-
1.4.1 Chính sách đất đai ở một số nước
1.4.1.1 Trung Quốc
a. Trước thời kỳ cải cách (1978)
Trước thời kỳ cải cách kinh tế (1978) Trung Quốc xây dựng chế độ sở hữu đất đai cơng cộng XHCN, ở nơng thơn thơng qua cải cách ruộng đất lấy tịch thu ruộng đất của địa chủ, xĩa bỏ chế độ sở hữu ruộng đất phong kiến làm nội dung, sau đĩ áp dụng con đường hợp tác hĩa nơng thơn, khiến cho ruộng đất tư hữu chuyển thành sở hữu tập thể, xây dựng chế độ sở hữu tập thể XHCN về ruộng đất nơng thơn. Ở thành thị, qua tiếp thu đất đai quốc hữu của chính phủ Quốc dân đảng, tịch thu đất đai thuộc sở hữu tư bản quan liêu và lợi dụng địn bẩy kinh tế “thuế địa giới” đã thu hồi đất đai sở hữu của tư bản nước ngồi, lại qua cơng tư hợp doanh biến đất đai sở hữu của tư bản dân tộc thành sở hữu nhà nước, thực hiện chế độ sở hữu nhà nước XHCN về đất đai thành thị. Do vậy, căn cứ vào điều kiện lịch sử của Trung Quốc và yêu cầu của nơng dân đối với quyền sở hữu ruộng đất, những hình thức mà chế độ - 47 -
cơng hữu ruộng đất XHCN Trung Quốc áp dụng là hai hình thức: sở hữu nhà nước và sở hữu tập thể nơng dân. Dưới thể chế kinh tế kế hoạch truyền thống, chế độ sở hữu cơng cộng đất đai XHCN của Trung Quốc được biểu hiện: thứ nhất, chế độ sở hữu nhà nước về đất đai thành thị lấy quản lý tập trung cao độ và phân phối sử dụng khơng đền bù làm đặc trưng; thứ hai, chế độ sở hữu tập thể ruộng đất ở nơng thơn lấy lao động tập trung, kinh doanh thống nhất làm đặc trưng. Liên quan đến những nội dung này là chế độ sở hữu nhà nước về đất đai thành thị truyền thống của Trung Quốc cĩ ba đặc điểm nổi bật:
Một là, chủ thể quyền tài sản đơn nhất, về mặt pháp luật chỉ đơn thuần xác định quyền sở hữu đất đai, các loại quyền năng mà quyền sở hữu bao hàm thống nhất cao độ, các quyền lợi về đất đai khác khơng độc lập. Biểu hiện cụ thể là quyền quản lý đất đai tập trung cao độ, đất đai do nhà nước thống nhất điều phối, sắp xếp kế hoạch sử dụng, mọi đơn vị và cá nhân sử dụng đất đai đều phải qua trình tự các cấp xét duyệt chặt chẽ, sau đĩ cơ quan hành chính nhà nước trích chuyển sử dụng. Hai là, sử dụng đất đai khơng đền bù, khơng kỳ hạn, khơng lưu động. Do
quyền sử dụng đất đai về mặt pháp luật khơng độc lập, khơng cấu thành đối tượng quyền tài sản đất đai, vì vậy mà cũng hạn chế sự lưu chuyển quyền sử dụng đất. Nghĩa là nghiêm cấm thơng qua thị trường để chuyển nhượng quyền sử dụng đất, khơng cho phép người sử dụng đất bằng các phương thức: mua bán, cho thuê, thế chấp, biếu tặng, trao đổi… đem đất đai chuyển cho đơn vị hoặc cá nhân khác sử dụng. Nếu như người sử dụng đất khơng cịn nhu cầu sử dụng nữa, phải đem đất
giao lại khơng được bồi hồn cho ngành hữu quan nhà nước, nhà nước sẽ sắp xếp sử dụng lại. Các cơ quan nhà nước, bộ đội, trường học, doanh nghiệp quốc doanh… sử dụng đất, khơng phải trả bất kỳ loại chi phí nào, đồng thời nhà nước cũng chưa quy định kỳ hạn sử dụng đất.
Ba là, nhà nước đối với quyền sở hữu đất thành thị chỉ cịn trên danh nghĩa và chế độ sở hữu ngành (đơn vị) về đất đai thực tế tồn tại. Do sử dụng đất đai khơng đền bù, dẫn đến quyền sở hữu của nhà nước đối với đất đai thành thị mà hiến pháp quy định khơng thể hiện được về mặt lợi ích kinh tế, khĩ thực hiện được về mặt - 48 -
quản lý hành chính hoặc quản lý kinh tế và gây ra hiện tượng ngành hoặc đơn vị sử dụng đất trong quá trình sử dụng khơng tuân theo quy định của ngành quản lý đất đai, tùy tiện độc lập chi phối và xử lý đất mà họ chiếm dụng.
Những khiếm khuyết bất cập trong chế độ quyền tài sản đất đai này rất rõ
ràng: giữa chủ sở hữu và người sử dụng đất thiếu cơ chế ràng buộc lợi ích, khơng chỉ khiến cho nhà nước mất đi khoản thu nhập về đất đai lẽ ra phải cĩ mà cịn dẫn đến hành vi giao dịch quyền tài sản đất đai bị bẻ cong, ví dụ như các hiện tượng chuyển nhượng, mua bán, giao dịch đất đai lén lút phi pháp, trưng dụng nhiều sử dụng ít, trưng dụng sớm sử dụng muộn, trưng dụng mà khơng sử dụng để lãng phí, loạn chiếm dụng…vẫn cịn tràn lan; thiếu cơ chế cạnh tranh, thiếu thơng tin thị trường và thước đo kinh tế phân bổ hợp lý trong sử dụng đất, khơng cĩ lợi cho quy hoạch thành thị; khĩ khăn cho đánh giá chính xác hiệu quả sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp, tạo ra lợi ích phân phối giữa những người sử dụng đất khơng đồng đều; tiền vốn xây dựng thành thị mà nhà nước đưa vào chỉ cĩ chi khơng cĩ thu, khơng hình thành được cơ chế tuần hồn hiệu quả cao cho đầu vào đầu ra của tiền vốn xây dựng thành thị. Kết quả là kế hoạch định ra xa rời nhu cầu thực tế, đất đai thành thị lãng phí, hiệu quả sử dụng thấp.
Ruộng đất nơng thơn Trung Quốc về cơ bản thực hiện chế độ sở hữu tập thể. Chế độ đất đai này làm cho quy mơ kinh doanh đất đai quá lớn, quản lý sản xuất quá tập trung, khơng hài hịa với sức sản xuất xã hội tương đối thấp lấy thao tác thủ cơng và bán cơ giới là chủ yếu ở nơng thơn, khiếm khuyết chủ yếu của nĩ ở chổ: một là, chế độ quyền sở hữu tài sản đất đai khơng rõ ràng, khơng quy phạm. Điều này biểu hiện trong các quyền chiếm hữu, sử dụng, thu lợi và xử lý của quyền sở hữu đất đai, quyền xử lý cĩ ý nghĩa thực chất nhất thì tập thể khơng được hành xử. Đại diện quyền sở hữu đất đai tập thể khơng cĩ quyền thơng qua các hình thức cho thuê, thế chấp, chuyển nhượng… để thực hiện quyền sở hữu của mình mà do nhà nước nắm giữ. Chủ thể quyền sở hữu đất đai tập thể khơng rõ ràng, hình thức tổ chức rối loạn. Hai là, chế độ lưu chuyển đất đai thiếu quy phạm. Ngồi nhà nước trưng dụng đất đai ra, quyền tài sản đất đai thuộc hình thái quyền sở hữu tập thể - 49 -
khơng được lưu động, tập thể cũng khơng tự ý chuyển nhượng hoặc cho thuê quyền sử dụng đất đai tập thể. Chế độ sở hữu tập thể về quyền sở hữu đất đai nơng thơn kiểu này khiến cho người nơng dân thiếu quyền tự chủ kinh doanh quản lý, do đĩ khơng động viên được tính tích cực sản xuất của người nơng dân, khiến cho đất dùng trong nơng nghiệp khĩ được phân bổ tối ưu và giành được hiệu quả kinh tế đầu ra cao.
b. Thời kỳ Cải cách từ năm 1978
quyền sở hữu đất đai bắt đầu từ những năm 1980 như sau: (1) thu phí sử dụng đất đai ở các cơng ty liên doanh. (2) Được chuyển nhượng quyền sử dụng đất thành thị thuộc sở hữu nhà nước. (3) Cho phép chuyển quyền sử dụng đất và qui định thời hạn sử dụng đất. (4) Trưng dụng cĩ đền bù. (5) Chuyển nhượng đất đai5. Đặc biệt ở nơng thơn, chế độ sở hữu đang thực hiện chủ yếu lấy sở hữu tập thể nơng dân về ruộng đất, do các thành viên của tổ chức kinh tế tập thể nhận khốn kinh doanh làm đặc trưng. Chế độ nhận khốn ruộng đất này là chỉ loại phương thức kinh doanh và canh tác ruộng đất kết hợp trách nhiệm, quyền hạn và lợi ích thơng qua các hộ nơng dân ký kết hợp đồng với các tổ chức kinh tế tập thể, nhận khốn sử dụng ruộng đất. Các hộ nơng dân đối với đất đai canh tác tập thể nhận khốn chỉ cĩ quyền sử dụng khơng cĩ quyền sở hữu. Quyền sử dụng đất đai nơng nghiệp bao gồm 5 quyền khác: (1) quyền chiếm hữu, (2) quyền khai thác phát triển, (3) quyền mua bán, (4) quyền cho thuê, quyền thế chấp, (5) quyền thừa kế. Quyền sử dụng đối với ruộng đất của các hộ nơng dân nhận khốn kéo dài 30 năm khơng thay đổi, điều đĩ cĩ lợi cho các hộ nơng dân sử dụng cĩ hiệu quả tiền vốn tự huy động đầu tư thêm cho ruộng đất, thực hiện kinh doanh lâu dài.
Nĩi ngắn gọn, Trung Quốc thực hiện chế độ sở hữu cơng cộng XHCN về đất đai. Đất đai trong các thành phố thuộc sở hữu nhà nước. Đất đai ở nơng thơn và vùng ngoại ơ các thành phố, ngồi phần pháp luật quy định thuộc sở hữu nhà nước 5 Quyền chuyển nhượng đất đai của Trung Quốc vừa mới được thơng qua ngày 12-10-2008 tại Hội nghị lần thứ ba Ủy ban Trung ương khĩa 17 Đảng Cộng sản Trung Quốc về Cải cách hệ thống ruộng đất. Ở Việt Nam, quyền chuyển nhượng ruộng đất của nơng dân đã cĩ từ khi cĩ Luật Đất đai năm 1993.
- 50 -
ra, thuộc về sở hữu tập thể nơng dân; cơ sở nhà ở và đất đai, núi sơng thuộc sở hữu tập thể nơng dân. Đất đai thuộc sở hữu nhà nước, nhà nước cĩ quyền thơng qua đại lý của mình (tức Ban ngành được trao quyền quản lý đất đai), chủ yếu áp dụng phương thức sử dụng cĩ kỳ hạn, cĩ đền bù, cĩ lưu động, trực tiếp đem quyền sử dụng đất nhượng lại cho đơn vị khai thác kinh doanh đất đai hoặc đơn vị xây dựng sử dụng đất; đất đai tập thể nơng thơn dùng vào xây dựng, thay đổi mục đích sử dụng hợp pháp hiện cĩ, phải thơng qua hình thức trưng thu đất, chuyển thành đất đai sở hữu nhà nước rồi mới cĩ thể chuyển nhượng được [42; tr. 411- 415].
C. Một số thành tựu, thách thức và chiến lược phát triển tam nơng ở Trung Quốc đến năm 2020
Trung Quốc và Việt Nam cĩ nhiều nét tương đồng về văn hĩa, kinh tế, chính trị và xã hội. Do đĩ, kinh nghiệm phát triển nơng nghiệp và nơng thơn Trung Quốc cĩ thể giúp cho chúng ta tránh được những sai lầm, khuyết điểm và rút ngắn được con đường đi. Trong phần này tác giả thảo luận một số chính sách đất đai và thách thức trong quá trình phát triển nơng nghiệp, nơng thơn Trung Quốc và rút ra một số bài học kinh nghiệm cho phát triển nơng nghiệp, nơng dân và nơng thơn Việt Nam. Trung Quốc tiến hành phát triển nơng nghiệp và nơng thơn theo hướng tập thể hĩa vào những năm 1950 của thế kỷ XX. Tuy nhiên, chủ trương tập thể hĩa đĩ đã khơng tạo được động lực mạnh mẽ cho sự phát triển nơng nghiệp và nơng thơn. Đến năm 1978, Trung Quốc tiến hành khốn sản phẩm trong nơng nghiệp. Cũng như ở Việt Nam, chế độ khốn này đã tạo ra sự tăng trưởng đáng kể trong nơng nghiệp. Trong vịng 6 năm (1979 – 1984) thu nhập nơng dân tăng 15%. Điều này làm cho Trung Quốc tăng được năng suất nơng nghiệp và ổn định các vấn đề xã hội. Trước tình hình đĩ, ĐCS Trung Quốc ra Nghị quyết Trung ương 3, Khĩa 12 nhằm tạo ra
bước đột phá trong nơng nghiệp thơng qua các chủ trương lớn sau: (1) Chuyển một phần đất nơng nghiệp để phát triển các KCN, xây dựng các xí nghiệp hương trấn để thu hút lao động nơng thơn vào các KCN và dịch vụ tại các vùng nơng thơn. (2) Thực hiện mạnh mẽ hơn chế độ khốn sản phẩm, thâm canh tăng năng suất nơng nghiệp, chuyển dịch cơ cấu kinh tế nơng thơn, theo nguyên tắc “ly nơng bất ly - 51 -
hương”. (3) kiểm sốt chặt chẽ hơn dịng người nơng thơn di cư vào thành thị bằng các biện pháp hành chính thơng qua chính sách quản lý hộ khẩu và các giải pháp kinh tế khác.
Hơn 20 năm thực hiện chủ trương này, nơng nghiệp và nơng thơn Trung Quốc phát triển khơng thật bền vững: hàng năm Trung Quốc cĩ 267.000 ha đến 334.000 ha đất nơng nghiệp bị chuyển đổi thành các KCN và đơ thị. Để tạo ra một việc làm ở KCN và đơ thị, Trung Quốc phải đổi mất 960 m2 đất nơng nghiệp; trong khi đĩ dân số mỗi năm tăng 10 triệu người. Sức ép dân số về nhu cầu lương thực thực phẩm ngày một lớn. Lao động ở nơng thơn Trung Quốc khoảng 340 triệu. Trong khi đĩ, cơ hội việc làm ở nơng thơn chỉ đủ cho 150 triệu người. 190 triệu lao động nơng thơn dư thừa cùng với 2 triệu lao động tăng thêm mỗi năm đã tạo ra dịng người di chuyển mạnh mẽ vào thành thị. Cĩ hàng chục triệu lao động đã di cư từ nơng thơn vào thành thị. Những người này bị coi là cơng dân loại 2. Chính quyền địa phương quản lý chặt chẽ hộ khẩu. Ở nơi đến lao động nơng thơn là những người khơng cĩ hộ khẩu nên khĩ tiếp cận các dịch vụ nhà ở, giáo dục, y tế và dịch vụ xã hội khác. Ở các vùng nơng thơn, nơng dân đĩng gĩp ngày một nhiều. Các khoản đĩng gĩp năm 2000 tăng 45 lần so với năm 1990. Mức phí nộp bình quân của nơng dân tại địa phương là 146 nhân dân tệ, cao gấp 4 lần so với cư dân thành thị. Thu nhập của nơng dân khoảng 2.936 nhân dân tệ bằng ¼ so với thành phố. Hệ thống chính quyền địa phương cồng kềnh và kém hiệu quả. Điều này đã dẫn đến sự bất ổn về chính trị (biểu tình phản đối diễn ra ở nơng thơn năm 2005 là 74.000 cuộc). Trước tình hình này, Lý Xương Bình, Bí thư đảng ủy xã Kỳ Bàn, huyện Giám Lợi, tỉnh Hồ Bắc trong bức thư gửi Thủ tướng Chu Dung Cơ, đã tĩm tắt khĩ khăn liên quan đến nơng dân, nơng nghiệp và nơng thơn như sau: 1) Nơng dân bỏ đi làm ngồi một cách mù quáng như nước lũ. 2) Gánh nặng như núi Thái sơn. 3) Nợ chồng chất như núi. 4) Cán bộ nhiều như châu chấu. 5) Chính sách chỉ là điều nĩi suơng. 6) Lời nĩi dối thành chân lý [67].
Chính vì thực trạng trên, vấn đề nơng dân, nơng nghiệp và nơng thơn được
Trung ương ĐCS Trung Quốc coi là 1 trong 5 thách thức lớn của nền kinh tế Trung - 52 -
Quốc hiện nay. Các chính sách phát triển nơng nghiệp và nơng thơn trong thời gian qua, vơ hình trung theo hướng tư tưởng “lấy nơng thơn để phát triển thành thị” và làm cho thành thị và nơng thơn bị chia cắt. Điều đĩ làm cho nền kinh tế phát triển khơng cân bằng, coi trọng cơng nghiệp và thành thị, coi nhẹ nơng nghiệp, nơng dân và nơng thơn. Sự phát triển của xã hội hình thành “một chân ngắn, một chân dài”. Trước tình hình đĩ, ĐCS Trung Quốc ra Nghị quyết Trung ương 9 năm 2004 và được tổng kết thành chiến lược phát triển nơng nghiệp và nơng thơn trong Nghị quyết Đại hội lần thứ 17 tháng 10 năm 2007 bằng những chủ trương và giải pháp lớn sau đây: (1) Cơng nghiệp phải nuơi nơng nghiệp. (2) Lấy thành thị dẫn dắt nơng thơn. (3) Thành thị và nơng thơn phát triển hài hịa. (4) Miễn giảm thuế và các khoản đĩng gĩp cho nơng dân. (5) Tăng trợ cấp trực tiếp cho nơng nghiệp. (6) Thừa
nhận vai trị di dân trong phát triển kinh tế khơng chỉ của đơ thị mà cịn cả nơng thơn. (7) Giáo dục đào tạo cho người lao động di dân khơng chỉ là giải quyết bài tốn việc làm mà cịn giúp CNH nơng thơn.
Ủy ban Trung ương đảng Cộng sản Trung Quốc ngày 12/10/2008 đã thơng qua một quyết định về những vấn đề lớn liên quan tới cải cách và phát triển nơng thơn. Theo đĩ, nơng dân được phép mua bán và thế chấp quyền sử dụng đất. Quyết định trên là một phần trong gĩi cải cách lớn hơn nhằm giảm khoảng cách thu nhập giữa thành thị và nơng thơn, vốn đã bị mở rộng trong suốt 30 năm qua. Kế hoạch cải tổ đề cập tới việc tăng gấp đơi thu nhập trung bình hiện nay của người dân ở vùng nơng thơn vào năm 2020. Nơng dân sẽ được mua bán, cho thuê và thế chấp quyền sử dụng đất để kiếm lợi trên một thị trường chuyển nhượng đất đai. Trung Quốc cho rằng những biện pháp trên là cần thiết khi nhiều nơng dân chuyển ra sống ở thành phố như cơng nhân di cư. Theo hiến pháp Trung Quốc, đất đai là thuộc sở hữu nhà