-
2.2 Những thay đổi cơ bản của quan hệ tổ chức – quản lý đất đai trong nơng
ĐẤT ĐAI TRONG NƠNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NƠNG THƠN THỜI KỲ CHUYỂN ĐỔI KINH TẾ Ở VIỆT NAM
2.2.1 Đổi mới hệ thống tổ chức – quản lý đất đai trong nơng nghiệp và phát triển nơng thơn
Trước khi cĩ Luật Đất đai năm 1993, hệ thống tổ chức, quản lý đất đai trong nơng nghiệp và phát triển nơng thơn chủ yếu là các hợp tác xã nơng nghiệp và nơng trường quốc doanh. Chức năng quản lý nhà nước về đất đai trong nơng nghiệp như quy hoạch sử dụng đất, phân chia ruộng đất cho nơng dân, quyết định quy mơ sản xuất… đều được thực hiện bởi các hợp tác xã nơng nghiệp và nơng trường quốc doanh. Lực lượng cán bộ địa chính để thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai nơng nghiệp cũng chính là số lượng cán bộ quản lý các hợp tác xã và nơng trường. Các cơng cụ điều tiết và phân phối lợi ích từ đất đai của nhà nước như hệ thống thuế đất đai và thuế nơng nghiệp cũng được các hợp tác xã và nơng trường thực hiện theo hình thức kế hoạch hĩa tập trung. Như vậy, các hợp tác xã nơng nghiệp và nơng trường quốc doanh đã vượt quá chức năng là các đơn vị sản xuất kinh doanh mà kiêm luơn vai trị quản lý nhà nước về đất đai trong nơng nghiệp và phát triển nơng thơn.
Khi thực hiện chủ trương đổi mới về tổ chức, quản lý đất đai trong nơng
nghiệp như “khốn 100” năm 1981 và “khốn 10” năm 1988, nhất là thừa nhận các hộ gia đình là đơn vị kinh tế tự chủ đã buộc các hợp tác xã nơng nghiệp và nơng trường quốc doanh tiến hành giao đất cho các xã viên và nơng dân. Đồng thời, chủ trương đổi mới kinh tế đã được thực hiện sau Đại hội VI năm 1986 đã làm gia tăng quá trình tan rã hệ thống tổ chức, quản lý đất đai theo kiểu cũ. Số lượng các hợp tác xã và nơng trường sụt giảm nhanh chĩng trên tồn quốc. Điều này đồng nghĩa với việc để lại một khoảng trống trong quản lý đất đai. Các hợp tác xã nơng nghiệp và nơng trường quốc doanh đã giao đất cho các thành viên nhưng nhiều trường hợp tùy tiện và khơng đúng thẩm quyền, vượt hạn mức qui định, quản lý hồ sơ địa chính lỏng lẻo, làm thất lạc… đã để lại hệ lụy sau này đĩ là tình trạng thiếu hồ sơ pháp lý gây khĩ khăn cho cơng tác kê khai, thu thập thơng tin của các cơ quan quản lý nhà nước và thiệt hại đến quyền lợi hợp pháp của nơng dân. Đĩ là một trong những nguyên nhân của tình trạng tranh chấp của các hộ nơng dân, khiếu kiện, khiếu nại - 69 -
đất đai kéo dài. Thậm chí là tình trạng tham nhũng đất, tùy tiện trong thu hồi và cấp đất ở các địa phương.
Để đổi mới việc tổ chức, quản lý đất đai trong nơng nghiệp và phát triển nơng thơn, bộ máy quản lý nhà nước đã tham gia vào việc thiết lập và thực hiện chính sách đất đai trên cả ba phương diện lập pháp, hành pháp và tư pháp. Trong đĩ, về lập pháp, Quốc hội đã xây dựng và hồn thiện hệ thống Luật Đất đai và các sắc thuế đất đai, thuế nơng nghiệp từ năm 1993 đến nay; về phía hành pháp, Bộ Tài nguyên & Mơi trường đã xây dựng bộ máy quản lý đất đai từ cấp trung ương đến cấp cơ sở
với hệ thống cán bộ địa chính các cấp và ban hành thực hiện các Nghị định hướng dẫn tương ứng với các luật liên quan đến đất đai và thuế nơng nghiệp; đồng thời hệ thống tư pháp về đất đai trong nơng nghiệp và phát triển nơng thơn cũng được vận hành tương ứng. Ngồi ra, các lĩnh vực đầu tư, thương mại, sản xuất kinh doanh khác cũng cĩ những quy định phù hợp với việc tổ chức, quản lý đất đai trong thời kỳ đổi mới. Trong giai đoạn này, các hợp tác xã và nơng trường trở về chức năng sản xuất kinh doanh thuần túy.
Những nội dung đổi mới hệ thống tổ chức, quản lý đất đai trong nơng nghiệp và phát triển nơng thơn được thể hiện tập trung nhất ở Luật Đất đai năm 20036 chủ yếu là quy định về quyền hạn và trách nhiệm của nhà nước đại diện chủ sở hữu tồn dân về đất đai và thống nhất quản lý về đất đai, chế độ quản lý và sử dụng đất đai, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.
Về sở hữu đất đai: Đất đai thuộc sở hữu tồn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu; Nhà nước thực hiện quyền định đoạt đối với đất đai, điều tiết các nguồn lợi từ đất đai thơng qua các chính sách tài chính về đất đai.
Về quản lý nhà nước về đất đai: ban hành các văn bản pháp lý về quản lý sử
dụng đất đai và tổ chức thực hiện các văn bản đĩ; lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập bản đồ địa chính; khảo sát, đo đạc, đánh giá, phân hạng đất; bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất; quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất; đăng ký quyền sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; thanh tra, giải quyết tranh chấp đất đai…
6 Luật Đất đai đã trải qua một quá trình sửa đổi, bổ sung nhiều lần: Luật Đất đai năm 1987, 1993, 1998, 2001, 2003 và dự kiến tiếp tục sửa đổi vào năm 2009 để hồn thiện về nội dung về tổ chức, quản lý cho hiệu quả và gắn với thực tiễn hiện nay.
- 70 -
Về tổ chức cơ quan quản lý đất đai: hệ thống tổ chức, quản lý đất đai được
thành lập thống nhất từ trung ương đến cơ sở. Cơ quan quản lý nhà nước về đất đai ở trung ương là Bộ Tài nguyên và Mơi trường. Cơ quan quản lý ở địa phương được thành lập ở tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Cơ quan quản lý đất đai cấp nào trực thuộc cơ quan hành chính nhà nước cấp đĩ. Cán bộ địa chính xã, phường, thị trấn cĩ trách nhiệm giúp UBND xã,
phường, thị trấn trong việc quản lý đất đai. Cán bộ địa chính xã, phường, trị trấn do UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh bổ nhiệm, miễn nhiệm.
2.2.2 Quan hệ giữa Nhà nước và nơng dân về đất đai trong nơng nghiệp và phát triển nơng thơn
a. Nhà nước trao các quyền về đất đai cho nơng dân
Khẩu hiệu “người cày cĩ ruộng” hiểu theo nghĩa ruộng đất về tay nơng dân là kim chỉ nam của QHSX nơng nghiệp Việt Nam từ khi cĩ Đảng Cộng sản. Cuộc cải cách ruộng đất những năm 1950 với mục tiêu là xĩa bỏ giai cấp địa chủ cùng với chế độ tư hữu độc quyền chiếm hữu ruộng đất để xác lập quyền bình đẳng về sở hữu ruộng đất cho nơng dân. QHSX mới trong kinh tế nơng nghiệp từ những năm 1950 đến 1980 được xây dựng trên nền tảng tập thể hĩa ruộng đất.
Thập niên 1980, một lần nữa quan hệ sở hữu ruộng đất lại trở thành trọng tâm để thực hiện nội dung phát triển kinh tế nơng nghiệp trong thời kỳ chuyển đổi kinh tế từ kinh tế kế hoạch hĩa tập trung sang kinh tế hàng hĩa. Sự nghiệp đổi mới ở Việt Nam những năm 1980 đã lựa chọn điểm đột phá là quan hệ tổ chức – quản lý
đất đai với chính sách giao ruộng đất nơng nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài, lấy kinh tế hộ gia đình là trọng tâm để phát triển kinh tế nơng nghiệp. Luật Đất đai đầu tiên của Việt Nam năm 1987 với nội dung chủ yếu là thể chế hĩa chủ trương giao đất nơng nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng lâu dài. Thế nhưng, các quyền cơ bản về đất đai cho người sử dụng lại khơng cĩ. Sau hai năm thi hành cho thấy khung pháp lý của Luật Đất đai khơng giải quyết được những yêu cầu của nền kinh tế hàng hĩa trong nơng nghiệp. Tức là khơng quy định rõ quyền sử dụng của nơng dân trong quan hệ sở hữu ruộng đất với nhà nước. Do đĩ, năm 1993 Luật Đất đai ra đời với nội dung chủ yếu tạo hành lang pháp lý cho phát - 71 -
triển nơng nghiệp hàng hĩa. Luật Đất đai năm 1993 cĩ một điểm rất nổi bật, đĩ là người sử dụng đất đai được nhà nước giao cho 5 quyền: quyền chuyển đổi, quyền chuyển nhượng, quyền thừa kế, quyền thế chấp, quyền cho thuê đối với quyền sử dụng đất. Như vậy, quan hệ tổ chức – quản lý đất đai trong nơng nghiệp đã được định hình về chủ thể sử dụng đất đai (nơng dân) với những quyền năng nhất định (5 quyền) được cho bởi Nhà nước (đại diện quyền chủ sở hữu).
Trước đĩ, thời kỳ tập thể hĩa trong nơng nghiệp, ruộng đất là TLSX chung của tập thể và khơng xác lập chủ thể sử dụng trực tiếp là nơng dân trong mối quan hệ sở hữu ruộng đất. Điều đĩ đã vơ hình trung tách chủ thể sử dụng ruộng đất ra khỏi ruộng đất. Mối quan hệ sở hữu ruộng đất trở nên mờ nhạt thiếu sự kết dính và tất yếu thiếu sự chăm sĩc, đầu tư để nâng cao hiệu quả sử dụng đất.
Thời kỳ chuyển đổi kinh tế với việc chuyển giao các quyền về đất đai cho
nơng dân đã hình thành quan hệ tổ chức – quản lý đất đai cĩ đầy đủ ý nghĩa pháp lý và kinh tế. 87,7% số hộ được điều tra ở ĐBSH và 85,7% số hộ ở miền núi đều khẳng định rằng chính sách giao quyền sử dụng đất đai cĩ tác động mạnh nhất đến sự phát triển nơng nghiệp và nơng thơn [66; tr.23-24].
b. Nhà nước thực hiện quyền sở hữu pháp lý và kinh tế đối với đất đai
Với vai trị đại diện quyền sở hữu tồn dân về đất đai, Nhà nước thực hiện quyền sở hữu pháp lý của mình thơng qua qui định về quản lý đất đai, quy hoạch đất đai, mục đích sử dụng đất, thu hồi đất đai để phục vụ các mục tiêu phát triển nhằm chi phối các hành vi hoạt động của nơng dân liên quan đến đất đai. Quyền sở hữu pháp lý của Nhà nước về đất đai đối với nơng dân ngày càng thể hiện rõ hơn thơng qua hàng trăm văn bản pháp lý khác nhau từ Hiến pháp 1980, 1992 đến các Luật Đất đai 1987, 1993, 1998, 2001, 2003…
Song song với việc thực hiện quyền sở hữu về mặt pháp lý về đất đai, Nhà
nước bắt đầu thực hiện quyền sở hữu về mặt kinh tế, đĩ là quy định các khoản thu liên quan đến quyền sử dụng đất của nơng dân. Các khoản thu đĩ chính là các sắc thuế liên quan đến chủ thể sử dụng đất đai, ví dụ: (1) thuế đối với việc sử dụng đất, là sắc thuế thu đối với việc sử dụng đất đai với tư cách là tài sản của chủ thể sở hữu - 72 -
(Nhà nước). Thuế này thu ổn định hàng năm, nĩ được xem như địa tơ do cĩ quyền sở hữu mang lại. (2) thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất (thuế giá trị đất tăng thêm), là thuế điều tiết một phần thu nhập (nếu cĩ) khi phát sinh hành vi chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Đây là loại thuế khơng thường xuyên mà chỉ phụ thuộc vào mức độ phát sinh giao dịch chuyển quyền sử dụng đất trên thị trường đất đai. (3) thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế này được thu đối với những chủ thể đang cĩ quyền sử dụng đất mà chuyển quyền sử dụng đất cho chủ thể khác.
Các sắc thuế trên chẳng qua là pháp lý hĩa việc thực hiện về mặt kinh tế quyền sở hữu của Nhà nước đối với đất đai. Chủ thể sử dụng (ví dụ: người nơng dân) phải thực hiện các nghĩa vụ của mình trong việc phân phối lại thu nhập từ việc sử dụng đất cho chủ sở hữu (Nhà nước).
Bảng 2.3: Tổng thu ngân sách từ nguồn thu trong nước (khơng tính thu từ dầu thơ)
Đơn vị tính: % Năm 2000 2002 2003 2004 2005 2006 Tỉ lệ thu từ nhà đất 3,11 4,43 6,13 9,95 7,78 7,35 Tỉ lệ thu từ Thuế sử dụng đất nơng nghiệp 1,96 0,62 0,1 0,07 0,06 0,04
Nguồn: Tổng cục thống kê (2009), Cơ cấu thu ngân sách nhà nước,
http://www.gso.gov.vn/default.aspx?tabid=389&idmid=3&ItemID=7368,truy cập 1/8/2009 Như vậy, quan hệ tổ chức – quản lý đất đai trong NN & PTNT thời kỳ chuyển
đổi kinh tế đã cĩ sự biến đổi về lượng mối quan hệ chủ thể sở hữu và chủ thể sử dụng đất. Điều này làm thay đổi căn bản QHSX trong nơng nghiệp thời kỳ chuyển đổi kinh tế so với trước đổi mới. Từ đĩ làm cơ sở biến đổi về chất của quan hệ tổ chức – quản lý đất đai, đặc biệt, mở rộng hơn nữa nội hàm và ngoại diên của phạm trù quyền sử dụng đất của nơng dân.
c. Nhà nước đảm bảo quyền hưởng dụng đất đai cho nơng dân
Quyền hưởng dụng đất đai chính là các quyền hưởng lợi ích từ việc sử dụng,
khai thác và quản lý đất đai của nơng dân. Để đảm bảo quyền hưởng dụng cho nơng dân về đất đai, Nhà nước đã tiếp tục điều chỉnh các văn bản pháp lý theo hướng gia - 73 -
tăng các quyền hưởng lợi ích từ việc khai thác và sử dụng đất đai. Cĩ thể khái quát thành những nội dung chủ yếu sau đây:
Thứ nhất, quyền sử dụng đất trong thị trường bất động sản được mở rộng thêm hai quyền: quyền gĩp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất và quyền tặng cho quyền sử dụng đất (khoản 1, điều 61, Luật Đất đai 2003). Như vậy, cho đến nay quyền sử dụng đất của nơng dân được kèm theo 7 quyền: quyền chuyển đổi, quyền chuyển nhượng, quyền thừa kế, quyền thế chấp, quyền cho thuê đối với quyền sử dụng đất, quyền gĩp vốn bằng quyền sử dụng đất và quyền tặng cho quyền sử dụng đất. Thứ hai, giao đất lâu dài cho các hộ nơng dân nhằm đảm bảo quyền hưởng
dụng đất đai nơng nghiệp. Bên cạnh việc trao các quyền sử dụng đất cho nơng dân, nhằm tạo điều kiện cho người dân yên tâm gắn bĩ với đất đai và đầu tư lâu dài trên đất để nâng cao hiệu quả sử dụng đất và tăng năng suất nơng nghiệp. Luật Đất đai năm 1987, qui định thời gian sử dụng đất nơng nghiệp là 15 năm. Hiến pháp năm 1992 tại khoản 2, Điều 18, Nhà nước giao đất cho các tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài. Luật Đất đai 1993 cho đến nay qui định đất nơng nghiệp trồng cây hàng năm, đất làm muối và nuơi trồng thủy sản là 20 năm, đất nơng nghiệp trồng cây lâu năm là 50 năm. Hết thời hạn sử dụng nếu cĩ nhu cầu được tiếp tục gia hạn thời gian sử dụng đất. Như vậy, bản chất của việc giao đất lâu dài cho nơng dân chính là việc đảm bảo quyền hưởng dụng đất đai của nơng dân.
Thứ ba, thực hiện bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với đất đai bị thu hồi để thực hiện các mục tiêu CNH, HĐH và phát triển KT-XH. Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là một vấn đề lớn của quốc gia, đặc biệt là các nước đang phát triển, trong những trường hợp điển hình như xây đập, làm đường, phát triển đơ thị, xây dựng các KCX, KCN… Trong phần này tập trung vào việc bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi giải tỏa để thu hồi đất nơng nghiệp của nơng dân.
Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu tồn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu
và thống nhất quản lý. Về nguyên tắc, Nhà nước cĩ đầy đủ các quyền sử dụng, quản lý và định đoạt đối với đất. Quyền định đoạt bao gồm 2 quyền cơ bản: (1) giao đất, cho thuê đất để các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng; (2) quyền thu hồi đất đã giao hoặc cho thuê để sử dụng theo mục đích qui hoạch hoặc vì lợi ích chung. - 74 -
Trên thực tế, hầu hết diện tích đất Nhà nước đã giao cho các tổ chức, hộ gia
đình, cá nhân sử dụng và đã được đầu tư trên mặt đất ở các mức độ khác nhau. Các