- Chủ thể thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật
22. Bộ Tư pháp Hội thảo khoa học thực tiễn Các giải pháp nâng cao chất lượng lượng thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Hà Nội Tháng 12
2.2.1. Những tồn tại trong hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan trung ương.
phạm pháp luật của các cơ quan trung ương.
Mặc dù có được những ưu điểm và thành tựu trên đây nhưng hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật trong thời gian qua vẫn còn những tồn tại, hạn chế và bất cập cả về tổ chức bộ máy, nhân sự, điều kiện và phương tiện bảo đảm cho công tác thẩm đinh, thẩm tra. Các văn bản về thẩm quyền, trình tự, thủ tục thẩm định, thẩm tra cũng đang có những điểm cần phải sửa đổi, bổ sung. Thể hiện ở nhiều khía cạnh khác nhau như: chất lượng các báo cáo thẩm định, thẩm tra chưa cao; các uỷ viên thẩm định, thẩm tra hoạt động kiêm nghiệm nên chưa dành nhiều thời gian cho hoạt động này, làm ảnh hưởng đến tiến độ công việc; Việc thẩm định thường bị kéo dài về mặt thời gian, chưa phát huy được trí tuệ tập thể, huy động được các chuyên gia có trình độ và năng lực vào công tác thẩm định. Do số lượng văn bản thẩm định nhiều, sự phối kết hợp giữa các đơn vị tham gia thẩm định chưa tốt, có khi còn hình thức, chiếu
lệ, chưa có tinh thần, trách nhiệm cao...Nguyên nhân của những tồn tại, khuyết điểm trên nhiều khi không phải do Luật mà do cơ chế và con người thực hiện nó.
Nhìn chung, nội dung thẩm định chưa sâu, chưa toàn diện, chưa tạo cơ sở để tham mưu, giúp Chính phủ xem xét, quyết định những vấn đề quan trọng hoặc còn ý kiến khác nhau của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Nguyên nhân của tình trạng này có nhiều, trong đó đáng lưu ý nhất là các nguyên nhân chủ yếu sau đây:
Một là, hiện nay phạm vi thẩm định của Bộ Tư pháp là quá rộng,
vượt quá năng lực thực tế của Bộ Tư pháp. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định, Bộ Tư pháp thẩm định về sự cần thiết ban hành luật, pháp lệnh, nghị quyết; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự án, dự thảo; sự phù hợp của nội dung dự án, dự thảo với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật; tính khả thi của văn bản; việc tuân theo thủ tục và trình tự soạn thảo; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản. Như vậy, bên cạnh một số vấn đề thẩm định được quy định rất cụ thể về quy trình, thủ tục soạn thảo, ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo, thì các quy định của Luật về những vấn đề còn lại phải thẩm định là quá trừu tượng, khó đưa ra được những đánh giá chính xác, khách quan, có cơ sở khoa học và thực tiễn. Chẳng hạn đối với vấn đề tính khả thi của một dự án luật, cần dựa trên những tiêu chí đánh giá gì và sử dụng những công cụ nào để khẳng định chắc chắn dự án đó có hay không có tính khả thi, khả thi cả trong ngắn hạn và dài hạn.
Hai là, do nhiều văn bản yêu cầu thẩm định có tính chất chuyên
ngành kinh tế – kỹ thuật chuyên sâu, nhưng thực tế cán bộ của Bộ lại không được đào tạo một cách cơ bản về lĩnh vực chuyên môn đó. Một điều cần khẳng định là hầu hết các chuyên viên của Bộ đều là các luật gia chứ không phải là các chuyên gia trong các lĩnh vực khoa học khác, do
đó, họ gặp không ít khó khăn khi phải góp ý cho các văn bản pháp luật thuộc các ngành khoa học, những lĩnh vực khoa học mà họ không được đào tạo một cách căn bản. Ví dụ, kinh doanh tiền tệ (tín dụng ngân hàng) và quản lý nhà nước đối với lĩnh vực này là những hoạt động mà không phải ai cũng có thể nắm bắt được bản chất của nó, do đó, không phải ai cũng có thể cho ý kiến xác đáng về các vấn đề phát sinh trong quá trình xây dựng Luật Các tổ chức tín dụng và Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam. Các vấn đề liên quan đến thị trường chứng khoán cũng vậy. Đây là những vấn đề cực kỳ phức tạp, và do đó nếu không được đào tạo chuyên ngành về vấn đề này thì không thể đưa ra các ý kiến xác đáng cho các văn bản pháp luật liên quan đến việc tổ chức và vận hành thị trường chứng khoán ở nước ta.
Ba là, cách thức bố trí công việc thẩm định trong các Vụ chưa thực
sự khoa học, chưa phát huy trí tuệ tập thể của các chuyên gia trong toàn vụ liên quan. Trên thực tế, thẩm định chỉ là công việc của một hoặc một nhóm chuyên viên, do đó, chưa phát hiện hết được các vấn đề cần thẩm định cũng như quan điểm xử lý các vấn đề đó, vì vậy, chất lượng của văn bản thẩm định chưa cao.
Thẩm định, thẩm tra chậm là một trong những nhược điểm thường được nêu ra. Theo quy định của quy chế thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ban hành kèm theo quyết định số 05/2007/QĐ - TTg ngày 10 tháng 1 năm 2007 thì thời hạn thẩm định đối với dự thảo luật, pháp lệnh, nghị định là 30 ngày, đối với quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ là 20 ngày, nhưng hồ sơ thẩm định gửi cho Bộ Tư pháp thường chậm, nhiều khi các cơ quan chủ trì soạn thảo không gửi sớm hồ sơ dự thảo theo đúng quy định, thậm chí, có dự thảo chỉ được gửi đến Bộ Tư pháp để thẩm định với khoảng thời gian rất ngắn ( Dự thảo Luật Công vụ gửi trưa thứ 6, cuối ngày thứ 2 đã phải hoàn thành), một loạt các văn bản về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu, tổ chức của các bộ, cơ
quan ngang bộ phải thẩm định rất nhanh. Có nhiều trường hợp, để đảm bảo chương trình của phiên họp Chính phủ, nhiều dự thảo cũng phải thẩm định gấp. Có dự thảo không kịp thẩm định (như dự thảo Luật về Hội ). Việc các cơ quan chủ trì soạn thảo yêu cầu thẩm định gấp đã hạn chế thời gian nghiên cứu, xem xét, đánh giá kỹ lưỡng nội dung của dự thảo, do đó vừa khó khăn trong việc bảo đảm thời hạn thẩm định, vừa khó bảo đảm chất lượng của văn bản thẩm định. Số lượng công chức đủ khả năng tham gia thẩm định còn ít, dẫn đến tình trạng chưa dành nhiều thời gian thích đáng để nghiên cứu tài liệu liên quan cũng như đi sâu vào các nội dung lớn của dự thảo3.
Có những dự thảo khi thẩm định đòi hỏi phải có kiến thức chuyên môn của nhiều ngành khoa học khác nhau, đòi hỏi phải huy động trí tuệ của các chuyên gia để đánh giá, thẩm định đối với các dự thảo có phạm vi áp dụng rộng, hoặc có nội dung phức tạp, nhạy cảm, liên quan đến nhiều vấn đề chính trị – kinh tế song trên thực tế, các đơn vị chủ trì thẩm định hầu như không tổ chức các cuộc họp thẩm định để lấy ý kiến các chuyên gia. Một tồn tại thường thấy đối với hoạt động thẩm định là sau khi có ý kiến thẩm định, thì việc tiếp thu ý kiến thẩm định hoặc giải trình ý kiến thẩm định cũng còn trường hợp chỉ là hình thức, chưa được đúng mức. Do vậy, một số ít văn bản quy phạm pháp luật chất lượng chưa cao.
Sự phối hợp giữa cơ quan soạn thảo văn bản và cơ quan thẩm định, thẩm tra còn hạn chế, biểu hiện ở các mặt: Cơ quan thẩm định, thẩm tra hầu như không yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo cung cấp thông tin cũng như giải trình về nội dung của dự thảo, trừ việc cử thành viên tham gia vào Ban soạn thảo, Tổ biên tập của dự án khi được yêu cầu; Nhiều trường hợp, Bộ Tư pháp không được mời tham gia soạn thảo hoặc chỉ được mời 3 Bộ Tư pháp - Hội thảo khoa học - thực tiễn. Các giải pháp nâng cao chất lượng lượng thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Hà Nội -Tháng 12 - 2007 (Tham luận của Vụ Pháp luật Hình sự- Hành chính)
tham gia ở giai đoạn cuối của quá trình soạn thảo văn bản; Một số cơ quan chủ trì soạn thảo không chấp hành đúng quy định về thời hạn gửi dự thảo văn bản sang Bộ Tư pháp để thẩm định và quy định về thủ tục gửi hồ sơ thẩm định, khiến cơ quan thẩm định rơi vào tình thế bị động, thiếu thời gian vật chất để tổ chức công tác thẩm định. Bên cạnh đó, việc cơ quan chủ trì soạn thảo cung cấp hồ sơ không đầy đủ cho cơ quan thẩm định như thiếu số lượng bộ hồ sơ, thiều tờ trình, thiếu bản tổng hợp ý kiến, bản thuyết minh…cũng là tình trạng không hiếm trong hoạt động thẩm định hiện nay. Vai trò pháp chế của Bộ, ngành cũng không được coi trọng trên thực tế. Khi soạn thảo dự thảo quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, các Vụ chuyên môn không gửi dự thảo văn bản đến Vụ hoặc Phòng Pháp chế Bộ để thẩm định về tính pháp lý của dự thảo, và các Vụ chuyên môn cho rằng Pháp chế Bộ không biết gì về mặt chuyên môn nên không cần gửi.
Còn tồn tại tình hình trên là do Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật chưa quy định rõ cơ chế thực hiện cũng như giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định, thẩm tra nên trên thực tế vai trò của báo cáo chưa được khẳng định. Việc thẩm định tuy được Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định nhưng mới chỉ dừng lại ở dự thảo nghị quyết, nghị định, pháp lệnh, luật do Chính phủ soạn thảo trình Quốc hội, còn đối với các thông tư do các Bộ, ngành ban hành vấn đề thẩm định lại chưa đặt ra và rõ ràng đây là một kẽ hở lớn của hệ thống pháp luật. Ngoài ra, quy trình phối hợp giữa cơ quan chủ trì soạn thảo với cơ quan thẩm định và các Bộ, ngành còn chưa hiệu quả dẫn đến hoạt động thẩm định chưa được thực hiện tốt trên thực tế.
Điều 22 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã được sửa đổi, bổ sung một số điều vào năm 2001 quy định vấn đề dự báo tác động kinh tế – xã hội, nhưng khi tiến hành soạn thảo dự án luật, pháp lệnh các cơ quan soạn thảo hầu như chưa đưa ra được các đánh giá tác động trước
khi ban hành luật, pháp lệnh, hay chính sách. Tình trạng chuẩn bị sơ sài, đẩy công việc hoàn thiện, giải quyết chính sách cho cơ quan trình, cơ quan thẩm định, thẩm tra dẫn đến khi dự thảo được đưa vào chương trình thông qua thì cơ quan trình, cơ quan thẩm định, thẩm tra và Quốc hội phải mất nhiều thời gian sửa đổi cả về kỹ thuật lập pháp, và chính sách lập pháp. Điều này đã gây nên những hậu quả như: thứ nhất, vì không tiến hành phân tích chính sách trước, cho nên có những văn bản thực sự cần thiết phải ban hành thì chưa được dự kiến, hoặc chưa được ban hành, trong khi đó có những văn bản không thưc sự cần thiết lại được đưa vào chương trình. Thứ hai, vì không hình thành các giải pháp chính sách trước, nên chính sách lập pháp có thể thay đổi, bổ sung một cách cơ bản trong quá trình làm luật. Đây là nguyên nhân dẫn đến các dự thảo phải soạn đi soạn lại nhiều lần, rất tốn công sức, thời gian, tiền bạc...Thứ ba, vì không định ra chính sách lập pháp trước, cơ quan soạn thảo và thẩm định, thẩm tra nhiều khi đứng trước tình trạng “đẽo cày giữa đường” hoặc phải chấp nhận “không cầu toàn” để “đúng tiến độ” của chương trình, những vấn đề mới phát sinh sẽ được “nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung sau”. Điều này lý giải tại sao luật, pháp lệnh được ban hành thường bị sửa đi sửa lại nhiều lần trong thời gian ngắn. Cuối cùng như một cuộc khảo sát cho thấy, vì không được phân tích chính sách trước, nhiều khi văn bản luật, pháp lệnh ra đời mang hình hài khó coi như “khung”, “ống”, chất lượng không tốt, xa dời cuộc sống, dàn trải, ôm đồm, khó đưa vào cuộc sống.