Theo thống kê, ở Việt Nam hiện nay có khoảng 30 triệu trẻ em, trong đó có khoảng 2,5 triệu trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn, 1,7 triệu gia đình đói nghèo, gần 150 ngàn trẻ em mồ côi không nơi nương tựa, trẻ tàn tật, trẻ lang thang [26].
Việc cho trẻ em Việt Nam làm con nuôi người nước ngoài trong thời gian qua đã cơ bản giải quyết được những khó khăn về đời sống cho một số trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn, trẻ em tàn tật mà điều kiện gia đình cũng như cơ sở nuôi dưỡng không đảm bảo được việc chăm sóc, chữa trị tốt nhất, đồng thời đáp ứng được mục tiêu cơ bản của việc nuôi con nuôi là vì lợi ích tốt nhất của trẻ em. Kể từ khi Việt Nam thực hiện chính sách đổi mới cùng với xu thế chung tình hình người nước ngoài xin nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi ngày càng gia tăng. Theo thống kê chưa đầy đủ, từ năm 1990 đến 5 tháng đầu năm 2004 có 15.427 trẻ em Việt Nam được người nước ngoài nhận làm con nuôi [16]. Trong số đó, nước nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi nhiều nhất là Pháp và Mỹ.
Bảng 1 : Những quốc gia chủ yếu nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi trong giai đoạn 1998 – 2003 [11]
1998 1999 2000 2001 2002 2003 Đức 5 15 155 150 159 11 Bỉ 203 99 39 42 39 14 Canada 37 63 69 133 83 42 Hoa Kỳ 274 724 544 741 387 Pháp 1343 731 5 44 73 235 Thụy Điển 182 171 127 51 64 17 Đan Mạch 58 50 46 65 73 19
Bảng 2: Số lượng trẻ em được nhận làm con nuôi người nước ngoài trong giai đoạn 1990 đến 5 tháng đầu năm 2004 [16].
Năm Số trẻ em được nhận làm con nuôi người nước ngoài
1990 60 1991 181 1992 432 1993 638 1994 1233 1995 1584 1996 1695 1997 1576 1998 1860 1999 1474 2000 1229 2001 1127 2002 1392 2003 807 5 tháng đầu năm 2004 139
Mặc dù năm 1990 chỉ có 60 trường hợp trẻ em Việt nam làm con nuôi người nước ngoài, nhưng từ giữa những năm 90 số lượng tăng nhanh. Từ khi Nghị Định 68/CP đi vào cuộc sống, do tính chất pháp lý chặt chẽ và các điều kiện nuôi con nuôi nghiêm ngặt hơn nên số lượng trẻ em Việt Nam được cho làm con nuôi người nước ngoài có giảm đi so với các năm trước. Song về cơ bản, việc giải quyết nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài đã dần dần đi vào quy củ, ngăn chặn về cơ bản được những hiện tượng trục lợi, cò mồi, đảm bảo tính nhân đạo, tính chặt chẽ và tính nghiêm minh của pháp luật. Đây là đà ban đầu để chúng ta có thể giải quyết tốt hơn, nhanh chóng hơn và thuận lợi hơn trong tương lai.
Hà Nội là một trong những địa phương có số lượng người nước ngoài nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi tương đối đông. Theo số liệu thống kê của Sở Tư pháp Hà Nội, trong 8 năm (từ 1995-2002) có khoảng 15 quốc gia có công dân xin nhận trẻ em Việt Nam tại Hà Nội làm con nuôi, với tổng số 1.037 trẻ em, trong đó tập trung ở một số nước như Mỹ, Thụy Điển, Cộng hoà liên bang Đức, Tây Ban Nha.
Từ năm 2000 đến 2002, Sở Tư pháp Hà Nội đã thụ lý và giải quyết 509 hồ sơ người nước ngoài nhận trẻ em Việt Nam tại Hà Nội làm con nuôi trong đó:
- Năm 2000 : 169 hồ sơ - Năm 2001 : 167 hồ sơ - Năm 2002 : 173 hồ sơ.
Trong tổng số 509 trẻ em được làm con nuôi người nước ngoài có 294 trẻ ở trong các cơ sở nuôi dưỡng, 167 trẻ ở các cơ sở y tế, có 6 trẻ ở gia đình [27]. Như vậy, trẻ em được cho làm con nuôi đa số là trẻ em có nguồn gốc bị bỏ rơi, một số ít sống cùng gia đình và cha mẹ. Nghị Định 68/2002/NĐ-CP ngày 10/07/2002 thay thế Nghị Định 184/CP ngày 30/11/1994 đã quy định chặt chẽ về đối tượng nhận con nuôi và đối tượng trẻ em được cho làm con nuôi nên kết quả trong 11 tháng (từ 02/01/2003 đến 15/11/2003) Hà Nội chỉ giải quyết được 06 trường hợp trẻ làm con nuôi người nước ngoài (03 trẻ làm con nuôi người Pháp, 03 trẻ nhận làm con nuôi người Tây Ban Nha). Số lượng này so với cùng kỳ năm 2002 giảm 75 %.
Mặc dù số lượng trẻ em được nhận làm con nuôi người nước ngoài giảm đi kể từ khi Nghị Định 68/2002/NĐ-CP ra đời. Song việc ra đời của Nghị Định 68 là một bước chuẩn bị về mặt luật pháp của Việt Nam trước khi gia nhập Công ước La Hay năm 1993 về bảo vệ trẻ em và hợp tác giữa các nước về con nuôi nước ngoài. Như vậy, Nghị Định 68/CP đã góp phần làm ổn định tình hình nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài tại Việt Nam hiện nay. Cụ thể là :
- Thông qua cơ chế ký kết điều ước quốc tế về hợp tác nuôi con nuôi với các nước, nước ta có thể tăng cường sự hợp tác trong việc xử lý một cách tổng thể vấn đề nuôi con nuôi, giảm bớt được những rào cản về trình tự, thủ tục, giấy tờ, cũng như tăng cường cơ chế bảo vệ trẻ em theo các chuẩn mực của Công ước La Hay.
- Việc cho trẻ em từ cơ sở được thành lập hợp pháp đi làm con nuôi, cũng như trẻ em từ gia đình thuộc diện mồ côi, tàn tật hoặc có quan hệ họ hàng thân thiết (đối với trường hợp ngoại lệ), đã tạo ra cơ chế kiểm tra và quản lý tốt về nguồn trẻ em, tránh tình trạng tiêu cực, lộn xộn, phức tạp hoặc không rõ ràng từ việc cho trẻ em làm con nuôi người nước ngoài. Do vậy, việc trẻ em được
nhận làm con nuôi người nước ngoài trở nên minh bạch, công khai hơn theo các trình tự, thủ tục chặt chẽ và có thể kiểm soát được từ Trung ương đến địa phương.
- Trình tự, thủ tục giải quyết hồ sơ đã có những bước tiến đáng kể. Các mẫu giấy tờ đã được thực hiện nhuần nhuyễn và thuận lợi hơn cho người xin con nuôi, cũng như cho các địa phương. Các hồ sơ của người xin con nuôi trực tiếp hoặc thông qua tổ chức con nuôi nước ngoài được uỷ quyền nộp tại Cục Con nuôi quốc tế, đều được Cục kiểm tra khá kỹ lưỡng trước khi xử lý và gửi xuống địa phương để làm thủ tục và ra quyết định cho trẻ em làm con nuôi. Hồ sơ của trẻ cũng được địa phương gửi cho Cục để Cục thẩm tra và cho ý kiến trước khi địa phương làm thủ tục cuối cùng. Đây là cơ chế đảm bảo tính minh bạch và an toàn cho hồ sơ của người xin con nuôi cũng như hồ sơ của trẻ được xin làm con nuôi nhằm hạn chế tiêu cực, đảm bảo yên tâm cho người xin con nuôi và người cho con nuôi.
- Hiện nay, việc cho phép tổ chức con nuôi nước ngoài hoạt động tại Việt Nam theo Nghị Định 68/2002 và theo Hiệp định hợp tác về nuôi con nuôi với các nước đã tạo ra yếu tố kích thích quan trọng, năng động và thực tế hơn trong quy trình giải quyết vấn đề nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài. Những tổ chức này chỉ được phép hoạt động nhân đạo, phi lợi nhuận, chịu sự kiểm tra, giám sát chặt chẽ của các cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam ở Trung ương và cả ở địa phương. Thông qua cơ chế cấp phép một cách công khai, minh bạch, Bộ Tư pháp có điều kiện theo dõi, kiểm tra, cũng như thực hiện quyền thu hồi, huỷ giấy phép khi cần thiết. Cơ chế quản lý này còn được quy định trong các Hiệp định về hợp tác nuôi con nuôi giữa nước ta với các nước và trong pháp luật trong nước của mỗi nước. Việc cho phép tổ chức con nuôi nước ngoài vào hoạt động tại Việt Nam dưới hình thức thực hiện các dự án hỗ trợ nhân đạo cho cơ sở nuôi dưỡng trẻ em tại địa phương, đã tạo nên cơ chế mềm dẻo, linh hoạt và thực tế hơn, tiết kiệm được nhiều chi phí đi lại cho cha mẹ nuôi, cũng như góp phần loại bỏ nhiều vấn đề tiêu cực, phức tạp phát sinh khác. Tuy nhiên, do mới bước vào hoạt động công khai trong khuôn khổ pháp luật, trong điều kiện (từ cơ chế hoạt động nhân đạo, sang cơ chế hỗ trợ việc nuôi con nuôi) nên một số tổ chức vẫn còn lúng túng, tính hiệu quả vẫn còn hạn chế. Nhưng kết quả chung cho thấy, đây là một chủ trương đúng đắn, bước đầu đã tạo được lòng tin và sự ủng hộ của
cả trong và ngoài nước tạo điều kiện tốt cho sự phát triển cho các tổ chức con nuôi nước ngoài trong những năm tới.
Song bên cạnh đó, trong quá trình thực hiện Nghị Định 68/CP đã phát sinh một số vấn đề như sau :
Thứ nhất, tình trạng ứ đọng hồ sơ chủ yếu diễn ra đối với các hồ sơ xin con nuôi của người Pháp. Trong năm 2003 chỉ xử lý được 235 hồ sơ trên tổng số trên 1000 hồ sơ được chuyển qua Đại sứ quán Pháp. Thực tế đã có nhiều gia đình Pháp vì chờ đợi qúa lâu, đã xin rút hồ sơ để xin con nuôi ở nước khác. Trong 5 tháng đầu năm 2004 với rất nhiều cố gắng, song cũng mới chỉ giải quyết được 139 hồ sơ. Số hồ sơ tồn đọng hiện này tại Cục Con nuôi quốc tế khoảng 100 và số hồ sơ đọng tại Đại sứ quán Pháp hiện nay là 368 [16]. Trong khi đó, các hồ sơ xin con nuôi mới vẫn tiếp tục được công dân Pháp gửi đến Đại sứ quán Pháp. Nhiều hồ sơ do chờ đợi quá lâu nên không ít giấy tờ đã hết hạn, đòi hỏi đương sự phải gia hạn hoặc xin cấp mới. Đây thực sự là một khó khăn trong quá trình giải quyết cho người nước ngoài nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi.
Mặt khác, theo Nghị Định 68/2002/NĐ-CP, Việt Nam chỉ giải quyết cho người nước ngoài thường trú tại các nước đã ký kết điều ước quốc tế hợp tác về nuôi con nuôi với Việt Nam được nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi. Do vậy, nhiều trung tâm nuôi dưỡng, bảo trợ xã hội của địa phương đang ở tình trạng quá tải, không còn chỗ để đón nhận trẻ em bị bỏ rơi vào cơ sở nuôi dưỡng. Nhiều cơ sở nuôi dưỡng đang gặp khó khăn trong công tác chăm sóc, nuôi dưỡng trẻ em, bởi số kinh phí hạn hẹp do nhà nước cấp. Điều này gây khó khăn cho bản thân các trung tâm trong việc chăm sóc, nuôi dưỡng và theo dõi sức khoẻ của trẻ em trong điều kiện hạn hẹp về khả năng tài chính.
Thứ hai, Tình trạng hồ sơ giải quyết chậm. Theo Nghị Định 68/CP thì thời
hạn giải quyết hồ sơ là 4 tháng kể từ ngày nhận được hồ sơ hợp lệ tại Cục Con nuôi quốc tế, Bộ Tư pháp. Nhưng thông thường rất ít hồ sơ đảm bảo được thời hạn này. Thậm chí có những hồ sơ kéo dài đến hàng năm do nhiều nguyên nhân khác nhau. Nhiều khâu hồ sơ không được giải quyết đúng hạn. Điều này gây cho không ít giấy tờ hết giá trị khiến đương sự lại phải làm lại. Nhiều địa phương do
ít va chạm với hồ sơ nuôi con nuôi nên chưa nắm vững trình tự, thủ tục xử lý hồ sơ.
Đồng thời, cũng có nhiều khâu các cơ quan hữu trách và các cán bộ xử lý trực tiếp kéo dài, không đảm bảo tiến độ theo quy định, thiếu tinh thần trách nhiệm, tắc trách trong xử lý hồ sơ. Trong khi đó, các biện pháp nhắc nhở, đôn đốc còn thiếu kịp thời, thiếu biện pháp xử lý hành chính đối với những cá nhân, cơ quan xử lý chậm hồ sơ. Điều này cũng là nguyên nhân không kém phần quan trọng làm chậm trễ quá trình xử lý hồ sơ. Chính vì thế mà việc nâng cao trình độ chuyên môn, tác nghiệp, tăng cường cán bộ và công tác quản lý cán bộ làm công tác con nuôi, nâng cao ý thức trách nhiệm của từng cán bộ, từng cơ quan hữu trách là giải pháp để khắc phục tình trạng chậm trễ này.
Thứ ba, tổ chức con nuôi nước ngoài. Với các tổ chức con nuôi nước
ngoài đi lập dự án với địa phương cho thấy, một số địa phương đã có tinh thần hợp tác tốt, cởi mở sẵn sàng hợp tác với tổ chức con nuôi nước ngoài. Tuy nhiên, cũng có không ít các tỉnh còn do dự hoặc có những điểm chưa rõ, thậm chí còn có những nhận thức chưa đúng về chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước ta trong vấn đề nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài. Song cũng có địa phương lại yêu cầu vấn đề hỗ trợ nhân đạo quá cao, không phù hợp với khả năng của tổ chức con nuôi nước ngoài, thậm chí có những cán bộ còn gợi ý thiếu tế nhị làm cho đối tác nước ngoài hiểu nhầm về mục đích hợp tác. Một trong những nguyên nhân gây ra tình trạng trên là, chúng ta chưa có văn bản pháp luật quy định thống nhất về cơ chế huy động hỗ trợ nhân đạo và cơ chế quản lý thống nhất khoản hỗ trợ này. Bởi lâu nay việc sử dụng khoản viện trợ này là tuỳ từng địa phương, tuỳ từng đối tác nước ngoài cho nên hầu như không có địa phương nào công khai một cách rõ ràng các khoản thu, chi hoặc nếu có công khai hoá, thì chỉ để hợp thức hoá về mặt hình thức hay đối phó với việc thanh tra, kiểm tra của Nhà nước. Do đó, đã đến lúc chúng ta phải có văn bản pháp luật quy định cụ thể về cơ chế huy động và sử dụng các khoản hỗ trợ nhân đạo này và áp dụng thống nhất trên phạm vi cả nước, nhằm mục đích bảo đảm tốt hơn mục đích nhân đạo của việc tiếp nhận các khoản hỗ trợ cho công tác bảo vệ trẻ em và giải quyết nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài.
Thứ tư,Cơ quan chuyên môn. Việc thành lập Cục con nuôi quốc tế thuộc Bộ Tư pháp là một bước tiến quan trọng trong việc hoàn thiện cơ chế, chính sách và thiết chế về nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài ở nước ta. Tuy nhiên, trong điều kiện cải cách hành chính, lực lượng biên chế của Cục còn hạn chế, lại phải đảm trách nhiều lĩnh vực công việc khác nhau, nên từ khi thành lập đến nay Cục chưa có điều kiện đi sâu nghiên cứu, khảo sát, kiểm tra và hướng dẫn, đôn đốc công việc tại địa phương. Bên cạnh đó, đứng trước việc xử lý vấn đề nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài phức tạp, đòi hỏi sự quyết đáp cơ bản thì với thẩm quyền, chức năng, quyền hạn của Cục hiện nay còn chưa đáp ứng được yêu cầu.
Đối với các Sở Tư pháp địa phương cũng còn không ít bất cập. Nhiều tỉnh vẫn chưa có cán bộ chuyên trách xử lý hồ sơ nuôi con nuôi. Vấn đề nuôi con nuôi do cán bộ hộ tịch kiêm nhiệm. Do vậy, không có điều kiện đi sâu, nắm vững nghiệp vụ xử lý hồ sơ, gây khó khăn cho việc giải quyết đúng hạn theo quy định. Tại những tỉnh đã có cán bộ chuyên trách thì lực lượng vẫn còn rất mỏng, khó có thể đáp ứng kịp thời yêu cầu xử lý hồ sơ trong giai đoạn hiện nay, nhất là khi số lượng hồ sơ gia tăng đáng kể.
Thứ năm, quy trình làm việc giữa cơ quan Trung ương (Cục Con nuôi quốc tế - Bộ Tư pháp) và các cơ quan địa phương (Văn phòng Uỷ ban nhân dân tỉnh, Sở Tư pháp) thực hiện bằng con đường công văn. Vì vậy, quá trình giải quyết một hồ sơ tốn khá nhiều thời gian. Đó chưa kể có những vấn đề sai sót, vướng mắc trong hồ sơ cần được điều chỉnh, bổ sung. Do vậy, nếu giữa các cơ quan không có sự nghiên cứu nghiêm túc, khẩn trương và thông tin kịp thời cho