T ỷ đ ồ n g 2 9 ,6 2 8 2 6 ,2 1 1 4 0 ,2 3 6 3 6 ,1 3 9 4 5 ,2 1 8 4 0 ,7 4 0 5 9 ,6 2 9 5 4 ,4 3 0 6 6 ,1 1 5 6 1 ,7 4 6 7 1 ,9 5 7 6 6 ,7 9 9 8 5 ,7 1 5 8 1 ,1 4 5
B iểu 2.6 - Số liệu chi Đầu tư XDCB so vớ i chi Đầu tư phỏt triển và Tổng chi NSNN giai đoạn 2000 - 2006 350,000 300,000 250,000 200,000 150,000 100,000 108,961 129,773 148,208 181,183 214,176 Nguồn: Bộ tài chớnh 318,110 264,860 50,000 - 2000 qt 2001 qt 2002 qt 2003 qt 2004 qt 2005 uth 2006 uth Năm
Tổng chi NSNN Chi đầu tư phỏt triển Chi đầu tư XDCB
Chi đầu tư phát triển tại nước ta thực sự chưa cao, và hiệu quả mang lại cũng
chưa tương xứng với mức chi hiện nay. Một trong những vấn đề nổi cộm và gây bức xúc nhất chính là chi đầu tư xây dựng cơ bản. Hàng loạt các công trình gây thất thoát, lãng phí; có nhiều dấu hiệu tiêu cực; chất lượng công trình không được đảm bảo và thời gian tiến độ thi công kéo dài; hiệu quả khai thác, sử dụng thấp; nợ đọng xây dựng cơ bản tràn lan.
Trong chi đầu tư phát triển thì khoản chi cho đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã là khoản chi vô cùng quan trọng, hiện là khoản chi chủ yếu và chiếm tỷ trọng lớn nhất. Theo Luật Ngân sách Nhà nước về chi cho đầu tư hạ tầng: nhiệm vụ chi của Ngân sách Trung ương là đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội không có khả năng thu hồi vốn do trung ương quản lý; nhiệm vụ chi của Ngân sách địa phương là đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng do địa phương quản lý.
Về khung pháp lý đối với hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản, ngoài Luật xây dựng, Luật đấu thầu, Luật đầu tư, Nghị quyết của Quốc hội về công tác đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn Nhà nước. Chính phủ đã ban hành các nghị định liên quan như
quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, quy hoạch xây dựng. Các bộ liên quan như
Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch đầu tư, Bộ xây dựng ban hành các quyết định cụ thể cho từng lĩnh vực đầu tư xây dựng. Thủ tướng chính phủ đã ban hành chỉ thị số
28/2006/CT-TTg về tăng cường quản lý đầu tư và xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước 06 tháng cuối năm 2006. Và mới đây, Thủ tướng chính phủ đã ban hành Nghị định
111/2006/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật đấu thầu và lựa chọn nhà thầu xây dựng theo Luật xây dựng.
Những thành tựu: Thực hiện đường lối đổi mới về phát triển kinh tế, trong những năm qua, Nhà nước đã dành lượng vốn lớn cho đầu tư xây dựng cơ bản, riêng vốn từ NSNN chiếm khoảng 8% GDP/năm. Trong 5 năm 2001 - 2005, vốn đầu tư xây dựng trong toàn xã hội đạt khoảng 50 tỷ USD, trong đó riêng vốn NSNN đầu tư khoảng
35 tỷ USD. Hàng chục công trình trọng điểm của Nhà nước đã được đầu tư hàng tỷ
USD để xây dựng, cải tạo, như quốc lộ 1A; đường Hồ Chí Minh; Thủy điện Sơn La; Khu lọc dầu Dung Quất; Khu công nghiệp khí, điện, đạm Cà Mau; các công trình phục vụ SEA Games 22...
Những công trình nói trên cùng với hàng trăm công trình khác đã làm thay đổi diện mạo kinh tế - xã hội của đất nước, góp phần quan trọng cho tăng trưởng kinh tế đạt bình quân 7,5%/năm và nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của toàn xã hội. Các công trình đầu tư cũng đã góp phần thúc đẩy việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế, nâng cao điều kiện về cơ sở kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội như đường giao thông về xã, nhất là các xã vùng cao, vùng sâu, vùng xa, công trình thuỷ lợi…
Với đặc điểm là một ngành sản xuất ra cơ sở vật chất kỹ thuật, hoạt động xây dựng cơ bản thực sự làm tiền đề cho việc xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Trong những năm qua, việc quản lý Nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản cũng đã
đạt được những thành tựu lớn, các chủ thể tham gia hoạt động xây dựng cũng đã trưởng thành và
không ngừng lớn mạnh, sự giám sát của các cơ quan quản lý Nhà nước và của cộng đồng xã hội ngày càng phát huy hiệu quả, phát hiện được nhiều yếu kém, tiêu cực trong công tác đầu tư xây dựng, góp phần hạn chế và khắc phục vi phạm pháp luật trong lĩnh vực này.
Những tồn tại: Có thể nói, bên cạnh những thành tựu đã đạt được, công tác đầu
tư xây dựng cơ bản cũng còn rất nhiều tồn tại và phải đối mặt với những thách thức lớn như trình độ quy hoạch còn chưa cao, sự đầu tư còn dàn trải, nợ đọng vốn đầu tư lớn nhưng có lẽ nổi cộm hơn cả trong những năm gần đây vẫn là vấn đề về lãng phí và thất thoát trong công tác xây dựng cơ bản.
Những con số về tình trạng lãng phí và thất thoát: ở nước ta mỗi năm, các dự án đầu tư xây dựng cơ bản thuộc vốn NSNN và được quản lý như vốn NSNN chiếm gần
70%. Các dự án này Nhà nước là chủ đầu tư, song tuỳ theo từng dự án, Nhà nước giao cho các bộ, ngành, địa phương làm chủ đầu tư.
Năm 2002, Thanh tra Nhà nước thanh tra 17 dự án lớn có tổng mức đầu tư là
9.385 tỷ đồng, tổng giá trị vốn đầu tư được thanh tra, kiểm tra là 6.407 tỷ đồng. Tổng số sai phạm về kinh tế và tài chính được phát hiện ở 17 dự án là 871 tỷ đồng, chiếm
13,6% tổng số vốn được thanh tra, kiểm tra.
Năm 2003, Thanh tra Nhà nước thanh tra 14 dự án lớn với tổng mức đầu tư là
8.193 tỷ đồng, trong đó giá trị vốn đầu tư được thanh tra là 6.450 tỷ đồng. Qua thanh tra đã phát hiện nhiều sai phạm về kinh tế do làm trái các quy định của Nhà nước là
1.235 tỷ đồng, chiếm khoảng 19% số vốn được thanh tra. Trong tổng số vốn được phát hiện có sai phạm nói trên, Thanh tra Nhà nước đã kiến nghị thu hồi 357 tỷ đồng, chiếm
5,5% tổng số vốn được thanh tra.
Năm 2004, Báo cáo của Tổng hội xây dựng về 59 công trình xây dựng có biểu hiện lãng phí, thất thoát cho thấy: có 27% các công trình do chất lượng kém, phải bổ sung kinh phí mới sử dụng được; 36% các công trình không sử dụng được do chọn địa
điểm xây dựng không thích hợp, chất lượng kém (trong đó có cả các công trình của
chương trình 135 - với dự án xây dựng cơ sở hạ tầng cho các xã khó khăn); 25% các công trình do quyết toán khống làm thất thoát gần 300 tỷ đồng. Tỷ lệ thất thoát lớn và hầu như chỉ có những công trình do Nhà nước đầu tư mới xảy ra thất thoát là vấn đề nhức nhối từ khá lâu và
đến nay vẫn chưa “cũ”.
Theo báo cáo của Đoàn giám sát Quốc hội năm 2005, trong số 1.505 dự án về xây dựng được kiểm tra, có 176 dự án vi phạm quy định về thẩm định dự án; 198 dự án, công trình vi phạm quy chế đấu thầu; 802 dự án, công trình thi công sai thiết kế, sai
chủng loại vật tư, thiết bị, không phê duyệt khối lượng phát sinh, vi phạm các quy định
về trình tự thủ tục trong quản lý đầu tư xây dựng, về quản lý chất lượng, nghiệm thu, thanh toán công trình; 415 dự án, công trình vi phạm về thiết kế, khảo sát; 720 dự án, công trình vi phạm quy định trong giai đoạn đưa công trình vào khai thác, sử dụng.
Có thể thấy nổi cộm như chương trình kiên cố hóa 28.300 kênh mương với tổng vốn đầu tư 8.900 tỷ đồng có tới 425/901 dự án nhỏ có sai phạm. Nhiều công trình “khởi” nhưng không “động” cũng là một điển hình trong lãng phí, thất thoát, mà cảng Vũng Rô là ví dụ, 10 năm thi công chưa xong, vốn đầu tư được điều chỉnh đến 3 lần, từ
12,1 tỷ đồng lên đến 108,8 tỷ đồng. Một ví dụ khác, kết quả kiểm toán năm 2005 cho thấy, Bộ Giao thông Vận tải sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản giao thông để đầu tư
cho các ban quản lý dự án, các công ty quản lý và sửa chữa đường bộ xây trụ sở, mua ôtô, thiết bị điều hành tới 143,6 tỷ đồng. Chương trình kiên cố hóa trường lớp học giai đoạn 2002-2004 sử dụng vốn không đúng mục tiêu 167,8 tỷ đồng.
Qua một số liệt kê trên đây có thể thấy sự thất thoát và lãng phí đã xảy ra một cách tràn lan, và mặc dù đã có những quy định cụ thể về trình tự đầu tư xây dựng cơ bản, cũng như
những hướng dẫn của các Bộ, ngành liên quan, tuy nhiên, những sai phạm vẫn xảy ra ở mọi giai đoạn:
Giai đoạn chuẩn bị đầu tư:
Giai đoạn chuẩn bị đầu tư là giai đoạn thể hiện chủ trương đầu tư. ở giai đoạn này, cần lập dự án đầu tư (dự án tiền khả thi, dự án khả thi), đưa qua xét duyệt và ra quyết định đầu tư. Chỉ khi có quyết định đầu tư dự án của cấp có thẩm quyền thì dự án mới được đưa vào kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản của Nhà nước và mới được cấp phát vốn đầu tư xây dựng cơ bản.
Trong thực tế, không ít dự án đầu tư không phát huy hiệu quả do những tồn tạ từ
khâu này. Điều này xuất phát một phần từ công tác quy hoạch. Quy hoạch chưa sát với thực tế, chồng chéo, thiếu tầm nhìn dài hạn, chưa chú trọng thoả đáng đến yếu tố môi trường và xã hội. Quy hoạch phát triển kết cấu hạ tầng hệ thống giao thông, hệ thống cảng, đô thị... còn mang tính tình thế, chưa tính hết sự gắn kết trong việc khai thác kết cấu hạ tầng hiện có và
khả năng huy động vốn, nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng, tiết kiệm vốn đầu tư. Có hàng loạt minh chứng cho điều này, ví dụ dự án xây
dựng hệ thống thoát nước đường Tân Kỳ - Tân Quý Thành phố Hồ Chí Minh, theo kết
luận của Thanh tra Nhà nước, do không gắn việc xây dựng dự án với quy hoạch giao thông nên khi dự án xây dựng xong phải phá bỏ toàn bộ hệ thống gồm 216 hầm thu hố ga và 711 cống phi 400. Hoặc như nhiều dự án nhà ở và khu đô thị được đầu tư theo kiểu phong trào rồi bỏ dở dang như ở Hải phòng; một số dự án xây dựng công viên ở Hà Nội. Được đầu tư hàng trăm tỷ đồng, tuy nhiên đến nay có công viên còn đang xây dựng dở dang, có công viên chưa xây xong đã bị đề nghị phá bỏ một số công trình không phù hợp quy hoạch
Không ít dự án quy hoạch tuy đã được xác định nhưng chưa có đầy đủ các căn cứ kinh tế - xã hội, nhất là phân tích và dự báo về thị trường và năng lực cạnh tranh, nên phải thay đổi nhiều. Ví dụ việc xây dựng nhiều khu công nghiệp ở một số địa phương như Thành phố Hồ Chí Minh, Đồng Nai, Bình Dương do không gắn với quy hoạch xây dựng nhà ở cho công nhân nên đã làm phát sinh nhiều vấn đề xã hội; việc quy hoạch nhiều nhà máy trong đô thị dẫn đến quá tải nay phải có kế hoạch di chuyển sang địa phương khác...
Thất thoát vốn còn do lập dự án đầu tư, khảo sát, thiết kế. Nhiều đồ án phải
sửa đi, chỉnh lại nhiều lần đã trở thành quen thuộc. Các nhà tư vấn chủ yếu thiết kế công trình cho kịp tiến độ do chủ đầu tư đề ra chưa coi trọng việc thiết kế công trình theo một phương án tối ưu nhất về mọi mặt. Không ít dự án đã triển khai hoặc đưa vào sử dụng bộc lộ những khiếm khuyết xuất phát từ khâu khảo sát, thiết kế. Dự án phải
điều chỉnh nhiều lần trong khi thi công, kinh phí "dội” gấp 2-3 lần dự toán ban đầu làm thay đổi tổng mức đầu tư là việc đã xảy ra ở không ít công trình. Tại dự án khôi phục và cải tạo quốc lộ 1 đoạn Hà Nội - Lạng Sơn do khảo sát không đảm bảo chất lượng nên khi thi công rồi phải khảo sát lại làm tăng chi phí khảo sát hàng tỉ đồng.
Ngoài ra, còn có tình trạng phá giá thầu trong khâu tổ chức đấu thầu. Có không ít đơn vị cố ý đấu thầu và trúng thầu với giá thấp, sau đó, “vẽ” ra “nhiều cách như thay đổi thiết kế, thay đổi chủng loại vật tư và bổ sung hạng mục công trình mà việc này không có trong quy định đấu thầu lại nên nhà thầu càng dễ “móc ngoặc” các bên tìm cách đội giá, kiếm lợi.
Thực tế như vậy, tuy nhiên, một số Bộ, ngành và địa phương vẫn chưa chấp hành
đúng quy định về quản lý đầu tư và xây dựng, bố trí vốn cho một số công trình, dự án chưa đủ thủ tục về đầu tư. Chỉ tính riêng các dự án đầu tư thuộc nguồn vốn cân đối NSNN do Trung
ương quản lý, năm 2001 có 357 dự án thiếu thủ tục đầu tư, năm 2002 có 598 dự án, năm 2003 có 365 dự án và năm 2004 có 377 dựa án. Nhiều dự án khởi công chỉ có quyết định đầu tư, chưa có quyết định phê duyệt thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán. Đây là điều thực sự đáng lo ngại, quy định đã có nhưng việc thực hiện thì lại
chưa.
Giai đoạn thực hiện đầu tư: Giai đoạn thực hiện đầu tư là giai đoạn thực hiện những công tác chuẩn bị xây dựng và thực hiện công tác đầu tư xây dựng dự án.
Lâu nay không ít cơ quan quản lý nhà nước xem hoàn thành chỉ tiêu đầu tư xây dựng cơ bản là thành tích, nên quan tâm đến tốc độ giải ngân nhiều hơn là hiệu quả
đồng vốn mang lại. Còn những nơi thụ hưởng ngân sách, có tâm lý lo ngại sử dụng không hết thì năm sau sẽ bị cắt hoặc được ít hơn, nên tìm mọi cách để tiêu cho hết.
Lãng phí vốn đầu tư xây dựng cơ bản cũng xuất hiện nhiều trong quá trình thi công: Các nhà thầu nếu không có biện pháp tổ chức thi công, giải pháp thi công phù hợp thì chậm tiến độ; không tuân thủ nghiêm các yêu cầu kỹ thuật, thiết kế được duyệt, chủng loại vật tư... dẫn tới công trình kém chất lượng cũng gây lãng phí lớn.
Tiến độ xây dựng công trình chậm diễn ra phổ biến ở rất nhiều dự án. Theo Thanh tra Nhà nước thì có tới một nửa các dự án Thanh tra kiểm tra bị chậm tiến độ. Dự án tuyến ống kho cảng LPG Thị Vải do kéo dài thời gian thêm 24 tháng làm lãng phí nhiều tỉ đồng. Dự án Bazan siêu mảnh thuộc Tổng Công ty Dầu khí Việt Nam do kéo dài thời gian làm phát sinh chi phí hơn 7 tỉ đồng.
Nói về mức độ lãng phí trong xây dựng cơ bản, một con số thống kê xót xa đã
được đưa ra: qua thanh tra 14 dự án lớn với tổng mức đầu tư trên 8.000 tỉ đồng đã phát hiện sai phạm về thất thoát lãng phí vốn trên 1.200 tỉ đồng.
Đó là lãng phí, còn về những sai phạm do tiêu cực, tham nhũng? Từ năm
2001 đến nay, trong các vụ án đã xét xử liên quan đến lĩnh vực xây dựng, tổng số tiền bị chiếm đoạt thông qua các hành vi tham ô, lừa đảo, lợi dụng chức vụ quyền hạn là trên 100 tỉ đồng, một con số được coi là đáng kể so với thu nhập bình quân tính theo
đầu người ở nước ta hiện nay. Tình hình tham nhũng trong xây dựng cơ bản nghiêm
trọng là vậy nhưng trong quá trình thanh tra, kiểm tra, hay điều tra gặp rất nhiều khó khăn vì