Y tế
2.2.4.1. Một số chủ trương chính sách của nhà nước về đổi mới cơ chế tài chính đố
tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp trong giáo dục
Trong thời gian qua, vấn đề đổi mới cơ chế quản lý giáo dục nói chung và cơ chế quản lý tài chính trong giao dục nói riêng, đã có nhiều chủ chương chính sách đã có nhiều chuyển biến tích cực nhưng vẫn còn bộc lộ nhiều yếu kém cần phải có những cơ chế chính sách mới hiệu quả hơn, để tiếp tục hoàn thiện cơ chế chính sách cho các tổ chức sự nghiệp công, nhất là trong lĩnh vực giáo dục. Trong đó cơ chế tài chính cho giáo dục đã có những bước ngoạt sau:
Theo Nghị định số 85/2003/NĐ-CP, khi đó chức năng của Bộ Giáo dục và đào tạo16, Bộ Giáo dục và đào tạo phối hợp với Bộ Kế hoạch và đầu tư, Bộ Tài chính, lập kế hoạch tài chính, phân bổ NSNN chi cho giáo dục và được quyền điều chỉnh chi tiết trong phạm vi tài chính đã được Quốc Hội duyệt hàng năm cho chương trình mục tiêu giáo dục. Trong những năm gần đây Đảng và Nhà nước quan tâm, chăm lo nhiều hơn cho lĩnh vực giáo dục và đã có chủ chương chi nhiều hơn cho giáo dục trong cơ cấu chi ngân sách hàng năm, thể hiện tại Nghị quyết số 37/2004/QH 11 ngày 03/12/2004 về giáo dục của Quốc hội. Cụ thể Quốc hội yêu cầu đầu tư cho giáo dục và đào tạo hàng năm phải tăng và phải “đảm bảo đạt tỷ lệ 20% trong tổng chi NSNN trước năm 2010 từ 2 đến 3 năm”, vì Đảng và Nhà nước ta coi giáo dục là quốc sách hàng đầu. Chi nhiều hơn cho giáo dục nhưng, cũng cần phải quan tâm tính đến việc sử dụng hiệu quả nguồn NSNN này, thực tế nguồn NSNN chi cho 16 Căn cứ theo Nghị định số 85/2003/NĐ-CP ngày 18/07/2003 của Chính phủ.
giáo dục trong nhiều năm nay là không hiệu quả và cũng ít đựơc cơ quan chức năng có thẩm quyền quan tâm đến. Trước tình hình nguồn NSNN chi cho giáo dục không hiệu quả, trong những năm gần đây, Đảng và Nhà nước ta đã bắt đầu phải quan tâm và tính đến hiểu quả chi tiêu NSNN của mình, Nhà nước có chủ chương đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với các TCSN công nói chung và các tổ chức sự nghiệp công trong lĩnh vực giáo dục nói riêng là đổi mới theo hướng trao quyền tự chủ cho các tổ chức này.
Chủ trương đổi mới đó được thể hiện tại một số chính sách như tại Nghị định số 10/2002/NĐ-CP, ngày 16/01/2002 của Chính phủ, quy định về chế độ tài chính đối với các TCSN có thu, đã tạo ra một bước đột phá mới, làm thay đổi mối quan hệ giữa TCSN có thu và các cơ quan quản lý nhà nước. Tại Nghị định này, các TCSN có thu trong lĩnh vực giáo dục, cũng như các TCSN công trong các ngành lĩnh vực khác được chủ động xắp xếp bộ máy, tuyển dụng và sử dụng lao động theo yêu cầu công việc thực tế, có quyền xây dựng qui chế chi tiêu nội bộ và phân bổ nguồn tài chính cho tổ chức .v.v. Tuy vậy, Nghị định này vẫn có sự hạn chế vẫn chưa có qui định về cơ chế tự chủ tài chính đối với các TCSN công có nguồn thu thấp hoặc không có nguồn thu.
Thực tế đến đầu năm 2004, Nhà nước mới có một bước tiến xa hơn trong đổi mới cơ chế tài chính cho các tổ chức này, được thể hiện tại Quyết định số 08/2004/QĐ-TTG ngày 15/01/2004, đã phê duyệt Chương trình đổi mới cơ chế tài chính đối với các TCSN công trong giai đoạn 2004-2005. Chương trình này đã đưa ra một chủ trương mới là sự cần thiết của việc lập dự toán ngân sách và phân bổ ngân sách nhà nước, việc kiểm tra, kiểm soát, đánh giá kết quả hoạt động của tổ chức này theo kết quả đầu ra là chính và giảm dần việc quản lý theo các yếu tố “đầu vào” mà khi đó đang áp dụng. Chương trình này đã đề ra ba mục tiêu chủ yếu về mặt quản lý tài chính như sau: Thứ nhất là phân phối, sử dụng nguồn NSNN phải hiệu quả, công khai,
minh bạch, công bằng và dân chủ; phân cấp quản lý nhà nước đối với các TCSN công rõ ràng, cụ thể giữa trung ương và địa phương, giữa Nhà nước và các thành phần kinh tế khác; Thứ hai là đổi mới phương thức hoạt động của các TCSN, tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính của các TCSN công; tạo cơ chế cạnh tranh lành mạnh và bình đẳng trong việc cung ứng các loại hình dịch vụ; và Thứ ba là đa dạng hóa nguồn tài chính, để đảm bảo yêu cầu hoạt động của các TCSN công17. Quyết định này vẫn chỉ dừng lại ở mặt chủ chương, mà thực tế vẫn không có gì thay đổi nhiều so với các chính sách trước đó.
Đến năm 2006 Chính phủ đã có chủ chương, chính sách đúng hướng hơn và thực sự cần thiết đối với thực tế của các tổ chức sự nghiệp công nói chung cũng như đối với TCSN công trong giáo dục, nhất là đối với các tổ chức sự nghiệp có thu, để các tổ chức này hoạt động có hiệu quả hơn. Chủ chương này được thể hiện tại Nghị định số 43/2006/CP, ban hành ngày 25/4/2006 của Chính phủ (NĐ43), quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ, bộ máy, biên chế và đặc biệt là tự chủ về tài chính. Nghị định này đã thể hiện một khâu đột phá mới trong chính sách đổi mới cơ chế tài chính đối với các tổ chức sự nghiệp có thu, Nghị định này thay thế cho Nghị định 10/2002/NĐ – CP ban hành ngày 16/1/2002 của Chính phủ qui định chế độ tài chính áp dụng đối với các tổ chức sự nghiệp có thu. Sự ra đời của NĐ 43 đã được các tổ chức sự nghiệp có thu trong giáo dục và các ngành, lĩnh vực khác đón nhận một cách lạc quan và đang được triển khai nghiêm túc, hiệu quả hơn. Nghị định này đã có nhiều đổi mới hơn và thực tế mang lại nhiều hiệu quả cao hơn so với Nghị định 10 (xem thêm Hộp 2: Một số điểm so sánh chính của Nghị định 43/2006/NĐ-CP và Nghị định 10/2002/NĐ-CP về cơ chế quản lý tài chính ). Đây là bước đột phá mới trong khâu chính sách 17 Căn cứ theo Quyết định số 08/2004/QĐ-TTG ngày 15/01/2004 của Thủ Tướng chính phủ.
của nhà nước để các TCSN công có thu chủ tự chủ về tài chính, và đây là lần đầu tiên Nhà nước tách bạch hai đối tượng quản lý khác nhau, cùng sử dụng ngân sách theo hai cơ chế quản lý tài chính phù hợp với hai đối tượng, tránh được cái gọi là “hành chính hoá các đơn vị sự nghiệp”.
Hộp 2: Một số điểm so sánh chính của Nghị định 43/2006/NĐ-CP và Nghị định 10/2002/NĐ-CP về cơ chế quản lý tài chính.
Nội dung Nghị định 43/2006/NĐ-CP Nghị định 10/2002/NĐ- CP
Đối tượng áp dụng
-Các đơn vị sự nghiệp công lập (dự toán độc lập, có con dấu và tài khoản riêng, tổ chức bộ máy kế toán theo quy định của Luật Kế toán).
- Các đơn vị trong lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hóa, thể dục và thể thao. Các tổ chức khoa học và công nghệ thực hiện theo quy định tại Nghị định số 115/2005/NĐ-CP
- Các đơn vị sự nghiệp có thu (không áp dụng đối với các cơ quan quản lý Nhà nước, các tổ chức chính trị, các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội, các tổ chức xã hội - nghề nghiệp) - Các đơn vị trong lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hóa, thể dục và thể thao, KHCN Phân loại các đơn vị sự nghiệp
Loại 1- Đơn vị có nguồn thu sự nghiệp tự bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động thường xuyên.
Loại 2- Đơn vị có nguồn thu sự nghiệp tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động thường xuyên, phần còn lại do NSNN cấp.
Loại 3- Đơn vị có nguồn thu sự nghiệp thấp, đơn vị không có nguồn thu do NSNN bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động thường
Loại 1- Đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm chi phí hoạt động thường xuyên.
Loại 2- Đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động thường xuyên.
xuyên.
Phạm vi điều chỉnh
Về tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính Về tài chính Chuyển đổi hình thức hoạt động và chính sách ưu đãi - Khuyến khích các đơn vị sự nghiệp công lập chuyển sang hoạt động theo: (1) loại hình doanh nghiệp và (2) loại hình ngoài công lập.
- Các đơn vị chuyển đổi được hưởng chính sách ưu đãi về thuế, đất đai, tài sản nhà nước đã đầu tư theo qui định của pháp luật.
- Không qui định Quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính Tự chủ về sử dụng nguồn tài chính:
Đơn vị loại 1 và loại 2:
- Được quyết định một số mức chi quản lý, chi hoạt động nghiệp vụ cao hoặc thấp hơn mức chi do Nhà nước qui định;
- Được quyết định phương thức khoán chi phí cho từng đơn vị trực thuộc và bộ phận;
- Được quyết định đầu tư xây dựng, mua sắm mới và sửa chữa lớn tài sản theo qui định.
Đơn vị loại 3:
- Được quyết định một số mức chi quản lý, chi hoạt động nghiệp vụ nhưng không vượt quá mức chi do Nhà nước qui định;
- Phương thức khoán chi quyết
- Đơn vị được tự chủ sử dụng các nguồn thu để lập các quỹ, tự chủ chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên;
- Được xác định tự chủ về quỹ lương của đơn vị nhưng khống chế mức lương trần (không quá 2- 2,25 lần so với mức lương tối thiểu tuỳ theo đơn vị loại 1 và loại 2)
định đầu tư xây dựng giống như Loại 1 và 2.
Tự chủ về tiền lương, tiền công và thu nhập
Đơn vị loại 1 và loại 2:
- Đối với nhiệm vụ Nhà nước giao: chi phí tiền lương, tiền công tính theo thang bảng lương qui định của Nhà nước;
- Đối với hoạt động do Nhà nước đặt hàng có đơn giá tiền lương trong đơn giá sản phẩm: chi phí lương tính theo đơn giá qui định; - Đối với hoạt động có hạch toán chi phí riêng: chi phí tiền lương, tièn công tính theo chế độ áp dụng cho DNNN. Nếu không hạch toán chi phí riêng thì tính như qui định của Nhà nước.
- Tổng mức thu nhập trong năm: đối với Loại 1 là phần còn lại sau khi thực hiện đầy đủ nghĩa vụ với NSNN và trích lập quỹ phát triển sự nghiệp. Đối với Loại 2 tổng mức thu nhập trong năm không được quá 3 lần quỹ tiền lương cấp bậc do Nhà nước qui định.
- Chi trả thu nhập cho người lao động thực hiện theo quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị.
Đơn vị loại 3:
Trích lập các quỹ:
-Phần chênh lệch thu lớn hơn chi được:
+ Quỹ dự phòng ổn định thu nhập
- Chi phí tiền lương, tiền công tính theo thang bảng lương qui định của Nhà nước;
- Nếu tiết kiệm chi, đơn vị được xác định tổng mức thu nhập trong năm tối đa không được vượt quá 2 lần quỹ tiền lương cấp bậc do Nhà nước qui định.
- Chi trả thu nhập cho người lao động do tiết kiệm chi thực hiện theo quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị.
Trích lập các quỹ:
Đơn vị loại 1 và loại 2:
- Phần chênh lệch thu lớn hơn chi được:
+ Trích tối thiểu 25% để lập Quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp; + Trả thu nhập tăng thêm cho người lao động;
+ Trích quỹ khen thưởng, quỹ phúc lợi, quỹ dự phòng ổn định thu nhập và theo quy chế chi tiêu nội bộ.
Đơn vị loại 3 :
- Phần chênh lệch thu lớn hơn chi được:
+ Chi trả thu nhập tăng thêm cho người lao động;
+ Chi khen thưởng, chi phúc lợi, trợ cấp khó khăn, đột xuất, tăng
+ Trích lập 2 Quỹ Khen thưởng và Phúc lợi tối đa không vượt quá 3 tháng lương thực tế bình quân trong năm.
+ Trích lập Quỹ Phát triển hoạt động sự nghiệp sau khi đã trích lập 3 qũy nêu trên.
cường cơ sở vật chất cho đơn vị theo qui chế chi tiêu nội bộ.
Trong năm 2005 Quốc hội Khoá XI đã ban hành Nghị quyết số 37/2004/QH11 về giáo dục, để thực hiện nghị quyết trên Chính phủ đã đưa ra Chương trình hành động và kèm theo quyết định số 73/2005/QĐ-TTg ngày 06/04/2005 của Thủ Tướng chính phủ về cơ chế quản lý và phân bổ ngân sách cho giáo dục. Trong quyết định này đã nêu chủ trương điều chỉnh cơ cấu đầu tư cho giáo dục từ ngân sách nhà nước theo hướng ưu tiên thực hiện việc phổ cập giáo dục, phát triển giáo dục ở các vùng khó khăn, bảo đảm chính sách xã hội, chăm lo đối tượng người nghèo, thực hiện các Chương trình trọng điểm về giáo dục v.v.... Ngoài ra quyết định cũng nêu lên chủ trương về việc xây dựng, thực hiện các cơ chế, chính sách nhằm đẩy mạnh công cuộc xã hội hoá giáo dục, nhằm phát huy và sử dụng các nguồn lực trong xã hội để chăm lo cho sự nghiệp giáo dục cũng được thể hiện rõ.
Trên thực tế, các chính sách trên hiện vẫn chỉ dừng lại ở mức chủ trương và đường lối, các chính sách vẫn chưa đi được vào thực tế. Hiện nay tổng mức chi tiêu cho giáo dục trên mỗi học sinh còn rất khác nhau giữa các vùng, mặc dù so với trước đây kinh phí nhà nước cấp cho giáo dục phần nào đó đã được phân bổ đều hơn giữa các vùng miền, nhưng mức chi tiêu của nhà nước và tư nhân trên mỗi học sinh thì vẫn khác nhau. Tổng chi tiêu cho mỗi học sinh tiểu học ở vùng núi phía Bắc và Bắc Trung bộ thì thấp hơn 22% so với mức trung bình của quốc gia và chỉ vào khoảng 54% chi cho một học sinh ở Nam Trung bộ18.
Sự chênh lệch trong chi tiêu sẽ dẫn đến việc chênh lệch chất lượng trong giáo dục, ở những vùng núi nghèo, kinh phí nhà nước cấp cho giáo dục 18 Liên hiệp quốc – Phí sử dụng, quyền tự chủ tài chính và khả năng tiếp cận các dịch vụ xã
tiểu học chỉ đủ để trang trải các khoản chi phí về nhân sự, như vậy sẽ không còn chi phí để cho các tài liệu giản dạy và học tập.
Cơ chế cấp phát ngân sách cho các TCSN công trong giáo dục hiện nay không có có gì thay đổi so với những năm kế hoạch hoá tập trung trước đây, vẫn theo phương thức cũ, phương thức này đã được áp dụng trong nhiều năm nay vẫn chưa có gì thay đổi nhiều. Phương thức này được thể hiện trong Luật giáo dục năm 1998 (Điều 89) và Luật giáo dục mới năm 2005 thể hiện rõ hơn quan điểm về nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của nhà trường, cũng đã sửa đổi và bổ sung thêm nhiều điều mới. Hiện nay phương thức mà các cơ quan tài chính áp dụng để cấp phát tài chính cho các đơn vị sự nghiệp trong giáo dục đó là cấp phát kinh phí hoạt động theo các yếu tố “đầu vào” như số giáo viên, số trường lớp v.v.. Khi đó ở các nước trên thế giới thì hầu hết họ áp dụng cơ chế cấp ngân sách nhà nước đối với các cơ sở giáo dục đó là cơ chế phân bổ ngân sách theo đầu ra, dựa vào số học sinh tốt nghiệp, kết quả đào tạo và quá trình hoạt động của tổ chức. Đó là việc cấp phát ngân sách của các cơ quan tài chính, còn các cơ quan quản lý giáo dục thì chỉ có trách nhiệm quản lý việc sử dụng phần ngân sách giáo dục đã được phân bổ. Như vậy cơ