100 đại biểu Từ 30 tuổi trở lên, là công dân Mỹ từ 9 năm trở lên
3.2. Sự phát triển của ngành hành pháp
Về cách thức hình thành chức vụ Tổng thống
Theo quy định của hiến pháp thì ng−ời đứng đầu hành pháp đ−ợc cử tri gián tiếp bầu ra thông qua đại cử tri. Khi mới thành lập n−ớc Tổng thống đầu tiên của n−ớc Mỹ chỉ có khoảng sáu phần trăm dân số bầu ra (dân số khi đó ch−a đến bốn triệu ng−ời). Do số l−ợng cử tri bị hạn chế, cùng với sự đấu tranh của cử tri Mỹ mà qua các lần tu chính hiến pháp mà cử tri có quyền bầu cử Tổng thống ngày càng tăng. Năm 1780 tu chính án m−ời lăm cho phép các cử tri đi bầu cử không phân biệt chủng tộc màu da hay tình trạng nô lệ tr−ớc đây. Năm 1920 tu chính án m−ời chín cho phép phụ nữ Mỹ đi bầu cử. Năm 1971 tu chính án hai sáu hạ độ tuổi đi bầu từ hai lăm xuống m−ời tám tuổi. Nh− vậy qua các tu chính án quyền bầu cử của dân chúng đối với ng−ời đứng đầu hành pháp càng mở rộng điều đó có nghĩa là chức vụ hành pháp đ−ợc đông đảo nhân dân tấn phong và vì thế Tổng thống ngày càng có quyền lực hơn. Đối với nhiệm kỳ của ng−ời đứng đầu hành pháp, trong hiến pháp nguyên thủy không quy định nh−ng có một tiền lệ bắt đầu từ Tổng thống Washington là ng−ời giữ chức vụ Tổng thống sẽ không quá hai nhiệm kỳ. Tiền lệ này bị Tổng thống Roosevelt (1882- 1945) phá vỡ, ông này đã giữ bốn nhiệm kỳ liên tục và chỉ chết trong khi đang đ−ơng nhiệm ở nhiệm kỳ thứ t−. Đến năm 1951 bằng tu chính án hai hai Quốc hội đã giới hạn nhiệm kỳ của Tổng thống, theo đó mỗi Tổng thống không đ−ợc giữ chức tối đa là hai nhiệm kỳ.
Về quyền kế nhiệm Tổng thống
Chức vụ Tổng thống với vai trò ng−ời đứng đầu hành pháp có ảnh h−ởng lớn đối với chính quyền. Nh− phần trên đã trình bày, Tổng thống Mỹ có vị trí trung tâm trong bộ máy nhà n−ớc, nội các phụ thuộc vào Tổng
thống: "Thực tế Tổng thống là ng−ời đứng đầu đảng của mình và cũng là ng−ời đứng đầu trong hệ thống chính trị của Mỹ" [39, tr. 75]. ở Mỹ không có sự thay đổi hay lật đổ chính phủ nh− các n−ớc theo chế độ đại nghị vì vậy việc thay đổi kế nhiệm Tổng thống là một chế định vô cùng quan trọng, ảnh h−ởng tới cả hệ thống chính trị. Chế định này theo thời gian đã ngày càng đ−ợc sửa đổi hoàn chỉnh thông qua các đạo luật sau:
• Đạo luật kế nhiệm năm 1792 cho phép nếu Tổng thống không còn Phó Tổng thống sẽ lên thay và ng−ời thay Phó Tổng thống sẽ lần l−ợt là Chủ tịch Th−ợng viện và tiếp đó là Chủ tịch Hạ viện đ−ợc quyền kế nhiệm Tổng thống;
• Đạo luật kế nhiệm năm 1886 thay thế cho đạo luật 1792. Theo đạo luật mới này trong tr−ờng hợp cả Tổng thống lẫn Phó Tổng thống đều chết, mất khả năng làm việc, hay từ chức thì nội các sẽ lần l−ợt bổ nhiệm các bộ tr−ởng lên thay thế theo thứ tự thời gian thành lập mỗi bộ;
• Đạo luật kế nhiệm năm 1947 thay thế cho luật năm 1886, theo đó Chủ tịch Hạ viện và Chủ tịch tạm thời Th−ợng viện có quyền trực tiếp kế vị chức Phó Tổng thống và đứng đầu nội các;
• Đến năm 1967 bằng tu chính án hai lăm quy định: trong tr−ờng hợp khuyết ghế Phó Tổng thống thì Tổng thống sẽ đề cử một ng−ời giữ chức Phó Tổng thống và việc đề cử này sẽ có hiệu lực khi cả hai viện của Quốc hội nhất trí thông qua với đa số phiếu.
Trên thực tế năm 1973 Phó Tổng thống Ford là ng−ời áp dụng điều khoản tu chính này vì Phó Tổng thống lúc đó là Spiro Agnew từ chức tháng 10 năm 1973, Tổng thống Nixon đã đề cử Ford làm Phó Tổng thống. Đến năm 1974 khi Tổng thống Nixon vì vụ Watergate phải từ chức thì chính Phó Tổng thống Ford lại là ng−ời đ−ợc Chánh án Tối cao pháp viện tuyên bố kế nhiệm chức Tổng thống. Sửa đổi lần thứ hai lăm cũng đã quy định khả năng về việc Phó Tổng thống có thể tiếp quản vai trò Tổng thống trong tr−ờng
hợp Tổng thống có vấn đề về bệnh tật hoặc tinh thần không thể điều hành đ−ợc. Quy định này đ−ợc áp dụng lần đầu tiên vào tháng 7 năm 1985 khi Tổng thống Reagan trao quyền Tổng thống cho Phó Tổng thống Bush cha khi ông phải thực hiện ca phẫu thuật tim trong tám giờ đồng hồ.
Nội các
Thời Tổng thống Warshington, Nội các chỉ có ba bộ là Bộ Ngoại giao, Bộ Tài chính, Bộ Chiến tranh và Tổng Ch−ởng lý. Theo thời gian, các bộ đã phát triển về số l−ợng. Đến năm 2002 sau vụ khủng bố phát triển thêm bộ mới là Bộ An ninh nội địa. D−ới đây là các bộ đ−ợc phát triển và thành lập theo thời gian:
Tên bộ Năm thành lập Bộ ngoại giao 1789 Bộ Tài chính 1789 Bộ Nội vụ 1849 Bộ T− pháp (tr−ớc đây là Tổng tr−ởng lý) 1870 Bộ Nông nghiệp 1889 Bộ Th−ơng mại 1913 Bộ Lao động 1913
Bộ Quốc phòng (sát nhập từ Bộ Chiến tranh và bộ Hải quân) 1947 Bộ Y tế và các vấn đề nhân lực 1953 Bộ Phát triển nhà ở và đô thị 1965
Bộ Giao thông 1966
Bộ Năng l−ợng 1977
Bộ Giáo dục 1979
Bộ Các vấn đề cựu chiến binh 1989
Bộ Môi tr−ờng 1993
Bộ An ninh nội địa(mới) 2002 Nguồn: [23].
So với những năm đầu tiên lập quốc, Mỹ có ba bộ và Tổng Ch−ởng lý là bốn thì hiện nay đã phát triển thành m−ời sáu bộ. Nh−ng chúng ta cũng cần l−u ý rằng, không phải cứ có nhiều bộ là thể hiện sự phát triển, mà nhiều bộ đôi khi nó còn thể hiện sự lạc hậu kém phát triển. Chỉ nên phát triển bộ khi xuất phát từ nhu cầu đòi hỏi của thực tế cuộc sống, từ sự phát triển của xã hội. Hiện nay cơ quan hành pháp liên bang có bốn bộ phận chủ yếu là: Văn phòng điều hành; các bộ; các trung tâm và các ủy ban điều hành độc lập. Trong đó Văn phòng điều hành là bộ phận trung tâm gồm m−ời một đơn vị: Văn phòng Nhà trắng, Văn phòng quản lý và ngân sách, Hội đồng an ninh quốc gia, Hội đồng giám sát tình báo…. Trong các bộ thì Bộ Ngoại giao, Bộ Tài chính, Bộ Quốc phòng là những bộ quan trọng nhất trong việc hoạch định các chính sách đối nội và đối ngoại của cơ quan hành pháp. Bộ Ngoại giao Mỹ ngoài việc giúp Tổng thống trong quan hệ đối ngoại còn quản lý hàng trăm đại sứ quán, lãnh sự quán với hàng nghìn nhân viên của Mỹ ở n−ớc ngoài. Bộ Quốc phòng thành lập năm 1947 do sự sát nhập của Bộ Chiến tranh và Bộ Hải quân. Cho đến cuối năm những năm hai m−ơi của thế kỷ XX quân đội Mỹ vẫn ở mức trung bình: "Cuối năm 1930, quân đội Mỹ vẫn đứng thứ m−ời chín trong số các c−ờng quốc thế giới thấp hơn đáng kể so với những n−ớc nh− Bungari, Bồ Đào Nha, không quân rất nhỏ, hải quân còn kém Anh và Nhật" [8, tr. 314]. Đến nay quân đội Mỹ đã đứng đầu thế giới về nhiều lĩnh vực đặc biệt là sở hữu nhiều loại vũ khí công nghệ cao: "Bộ Quốc phòng phụ trách hơn một nghìn căn cứ quân sự đóng trên một trăm bốn m−ơi n−ớc trên thế giới" [8, tr. 173]. Đặc biệt quân đội Mỹ nhờ có những căn cứ quân sự và ph−ơng tiện quân sự công nghệ cao mà có khả năng tác chiến trên cả năm châu lục và trên mọi môi tr−ờng hải, lục, không quân và trong khoảng không vũ trụ. Đây là điều mà trong lịch sử phát triển của các đế chế kể từ La Mã, Mông Cổ, Trung Quốc thời cổ đại, Anh, Pháp, Đức, Nhật, Liên Xô tr−ớc đây ch−a làm đ−ợc. Với lợi thế này chính quyền Mỹ trong đó có bộ máy hành pháp Mỹ đã dùng chính sách cây
gậy và củ cà rốt để can thiệp vào nhiều n−ớc trên thế giới trong đó có có Việt Nam. Theo hiến pháp Mỹ về nguyên tắc là không có chính phủ, Tổng thống là ng−ời đứng đầu hành pháp, ông có quyền lựa chọn nhân sự, bổ nhiệm các bộ tr−ởng với sự phê chuẩn của Th−ợng viện. Các bộ tr−ởng của Mỹ không hợp thành cơ quan tập thể bàn bạc và chịu trách nhiệm tr−ớc Quốc hội nh− chế độ nghị viện. Các bộ tr−ởng chỉ là ng−ời giúp việc cho Tổng thống và có thể bị Tổng thống bãi miễn bất cứ lúc nào. Khi cần thiết Tổng thống có thể triệu tập một số Bộ tr−ởng quan trọng để tranh thủ các ý kiến của họ mà Tổng thống cho là có ích. Việc họp các Bộ tr−ởng nh− vậy đã tạo ra chế độ nội các. Tập quán này hình thành từ thời Tổng thống Washington và đ−ợc các Tổng thống sau duy trì và phát triển. Đến thời Tổng thống Andrew Jackson (1829-1837) ngoài việc triệu tập các Bộ tr−ởng Tổng thống còn triệu tập các cố vấn, các chuyên gia có chuyên môn hẹp để tìm kiếm sự ủng hộ và góp ý kiến của họ. Các phiên họp của Tổng thống với các cố vấn làm xuất hiện một khái niệm mới đó là chế độ Nội các trong bếp: "Thuật ngữ này lần đầu tiên đ−ợc dùng để chế giễu các cố vấn của Tổng thống Andrew Jackson, từ Kitchen- bếp, ngụ ý rằng họ không đủ quan trọng để có thể đ−ợc tham dự các phiên họp có tính chính thức cao hơn tại Nhà trắng. Sau nhiều năm, thuật ngữ này đã mất đi tính châm biếm của nó" [31, tr. 126]. Ngày nay hầu nh− các Tổng thống Mỹ đều dùng rất nhiều các chuyên gia có chuyên môn hẹp để tham khảo ý kiến của họ cho các quyết định của Tổng thống và chế độ nội các bếp ăn hầu nh− đều đ−ợc các Tổng thống duy trì và áp dụng. Chế độ nội các bếp ăn cùng với chế độ đại nghị ở hành lang đã bổ sung cho nguyên tắc phân quyền giúp cho hệ thống ba ngành quyền lực có sự phối hợp lẫn nhau giảm bớt yếu tố tách rời biệt lập chống đối lẫn nhau do nguyên tắc phân quyền tạo ra. Nh− vậy chế độ nội các bếp ăn và chế độ đại nghị ở hành lang rõ rằng là sự phát triển của chế độ Tổng thống Hoa Kỳ, nó giúp chế độ này có đ−ợc sự mềm dẻo linh hoạt trong qua trình tổ chức và hoạt động. Trong quá trình phát triển hành
pháp Mỹ còn hình thành quyền mới đó là đặc quyền hành pháp: "Tổng thống và nội các có đặc quyền hành pháp. Các quyền này đ−ợc bảo vệ, giữ bí mật và không bị kiểm soát bởi bất cứ cơ quan tổ chức nào" [23, tr. 130]. Đặc quyền này bắt đầu từ thời Tổng thống Jefferson: "Tổng thống Jefferson đ−ợc đòi ra hầu tòa để làm chứng trong vụ xét xử Burr vì tội m−u phản và đ−ợc yêu cầu đem mọi giấy tờ có liên quan tới vụ xử này. Song Jefferson đã từ chối không chịu đến tòa và chỉ đồng ý cung cấp những thông tin nào mà ông muốn. Với sự việc này Jefferson đã tạo ra tiền lệ về đặc quyền của Tổng thống" [59, tr. 125]. Bộ máy hành pháp của Mỹ có một khối l−ợng lao động khổng lồ có gần ba triệu ng−ời trong chính quyền liên bang và hơn một triệu ng−ời trong chính quyền các tiểu bang. Các công chức trong bộ máy hành pháp đ−ợc tuyển dụng qua thi cử (trừ việc bổ sung lãnh đạo và tuyển nhân viên CIA) và đ−ợc sử dụng theo năng lực và cống hiến. Công chức Mỹ có m−ời tám bậc: công chức chấp hành từ bậc một đến bậc tám; công chức lãnh đạo trung cấp và trợ lý cho trung −ơng từ bậc chín đến bậc m−ời bốn; công chức lãnh đạo cao cấp từ bậc m−ời lăm đến bậc m−ời tám. Bộ máy hành pháp Mỹ hiện nay không có nghĩa nguyên thủy là cơ quan thi hành luật pháp của nghị viện mà với những −u thế của mình Tổng thống Mỹ cùng với bộ máy hành pháp còn có vai trò quan trọng trong việc khởi thảo các chính sách đối nội, đối ngoại. Để thực hiện các chính sách này Tổng thống cùng với bộ máy hành pháp đã thực hiện quyền lập quy tức là đ−a ra các quyết định quản lý d−ới luật và bổ sung những vấn đề mà Quốc hội không thể ban hành luật một cách chi tiết và đầy đủ đ−ợc:
Tổng thống có quyền ban hành quy tắc, quy chế, kế hoạch cải tổ. Loại văn bản này ngày càng thông dụng và chiếm −u thế hơn so với những đạo luật của Quốc hội… Chính phủ ban hành các văn bản có tính quy phạm pháp luật khác nhau nhằm triển khai thực hiện các đạo luật đ−ợc Quốc hội thông qua. Các văn bản này có hiệu lực pháp lý d−ới luật, dựa trên cơ sở luật và để
luật đ−ợc thực hiện trong cuộc sống. Những văn bản này không những chỉ bổ sung mà đôi khi còn thay thế cả pháp luật trong việc điều chỉnh những vấn đề khác nhau của đời sống kinh tế chính trị xã hội n−ớc Mỹ [23, tr. 130].
Xu h−ớng hiện nay của hành pháp Mỹ là ngày càng mở rộng quyền lực hơn. Xu h−ớng này là xuất phát từ thực tế khách quan. Trong thời đại khoa học công nghệ các vấn đề xã hội, chính trị, môi tr−ờng, đ−ợc ng−ời dân tiếp cận rất nhanh. Chính phủ ngày càng phải trả lời nhiều hơn tr−ớc các đòi hỏi của dân chúng, do vậy chính phủ phải tìm cách để tăng c−ờng quyền lực và tự đổi mới để đáp ứng cho việc quản lý xã hội trong thời đại mới nh− xây dựng chính phủ điện tử, hình thành chính phủ đáp ứng các dịch vụ công. Xu h−ớng lớn mạnh của hành pháp còn do đặc thù của hành pháp là có đ−ợc những tiềm lực về con ng−ời và vật chất về khả năng tiếp cận đ−ợc nhiều thông tin nhất, nhanh nhất so với các ngành quyền lực khác: "Sự bí mật, nhanh chóng, thống nhất liên tục, và tiếp cận thông tin - những yếu tố tạo nên một ngành ngoại giao thành công - là tài sản của Tổng thống. Quốc hội không có chút gì trong đó cả" [23, tr. 149]. Sự tập trung quyền lực vào trong tay một ng−ời, tạo điều kiện khách quan cho việc Tổng thống có thể giải quyết nhanh nhạy nhiều tình huống xảy ra trong khi quản lý xã hội đem lại những lợi ích cho Quốc gia. Ví dụ tr−ờng hợp Tổng thống Jefferson đã mua vùng Louisiana năm 1803 với giá m−ời lăm triệu đô la của Pháp mà không chờ sự đồng ý của Quốc hội vì sợ rằng Napoleong thay đổi ý kiến. Việc mua vùng lãnh thổ này khiến cho diện tích của Mỹ tăng gấp đôi. Theo đánh giá của các sử gia, đây là thành công quan trọng nhất của ngành hành pháp Mỹ d−ới thời Tổng thống Jefferson.