đỏng kể nhưng giỏ thành cao, một phần là do bản chất mụ hỡnh thử nghiệm của chỳng. Cỏc cụng trỡnh này cũng dễ rủi ro vỡ cỏc đặc điểm của chỳng như dễ bị tổn hại do lũ tại địa phương, thiết kế kộm, ớt được hỗ trợ từ
kỹ thuật nhiều và chi phớ giỏm sỏt ớt, v.v. Một bước quan trọng sắp tới là xõy dựng và duy trỡ một cơ sở dữ liệu tổng hợp kinh tế và kỹ thuật riờng cho cỏc cụng trỡnh nhỏ cho phộp xỏc định việc vận hành và giỏm sỏt và đỏnh giỏ một cỏch cú hệ thống cỏc cụng trỡnh nhỏ.
Nghiờn cứu. Khú giỏm sỏt chi tiờu cụng cho nghiờn cứu nụng nghiệp và cỏc nghiờn cứu cú liờn quan do việc phõn loại ngõn sỏch khụng tỏch cỏc hạng mục nghiờn cứu và khuyến nụng, mà đưa chung vào cỏc loại chương trỡnh như
chương trỡnh trồng trọt hoặc chương trỡnh giống. Việc cấp kinh phớ cũng thụng qua một số lượng lớn cỏc viện và