Trước thực tiễn về tình hình quản lý chi NSNN ta trong thời gian qua, cùng những yêu cầu đổi mới về phát triển kinh tế - xã hội trong thời kỳ hội nhập, Nhà nước ta đã đưa ra những phương hướng để thực hiện tốt nhiệm vụ quản lý, điều hành ngân sách phục vụ công cuộc đổi mới và hướng đến những mục tiêu nhất định, đó là Việt Nam cần thoát khỏi tình trạng kém phát triển vào trước năm 2010, tạo đà phát triển để
đến năm 2020 cơ bản trở thành một nước công nghiệp. Để thực hiện được mục tiêu này thì một trong những nhiệm vụ quan trọng là Việt Nam cần phải xây dựng được một nền tài chính quốc gia đủ mạnh để điều tiết vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhanh về bền vững, giải quyết các vấn đề xã hội.
Cụ thể về chính sách tài khoá, tập trung cải cách cơ chế xây dựng dự toán NSNN, trong đó chú trọng đến kế hoạch ngân sách trung và ngắn hạn mang tính khả thi gắn với việc quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra, nhằm phục vụ tốt cho việc thực hiện các chiến lược phát triển kinh tế - xã hội trong quá trình hội nhập. Đồng thời, tiến hành rà soát tổng thể các cơ chế, chính sách hiện hành để bảo đảm tuân thủ các nguyên tắc của WTO và yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế, bao gồm cơ chế chính sách tài chính liên quan trợ cấp từ NSNN. Đối với các hình thức trợ cấp từ ngân sách cho nền kinh tế, cần chuyển hướng từ chính sách hỗ trợ theo kiểu cấp phát trực tiếp sang hỗ trợ gián tiếp
Nâng cao vai trò định hướng phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính của Nhà nước trong đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, trong đó vốn đầu tư của NSNN tập trung chủ yếu cho xây dựng, nâng cấp kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, và bảo đảm vốn cho các công trình trọng điểm quốc gia và các mục tiêu, nhiệm vụ ưu tiên của chiến lược như đầu tư phát triển con người nhằm tạo nguồn nhân lực có chất lượng cao, điều chỉnh
cơ cấu đầu tư để đẩy nhanh quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế, thực hiện chính sách tài chính cho tăng trưởng bền vững, xoá đói, giảm nghèo.
Tiếp tục hoàn thiện cơ chế phân cấp, vừa bảo đảm tập trung thống nhất, vai trò chủ đạo và điều phối của ngân sách trung ương, vừa phân cấp mạnh đi đôi với tăng cường trách nhiệm và tính chủ động trong quản lý ngân sách của các bộ, ngành địa phương và đơn vị thụ hưởng kinh phí ngân sách.
Đồng thời, thực hiện cải cách hành chính trong lĩnh vực tài chính, đồng bộ hoá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và cải cách thủ tục hành chính về tài chính; hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, củng cố và kiện toàn tổ chức bộ máy quản lý tài chính - ngân sách; tiêu chuẩn hoá cán bộ tài chính, xây dựng đội ngũ công chức tài chính đủ về số lượng, có cơ cấu hợp lý và có trình độ chuyên môn nghiệp vụ cao. Hiện đại hoá quản lý tài chính - ngân sách, áp dụng các tiến bộ khoa học kỹ thuật để nâng cao năng lực và hiệu quả quản lý trước hết là lĩnh vực thuế, hải quan, kho bạc; tiến tới thực hiện thống nhất các quy trình nghiệp vụ quản lý, điều hành công tác tài chính theo tiêu chuẩn quản lý chất lượng quốc tế.
3.2. Những giải pháp về quản lý chi ngân sách nhà nước thời kỳ hội nhập 3.2.1. Hoàn thiện hệ thống pháp luật liên quan đến ngân sách nhà nước và
phát huy quyền hạn và nhiệm vụ của Quốc hội đối với ngân sách nhà nước
Một trong những thách thức lớn nhất khi gia nhập WTO là sự thử thách về chất lượng pháp luật và năng lực thể chế. Việc hoàn thiện về hệ thống pháp luật cũng như cải cách về hành chính là điều kiện thiết yếu để chúng ta tối đa hoá các lợi ích của quá trình hội nhập và cũng là
công cụ để thực hiện các mục tiêu kinh tế, xã hội, các mục tiêu phát triển của nước ta.
Do NSNN có phạm vi điều chỉnh rộng lớn, việc hoàn thiện hệ thống pháp luật liên quan đến NSNN có thể nói là tương đối đồ sộ. Đó không chỉ trực tiếp là Luật Ngân sách Nhà
nước và các văn bản dưới luật trực tiếp liên quan, mà đó còn là yêu cầu hoàn thiện về khung pháp lý đối với các lĩnh vực kinh tế - xã hội khác.
Trước hết là việc nỗ lực hoàn thiện môi trường pháp lý tài chính, mà quan trọng
nhất là hoàn thiện chính sách thuế vì thuế ảnh hưởng trực tiếp đến việc tạo lập nguồn lực cho NSNN; và vì để điều hành NSNN hiệu quả, minh bạch đòi hỏi không chỉ riêng lĩnh vực chi mà
còn cả lĩnh vực thu. Hiện nay, phương thức quản lý thuế vẫn còn mang nặng tính khép kín, hệ thống văn bản pháp quy được sửa đổi, bổ sung thường xuyên nhưng vẫn chưa hoàn toàn phù hợp với thực tiễn, khâu hướng dẫn cũng chưa được thực hiện đầy đủ tạo nên sự không đồng bộ, nhất quán trong thực hiện Đây là những vấn
đề cần khắc phục trong việc hoàn thiện thể chế về kinh tế, phù hợp với những yêu cầu đổi mới. Cụ thể:
- Ban hành mới hoặc nâng cấp từ pháp lệnh để hoàn chỉnh các luật thuế chống bán phá giá, thuế chống trợ cấp, thuế chống phân biệt đối xử, thuế bảo vệ môi trường, thuế tài sản, thuế sử dụng đất, thuế tài nguyên.
- Sửa đổi, bổ sung các sắc thuế hiện hành theo hướng tăng dần tỷ trọng các nguồn thu trong nước, mở rộng diện thuế trực thu và tăng tỷ trọng thuế trực thu trong tổng số thu về thuế. Ví dụ như hoàn thiện chính sách thuế Thu nhập Cá nhân, thuế Thu nhập Doanh nghiệp,…
- Rà soát, bãi bỏ hoặc sửa đổi các loại phí, lệ phí không hợp lý, gây phiền hà cho sản xuất và đời sống. Các loại phí thu do cung cấp dịch vụ công sẽ chuyển dần sang giá dịch vụ, các loại phí mang tính chất thuế chuyển thành thuế.
Về lĩnh vực Ngân sách, cần hoàn thiện cơ chế quản lý Ngân sách và hoàn thiện hệ thống các định mức chi. Cụ thể:
- Về cơ chế quản lý Ngân sách: NSNN cần được quản lý công khai hơn nữa trong quá trình lập, chấp hành và quyết toán ngân sách. Cần tập trung nhanh,
đầy đủ và kịp thời hơn nữa các khoản thu NSNN, hướng tới thu tập trung qua Kho bạc Nhà nước.
- Về hoàn thiện Hệ thống định mức chi: trước hết Hệ thống định mức chi cần hướng tới sự phù hợp với mục tiêu quản lý NSNN theo kết quả đầu ra. Đồng thời, hệ thống các định mức này cần đảm bảo tính phù hợp với thực tiễn. Và chú trọng bổ sung những điểm còn tồn tại hiện nay để làm căn cứ rõ ràng cho việc thực hiện, ví dụ như cần xây dựng định mức chi tiêu tại các cơ quan hành chính Nhà
nước (các Bộ, UBND các tỉnh, thành phố) đối với các lĩnh vực trang bị phương tiện, đồ đạc dụng cụ; xây mới, thuê mướn trụ sở…
Phát huy hơn nữa quyền hạn và nhiệm vụ của Quốc hội đối với NSNN:
Đối với nhiệm kỳ Quốc hội khoá XI, việc thảo luận, thông qua dự toán và phân bổ NSNN còn hình thức. Quốc hội vẫn chưa sử dụng đầy đủ quyền hạn của mình trong vấn đề này. Đến ngày 24/04/2007, ủy ban Kinh tế và Ngân sách của Quốc hội mới bắt
đầu phiên họp toàn thể để thẩm tra báo cáo của Chính phủ về quyết toán NSNN năm
2005, chuẩn bị trình Quốc hội khóa XII, tại kỳ họp thứ nhất. NSNN là một vấn đề hết sức quan trọng đối với một quốc gia. Như vậy, vấn đề này cần được rút kinh nghiệm sâu sắc để trao lại nhiệm vụ cho Quốc hội khoá mới. Và tin tưởng là Quốc hội khoá XII, qua kinh nghiệm của Quốc hội các khoá trước sẽ tổ chức thực hiện nhiệm vụ này kỹ lưỡng hơn, chu đáo hơn, chặt chẽ hơn. Từ đó, có thể phát huy được nhiệm vụ và quyền hạn được quy định tại Điều 84 của Hiến pháp.
3.2.2. Đổi mới công tác kế hoạch hóa kết hợp với phát huy hiệu quả quản lý chi NSNN thông qua kết hợp lập dự toán NSNN giữa phương pháp lập ngân sách theo NSNN thông qua kết hợp lập dự toán NSNN giữa phương pháp lập ngân sách theo khoản mục, theo chương trình và theo kết quả đầu ra.
Có thể nói, kế hoạch hóa trong nền kinh tế thị trường là một trong những nội
dung vô cùng quan trọng, đóng vai trò là “kịch bản” phát triển đất nước. Kế hoạch hóa là tổng hợp những mục tiêu, phương hướng, biện pháp phát triển mang tính chất chiến lược, các cách đi tối ưu hướng tới công cuộc xóa đói giảm nghèo và tăng trưởng kinh tế
đất nước. Nhà nước quản lý nền kinh tế thị trường định hướng XHCN theo nguyên tắc kết hợp kế hoạch với thị trường.
Thực tế đã cho thấy, trong sự phát triển của kinh tế thị trường ở nước ta, công tác kế hoạch hóa chưa trở thành công cụ hiệu quả để góp phần quản lý và phát triển kinh tế
- xã hội. Công tác này đã tỏ ra thiếu tính hệ thống và khó bao quát được hầu hết tất cả các yêu cầu đa dạng và luôn biến động của nền kinh tế; sự điều chỉnh của kế hoạch chưa được nhanh nhạy, đôi khi chưa theo kịp những thay đổi của thị trường.
Hiện nay, nước ta đang sử dụng kết hợp phương thức lập ngân sách theo chương trình (như lập ngân sách theo các chương trình mục tiêu quốc gia), trong đó phương
thức đầu tiên là phương thức cơ bản. Mục lục NSNN luôn được bổ sung, sửa đổi thường xuyên để đáp ứng yêu cầu quản lý tài chính và quản lý NSNN.
Điểm mạnh của phương thức này là đơn giản và có thể kiểm soát chi tiêu dễ dàng bằng cách so sánh với các yếu tố đầu vào của các năm trước. Tuy vậy, phương thức soạn lập NSNN theo khoản mục bộc lộ nhiều nhược điểm: chỉ nhấn mạnh đến khâu lập dự toán NSNN với các khoản chi tiêu có tính tuân thủ; không trả lời được câu hỏi tại sao phải chi tiêu? tại sao không chi nhều/ít hơn? Hơn nữa, NSNN chỉ được lập trong ngắn hạn - thường là một năm; không chú trọng đúng mức đến tính hiệu quả phân bổ nguồn lực và hiệu quả trong cung ứng hàng hóa công; việc phân bổ NSNN cho các mục tiêu còn nhiều yếu tố định tính. Ví dụ như, bố trí “đủ vốn” cho các công trình, dự
án phát triển hạ tầng kinh tế trọng điểm quốc gia; “ưu tiên vốn” thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia; “đảm bảo kinh phí” đối với quốc phòng, an ninh; “đẩy mạnh xã hội hoá” các lĩnh vực giáo dục - đào tạo, y tế, văn hoá, thể dục thể thao... Điều đó làm cho tính kỷ luật trong việc chấp hành NSNN thiếu chặt chẽ, vì thiếu các chỉ tiêu
định lượng để kiểm tra. Tuy nhiên, với đặc điểm kinh tế - xã hội cũng như trình độ
quản lý hiện nay của Việt Nam, phương pháp lập NSNN theo khoản mục cũng đã phát huy được những ưu điểm nhất định và có thể khẳng định, cho đến hiện nay, phương pháp này vẫn còn phù hợp.
Tuy nhiên, việc kết hợp phương pháp này với phương pháp lập ngân sách theo kết quả đầu ra là một bước đi thích hợp để dần dần bắt kịp với tiến trình phát triển chung, cũng như
yêu cầu đổi mới trong quá trình hội nhập. Hơn nữa, đây là một trong những phương thức cần được tích cực triển khai để khắc phục một vấn đề còn rất nhiều tồn tại ở nước ta trong thời gian qua - đó là những hạn chế về khả năng phân tích trong công tác kế hoạch hóa nói chung, cũng như trong việc phân bổ ngân sách nói riêng.
Đặc điểm của phương thức này là nhấn mạnh đến tính hiệu quả trong phân bổ các nguồn lực tài chính. Phân bổ thu NSNN “đúng nơi, đúng lúc và đúng chỗ”, phân tích
được tính hiệu quả trong việc sử dụng chúng được đặt lên hàng đầu là chìa khóa của sự thành công.
Việc lập dự toán NSNN hiện nay còn bao gồm nhiều yếu tố mất cân đối, nhất là
ở việc nhiều chỉ tiêu còn mang nặng tính “nguyện vọng” hơn là được xây dựng đảm bảo các tính khả thi và hiệu quả. Các kế hoạch phát triển kinh tế xã hội mặc dù được lập cho mỗi thời kỳ 5 năm, và được chia ra từng năm, nhưng còn đơn giản. Việc điều chỉnh kế hoạch hàng năm còn ít tính đến các tác động mới xuất hiện trong từng năm, chưa đảm bảo các cân đối chung, mà thường chỉ dùng phương pháp ngoại suy đơn giản. Các quy hoạch lớn được xây dựng và thực hiện xé lẻ, chia cắt, không đảm bảo tính tương đồng giữa các ngành, các địa phương và các vùng lãnh thổ. Trong bối cảnh đó, NSNN cũng được lập ngắn hạn từng năm.
Sơ đồ 3.1 - Hướng tới lập NSNN trung và dài hạn NềN TảNG: THựC HIệN TốT công tác Kế HOạCH XáC ĐịNH NHữNG LĩNH VựC ĐảM NHậN CủA NSNN KếT QUả MONG ĐợI:
NHữNG MụC tiêu KINH Tế & xã HộI
LậP Kế HOạCH ngân sách TRUNG - dài hạn (trên cơ sở phân tích giới hạn các nguồn
lực)
XáC ĐịNH CáC MụC TIU CầN THựC HIệN TRONG TừNG NĂM NGÂN SáCH
Xây DựNG dự toán các cấp ngân sách (Cụ thể hóa qua Mục lục Ngân sách để khai
thác tính rõ ràng, cụ thể)
ĐáNH GIá KếT QUả THựC Tế: Những tác động đến xã hội / Đánh giá hiệu quả / Mức độ thực hiện các chỉ tiêu
Tổ CHứC THựC HIệN - Đề CAO TíNH giám sát NGAY TRONG quá trình thực hiện
Việc thực hiện theo phương pháp này hướng tới việc xác định nguồn lực tài
chính theo thời kỳ trung dài hạn. Đồng thời, phương pháp này cũng chú trọng tới việc xác định và đánh giá hiệu quả hoạt động của các Bộ, ngành, các cơ quan nhà nước và các địa phương trong việc hoàn thành các mục tiêu đã đề ra. Việc đánh giá sẽ căn cứ trên các tiêu chí được xây dựng một cách phù hợp để đánh giá việc chi tiêu ngân sách, cụ thể qua các kết quả về tốc độ tăng trưởng kinh tế, số lượng và chất lượng dịch vụ cung cấp; chứ không chỉ đơn thuần dựa vào mức độ chi tiêu đầu vào theo các nhóm, các mục chi như hiện nay. Từ đó, hướng các cấp ngân sách tới việc đáp ứng các yêu cầu của quản lý chi tiêu xu hướng hiện đại, nâng cao trình độ quản lý và quan trọng nhất là gắn kết kết quả công việc thực hiện với trách nhiệm của từng cấp một cách cụ thể.
Các bước xây dựng dự toán NSNN gắn liền với kế hoạch kinh tế - xã hội
• Phân tích và đánh giá các điều kiện trong nước và quốc tế có ảnh hưởng đến sự phát triển kinh tế - xã hội
- Nâng cao chất lượng công tác dự báo qua việc tổ chức lại hoặc thành lập mới các đơn vị, nâng cao trình độ đội ngũ nhân sự và tăng cường trang thiết bị phân tích và xử lý thông tin phù hợp với yêu cầu đổi mới. Hình thành các trung tâm tích hợp dữ liệu ở cấp Trung ương, các Bộ ngành, địa phương và thậm chí là cơ sở với những chức năng và nhiệm vụ rõ ràng.
- Đổi mới hệ thống thu thập, xử lý và sử dụng thông tin với mục tiêu hướng đến một hệ thống thông tin đầy đủ, kịp thời, chính xác, phục vụ tốt cho công tác dự báo và
phân tích.
- Tổ chức và phát huy hiệu quả thu thập thông tin từ các cuộc điều tra tại các vùng, các địa phương để nắm bắt kịp thời về các thông tin liên quan đến mọi khía cạnh của đời sống kinh tế xã hội, để nắm bắt nguyện vọng của nhân dân. Bên cạnh đó, kết hợp với