khoản mục, theo chương trình và theo kết quả đầu ra.
Có thể nói, kế hoạch hóa trong nền kinh tế thị trường là một trong những nội
dung vô cùng quan trọng, đóng vai trò là “kịch bản” phát triển đất nước. Kế hoạch hóa là tổng hợp những mục tiêu, phương hướng, biện pháp phát triển mang tính chất chiến lược, các cách đi tối ưu hướng tới công cuộc xóa đói giảm nghèo và tăng trưởng kinh tế
đất nước. Nhà nước quản lý nền kinh tế thị trường định hướng XHCN theo nguyên tắc kết hợp kế hoạch với thị trường.
Thực tế đã cho thấy, trong sự phát triển của kinh tế thị trường ở nước ta, công tác kế hoạch hóa chưa trở thành công cụ hiệu quả để góp phần quản lý và phát triển kinh tế
- xã hội. Công tác này đã tỏ ra thiếu tính hệ thống và khó bao quát được hầu hết tất cả các yêu cầu đa dạng và luôn biến động của nền kinh tế; sự điều chỉnh của kế hoạch chưa được nhanh nhạy, đôi khi chưa theo kịp những thay đổi của thị trường.
Hiện nay, nước ta đang sử dụng kết hợp phương thức lập ngân sách theo chương trình (như lập ngân sách theo các chương trình mục tiêu quốc gia), trong đó phương
thức đầu tiên là phương thức cơ bản. Mục lục NSNN luôn được bổ sung, sửa đổi thường xuyên để đáp ứng yêu cầu quản lý tài chính và quản lý NSNN.
Điểm mạnh của phương thức này là đơn giản và có thể kiểm soát chi tiêu dễ dàng bằng cách so sánh với các yếu tố đầu vào của các năm trước. Tuy vậy, phương thức soạn lập NSNN theo khoản mục bộc lộ nhiều nhược điểm: chỉ nhấn mạnh đến khâu lập dự toán NSNN với các khoản chi tiêu có tính tuân thủ; không trả lời được câu hỏi tại sao phải chi tiêu? tại sao không chi nhều/ít hơn? Hơn nữa, NSNN chỉ được lập trong ngắn hạn - thường là một năm; không chú trọng đúng mức đến tính hiệu quả phân bổ nguồn lực và hiệu quả trong cung ứng hàng hóa công; việc phân bổ NSNN cho các mục tiêu còn nhiều yếu tố định tính. Ví dụ như, bố trí “đủ vốn” cho các công trình, dự
án phát triển hạ tầng kinh tế trọng điểm quốc gia; “ưu tiên vốn” thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia; “đảm bảo kinh phí” đối với quốc phòng, an ninh; “đẩy mạnh xã hội hoá” các lĩnh vực giáo dục - đào tạo, y tế, văn hoá, thể dục thể thao... Điều đó làm cho tính kỷ luật trong việc chấp hành NSNN thiếu chặt chẽ, vì thiếu các chỉ tiêu
định lượng để kiểm tra. Tuy nhiên, với đặc điểm kinh tế - xã hội cũng như trình độ
quản lý hiện nay của Việt Nam, phương pháp lập NSNN theo khoản mục cũng đã phát huy được những ưu điểm nhất định và có thể khẳng định, cho đến hiện nay, phương pháp này vẫn còn phù hợp.
Tuy nhiên, việc kết hợp phương pháp này với phương pháp lập ngân sách theo kết quả đầu ra là một bước đi thích hợp để dần dần bắt kịp với tiến trình phát triển chung, cũng như
yêu cầu đổi mới trong quá trình hội nhập. Hơn nữa, đây là một trong những phương thức cần được tích cực triển khai để khắc phục một vấn đề còn rất nhiều tồn tại ở nước ta trong thời gian qua - đó là những hạn chế về khả năng phân tích trong công tác kế hoạch hóa nói chung, cũng như trong việc phân bổ ngân sách nói riêng.
Đặc điểm của phương thức này là nhấn mạnh đến tính hiệu quả trong phân bổ các nguồn lực tài chính. Phân bổ thu NSNN “đúng nơi, đúng lúc và đúng chỗ”, phân tích
được tính hiệu quả trong việc sử dụng chúng được đặt lên hàng đầu là chìa khóa của sự thành công.
Việc lập dự toán NSNN hiện nay còn bao gồm nhiều yếu tố mất cân đối, nhất là
ở việc nhiều chỉ tiêu còn mang nặng tính “nguyện vọng” hơn là được xây dựng đảm bảo các tính khả thi và hiệu quả. Các kế hoạch phát triển kinh tế xã hội mặc dù được lập cho mỗi thời kỳ 5 năm, và được chia ra từng năm, nhưng còn đơn giản. Việc điều chỉnh kế hoạch hàng năm còn ít tính đến các tác động mới xuất hiện trong từng năm, chưa đảm bảo các cân đối chung, mà thường chỉ dùng phương pháp ngoại suy đơn giản. Các quy hoạch lớn được xây dựng và thực hiện xé lẻ, chia cắt, không đảm bảo tính tương đồng giữa các ngành, các địa phương và các vùng lãnh thổ. Trong bối cảnh đó, NSNN cũng được lập ngắn hạn từng năm.
Sơ đồ 3.1 - Hướng tới lập NSNN trung và dài hạn NềN TảNG: THựC HIệN TốT công tác Kế HOạCH XáC ĐịNH NHữNG LĩNH VựC ĐảM NHậN CủA NSNN KếT QUả MONG ĐợI:
NHữNG MụC tiêu KINH Tế & xã HộI
LậP Kế HOạCH ngân sách TRUNG - dài hạn (trên cơ sở phân tích giới hạn các nguồn
lực)
XáC ĐịNH CáC MụC TIU CầN THựC HIệN TRONG TừNG NĂM NGÂN SáCH
Xây DựNG dự toán các cấp ngân sách (Cụ thể hóa qua Mục lục Ngân sách để khai
thác tính rõ ràng, cụ thể)
ĐáNH GIá KếT QUả THựC Tế: Những tác động đến xã hội / Đánh giá hiệu quả / Mức độ thực hiện các chỉ tiêu
Tổ CHứC THựC HIệN - Đề CAO TíNH giám sát NGAY TRONG quá trình thực hiện
Việc thực hiện theo phương pháp này hướng tới việc xác định nguồn lực tài
chính theo thời kỳ trung dài hạn. Đồng thời, phương pháp này cũng chú trọng tới việc xác định và đánh giá hiệu quả hoạt động của các Bộ, ngành, các cơ quan nhà nước và các địa phương trong việc hoàn thành các mục tiêu đã đề ra. Việc đánh giá sẽ căn cứ trên các tiêu chí được xây dựng một cách phù hợp để đánh giá việc chi tiêu ngân sách, cụ thể qua các kết quả về tốc độ tăng trưởng kinh tế, số lượng và chất lượng dịch vụ cung cấp; chứ không chỉ đơn thuần dựa vào mức độ chi tiêu đầu vào theo các nhóm, các mục chi như hiện nay. Từ đó, hướng các cấp ngân sách tới việc đáp ứng các yêu cầu của quản lý chi tiêu xu hướng hiện đại, nâng cao trình độ quản lý và quan trọng nhất là gắn kết kết quả công việc thực hiện với trách nhiệm của từng cấp một cách cụ thể.
Các bước xây dựng dự toán NSNN gắn liền với kế hoạch kinh tế - xã hội
• Phân tích và đánh giá các điều kiện trong nước và quốc tế có ảnh hưởng đến sự phát triển kinh tế - xã hội
- Nâng cao chất lượng công tác dự báo qua việc tổ chức lại hoặc thành lập mới các đơn vị, nâng cao trình độ đội ngũ nhân sự và tăng cường trang thiết bị phân tích và xử lý thông tin phù hợp với yêu cầu đổi mới. Hình thành các trung tâm tích hợp dữ liệu ở cấp Trung ương, các Bộ ngành, địa phương và thậm chí là cơ sở với những chức năng và nhiệm vụ rõ ràng.
- Đổi mới hệ thống thu thập, xử lý và sử dụng thông tin với mục tiêu hướng đến một hệ thống thông tin đầy đủ, kịp thời, chính xác, phục vụ tốt cho công tác dự báo và
phân tích.
- Tổ chức và phát huy hiệu quả thu thập thông tin từ các cuộc điều tra tại các vùng, các địa phương để nắm bắt kịp thời về các thông tin liên quan đến mọi khía cạnh của đời sống kinh tế xã hội, để nắm bắt nguyện vọng của nhân dân. Bên cạnh đó, kết hợp với các thông tin, số liệu của các tổ chức quốc tế để có những nguồn số liệu tham khảo phục vụ công tác dự báo và phân tích.
• Dự báo kinh tế và các mục tiêu xã hội: thực hiện công tác dự báo trên cơ sở mô tả về các xu hướng phát triển của thế giới, của khu vực; những ảnh hưởng của quá trình hội nhập kinh tế quốc tế và những giả định - hay những mục tiêu chủ chốt để phục vụ cho việc dự báo.
• Lập và lựa chọn các tổ hợp mục tiêu cho kế hoạch
- Lập những tổ hợp mục tiêu khác nhau. Trong đó, mỗi tổ hợp sẽ gồm những mục tiêu muốn hướng đến và mức độ ưu tiên thực hiện của những mục tiêu đó.
- Việc lựa chọn tổ hợp mục tiêu nào cần được xem xét trong điều kiện được phân tích và đảm bảo đầy đủ những yêu cầu về tính hệ thống, về tầm nhìn, về quan
điểm thị trường, về tính hiệu quả và bền vững.
• Hướng tới công tác lập dự toán NSNN theo kết quả đầu ra: tận dụng những dự báo, phân tích từ công tác kế hoạch và xác định các nguồn lực
- Dự báo kinh tế cấp quốc gia: tốc độ tăng trưởng GDP thời kỳ trung hạn. Những thay đổi của quá trình hội nhập ảnh hưởng cụ thể như thế nào đối với kế hoạch thu và chi ngân sách trung ương? ở đây, chỉ dừng lại ở bước xác định yếu tố nào làm tăng, giảm thu, chi ngân sách; chưa xây dựng dự toán ngân sách.
- Dự báo kinh tế cấp địa phương: tốc độ tăng trưởng GDP thời kỳ trung hạn. Tốc độ này tăng nhanh hay chậm so với tốc độ tăng trưởng GDP của cả nước. Nguyên nhân tại sao? Trong điều kiện những chiến lược phát triển, những quy hoạch phát triển của vùng lãnh thổ, của địa phương thì tốc độ tăng trưởng GDP được
đưa ra là phù hợp hay không? Những thay đổi cụ thể từ những sắc thuế, từ yếu tố
giá cả đầu vào theo lộ trình hội nhập sâu ảnh hưởng như thế nào đến kế hoạch thu và chi ngân sách của địa phương?
- Dự báo về số thu của Trung ương và địa phương, mục tiêu về thu ngân sách trong từng thời kỳ, mức thâm hụt ngân sách, mức nợ. Dựa trên cơ sở những phân tích để có những căn cứ vững chắc cho việc tổng hợp các nguồn lực.
• Xác định lĩnh vực đảm nhận của NSNN:
- Xác định rõ “đầu ra” mong muốn là cái gì? và kết quả đó tác động đến xã hội như thế nào? Từ đó, lên kế hoạch về quá trình tổ chức hoạt động và tính toán chi phí và xác định thứ tự
ưu tiên các hoạt động trong vòng 3 - 5 năm, xác định những ngành có liên quan để dự toán và
động cho phù hợp với trần kinh phí ngành và xác định những hoạt động cần được
tiếp tục, những hoạt động cần được thu hẹp hay chấm dứt. Đồng thời, thảo luận chính sách và xem xét lại hạn mức kinh phí ngành. Sau khi tiến hành rà soát ở cấp Bộ, ngành tại Trung ương và địa phương, các thông tin sẽ được tổng hợp và phân tích để xác định hạn mức kinh phí ngành phù hợp cho thời kỳ trung hạn.
- Để đảm bảo được tính minh bạch, trên cơ sở dự báo và hướng dẫn lập ngân sách, các Bộ, ngành, địa phương phải tổng hợp và giải trình về các hoạt động
trong kế hoạch phát triển kinh tế xã hội thời kỳ trung hạn.
- Đồng thời, việc phân bổ NSNN cũng cần đảm bảo giữ vững các kỷ luật tài chính tổng thể và các nguyên tắc của nền kinh tế thị trường, ví dụ như việc giảm trợ cấp xăng dầu gần đây là một bước đi phù hợp. Việc quản lý ngân sách cũng cần nỗ lực giảm bội chi trong điều kiện cải thiện chất lượng đầu tư, chống thất thoát và lãng phí.
• Xây dựng dự toán ngân sách cho từng năm cụ thể:
- Trên cơ sở các kế hoạch và mục tiêu trung dài hạn, cụ thể dự toán cho từng năm ngân sách, xác định tiến độ thực hiện các mục tiêu chiến lược.
- Đồng thời, xác lập hệ thống các chỉ tiêu thực hiện then chốt để có thể dễ dàng trong việc kiểm tra, đánh giá và xác định hiệu quả của việc phân bổ các nguồn lực từ NSNN.
Có thể nói, với ưu điểm của việc lập NSNN theo kết quả đầu ra, tận dụng các ưu
điểm của phương pháp lập NSNN hiện nay, hy vọng sự kết hợp này có thể khai thác những lợi thế hiện có, tận dụng những yếu tố mới để hướng tới việc phân bổ các nguồn lực NSNN một cách khoa học hơn, tạo cơ sở rõ ràng trong việc thực hiện, từ đó có thể quản lý chi ngân sách hiệu quả, góp phần tích cực vào phát triển kinh tế xã hội.
3.2.3. Đẩy mạnh xã hội hóa cung ứng dịch vụ công
Hiện nay, 5 loại dịch vụ công đóng vai trò rất quan trọng, có ảnh hưởng nhiều
đến đời sống kinh tế xã hội là giáo dục, y tế, văn hóa, khoa học công nghệ và thể dục thể thao. Đây là các hoạt động thuộc dịch vụ sự nghiệp công, tức là các hoạt động cung cáp phúc lợi xã hội thiết yếu cho người dân.
Nhà nước ta cũng đã có chủ trương thực hiện đổi mới cơ chế cung ứng dịch vụ
công theo hướng khuyến khích mọi thành phần kinh tế, mọi chủ thể trong xã hội cùng tham gia vào hoạt động này, hay còn gọi là “xã hội hóa” cung ứng dịch vụ công. Điều này được thể hiện qua hàng loạt các văn bản pháp luật như Nghị quyết 90/CP ngày
21/8/1007 của Chính phủ về phương hướng và chủ trương xã hội hóa các hoạt động y
tế, văn hóa; Nghị định số 73/1999/NĐ-CP ngày 19/8/1999 của Chính phủ về chính sách khuyến khích xã hội hóa đối với cac hoạt động trong lĩnh vcj y tế, giáo dục, văn hóa và thể thao; Nghị định 31/2005/NĐ-CP này 11/3/2005 của Chính phủ về sản xuất và cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích; Nghị định số 05/2005/NQ-CP ngày 18/4/2005 của Chính phủ về đẩy mạnh xã hội hóa các hoạt động giáo dục, y tế, văn hóa và thể dục thể
thao…
Chủ trương này đã bước đầu khuyến khích và thu hút được các tiềm năng và nguồn lực xã hội cho việc phát triển cung ứng các dịch vụ công, tạo công ăn việc làm ổn định cho hàng trăm nghìn người. Tuy nhiên, cũng có thể nói, việc xã hội hóa việc cung ứng các dịch vụ công chưa tiến được bước dài, cũng chính trong việc thực hiện cơ chế này đã làm nảy sinh nhiều vấn đề như quá trình xã hội hóa các lĩnh vực còn diễn ra chậm so với tiềm năng; tình trạng hoạt động lộn xộn, tự phát, cạnh tranh thiếu lành mạnh, chất lượng dịch vụ không đảm bảo có xu hướng tăng cao; mức độ phát triển xã hội hóa cung ứng dịch vụ công không đồng đều giữa các vùng, miền và các lĩnh vực cụ thể. Đồng thời, chính việc cung ứng dịch vụ công của khu vực Nhà
nước cũng còn rất nhiều tồn tại và hạn chế chưa được cải thiện.
Như vậy, mặc dù vấn đề đặt ra thì có vẻ đã rõ ràng, nhưng việc thực hiện vấn đề đó như thế nào để mang lại hiệu quả thì lại là một câu hỏi cần có sự giải đáp một cách cặn kẽ.
Nếu theo cách phân loại các dịch vụ công thành dịch vụ hành chính công, dịch
vụ sự nghiệp công và dịch vụ công ích, thì có thể thực hiện xã hội hóa đối với phần lớn dịch vụ sự nghiệp công. Đây cũng là bước đi để có thể kịp thời đáp ứng các nhu cầu thiết yếu nhất về dịch vụ công. Và để thực hiện được mục tiêu này, Nhà nước cần có cơ chế và chính sách quản lý phù hợp, tạo sự công bằng và minh bạch trong hoạt động.
- Đơn giản hóa các thủ tục thành lập và hoạt động là một trong những vấn
đề cần được rà soát lại và có quy định thống nhất. Cần có quy định rõ ràng và có căn cứ thực tiễn về cấp quản lý, về thời hạn xét duyệt, cấp phép để tạo tính đồng bộ và hạn chế những bất tiện về mặt thời gian, thủ tục trong khâu cấp phép. Những tiêu chuẩn và điều kiện cụ thể