phân quyền và nguyên tắc kiềm chế đối trọng
2.3.1. Sự phân quyền
Học thuyết phân quyền của J. Locke (1632 - 1704) và Montesquieu (1689 - 1755) xuất hiện trong thế kỷ ánh sáng chứa đựng nhiều t− t−ởng tự
do tiến bộ. Cơ sở của học thuyết này là căn cứ bản tính của con ng−ời th−ờng đam mê quyền lực: "Khi trình bày học thuyết, ông đã đi từ quan điểm về con ng−ời và cho rằng: bất cứ ai có đ−ợc quyền lực đều có thể lạm dụng nó" [20, tr. 99]. Không chỉ cá nhân con ng−ời lạm quyền mà các chính phủ cũng luôn có xu h−ớng lạm quyền: "Theo đó, xu h−ớng lạm dụng quyền lực đã diễn ra phổ biến. Nhà n−ớc d−ờng nh− đứng trên pháp luật, còn ng−ời dân (nhân dân nói chung) phải phục tùng quyền lực nhà n−ớc và pháp luật do quyền lực đó đặt ra" [49]. Các chính phủ sau khi đã có quyền lực thì th−ờng có xu h−ớng lạm quyền, sự đam mê quyền lực và lạm quyền sẽ dẫn đến độc tài chuyên chế. Theo Montesquieu (1689 - 1755) muốn bảo vệ tự do thì phải ngăn chặn độc tài chuyên chế, mà muốn ngăn chặn quyền lực độc tài chuyên chế thì biện pháp hữu hiệu là dùng quyền lực để hạn chế quyền lực. Theo ông: "ở mỗi nhà n−ớc đều có ba quyền: lập pháp, hành pháp, t− pháp. Để tránh lạm quyền, ba quyền đó cần nằm trong tay ba cơ quan nhà n−ớc khác nhau. Sự phân chia và kiềm chế lẫn nhau giữa ba quyền là điều kiện chủ yếu để bảo đảm tự do tự do chính trị trong nhà n−ớc" [40, tr. 142]. Học thuyết này đ−ợc nhiều nhà n−ớc t− sản áp dụng, nh−ng áp dụng đầu tiên và điển hình nhất là ở Mỹ. Khi những t− t−ởng này còn đang bị cấm đoán ở châu Âu thì nó đã đ−ợc các nhà lập quốc Mỹ đ−a vào trong Tuyên ngôn độc lập và sau này nó chỉ đạo quá trình thiết lập nên các cơ quan quyền lực của chế độ Tổng thống Hoa Kỳ. Theo học thuyết này các ngành quyền lực lập pháp và hành pháp đều tiếp thu quyền lực từ nhân dân. Quyền lập pháp của n−ớc Mỹ đ−ợc trao cho Quốc hội gồm hai viện. Hạ viện đại diện cho dân chúng theo đơn vị bầu cử, do số dân ngày càng tăng nên số l−ợng hạ nghị sĩ cũng thay đổi. Hiện này khoảng năm trăm nghìn dân trên một đại biểu hạ viện, tổng số hạ viện là bốn trăm ba lăm đại biểu. Theo quy định của hiến pháp, nhiệm kỳ của hạ nghị sĩ là hai năm. Việc quy định nhiệm kỳ hai năm chứ không phải ngắn hơn hoặc dài hơn đối với hạ nghị sĩ đ−ợc xuất phát từ lý do sau: Một là, theo các nhà lập pháp thì luôn luôn tuyển cử để quyền lực luôn trở về với
nhân dân và luôn duy trì đ−ợc sự phụ thuộc và gần gũi của chính quyền đối với dân chúng. Hai là, luôn tuyển cử thì sẽ ngăn chặn đ−ợc chuyên chế, ngăn chặn đ−ợc tình trạng ngay sau tuyển cử là bắt đầu tình trạng chuyên chế. Ba là, kinh nghiệm của các bang cho thấy rằng phải có một nhiệm kỳ vừa đủ để có thể đo l−ờng và đánh giá đ−ợc các cải cách mà hạ viện đem lại sau khi bầu cử. Bốn là, hạ nghị sĩ phải có một thời gian thích hợp để thu nhận thông tin cũng nh− sự hiểu biết để có thể hoàn thành nhiệm vụ. Th−ợng nghị viện đại diện cho các bang, mỗi bang có hai đại biểu, tổng số có một trăm th−ợng nghị sĩ. Nhiệm kỳ của th−ợng nghị sĩ là sáu năm dài hơn so với hạ nghị sĩ. Các nhà lập pháp Mỹ cho rằng hạ nghị sĩ do đại diện cho dân chúng nên th−ờng xuyên chịu áp lực của dân chúng do đó th−ờng ít có cơ hội để suy xét thấu tháo do vậy cần có một th−ợng viện thận trọng hơn để có thể làm nguội bớt sự hăng hái nhiều khi quá mức của hạ viện. Tổng thống Washington đã từng giải thích vấn đề này bằng một sự việc thực tế. Trong một lần ăn sáng cùng Jefferson, khi đ−ợc hỏi tại sao ông đồng ý lập hai viện trong quốc hội. Warshington trả lời: "Tại sao ông đổ cà phê vào đĩa ông vậy? Để làm cho nguội bớt đi ông Jefferson trả lời! Đúng vậy cũng nh− chúng tôi đổ thứ cơ quan lập pháp ấy vào chiếc đĩa th−ợng nghị viện để làm nguội bớt đi" [5, tr. 45]. Ngoài ra, th−ợng viện còn có chức năng đối ngoại phê chuẩn hiệp −ớc quốc tế, phê chuẩn các quan chức cao cấp trong bộ máy nhà n−ớc là những công việc đòi hỏi rất cẩn trọng không thể vội vàng và để làm điều đó thì th−ợng viện phải có thời gian lâu hơn chín chắn hơn và ít phải chịu sức ép của dân chúng hơn. Quốc hội ngoài quyền lập pháp sửa đổi hiến pháp còn rất nhiều quyền hạn khác nh− quyền tuyên bố chiến tranh, toàn quyền về ngân sách là những quyền vẫn đ−ợc xem là: "Quyền lực về ngân quỹ là chiếc đòn bẩy mà các nghị viện có truyền thống sử dụng để giành lợi thế th−ơng l−ợng với các ông vua bà hoàng" [46, tr. 27]. Ngoài ra Quốc hội Mỹ còn có các quyền khác về hành pháp và t− pháp, tác giả sẽ phân tích ở phần nguyên tắc kiềm chế đối trọng d−ới đây. Chính vì Quốc hội có quyền lực nh− vậy nên: "Quốc hội Mỹ đã đ−ợc
gọi là cơ quan lập pháp có nhiều quyền lực nhất trên thế giới" [7, tr. 57]. Tính phân quyền còn thể hiện ở nguyên tắc về tổ chức nhân sự. Nghị sĩ thì không bao giờ đ−ợc tham gia và giữ bất cứ chức vụ nào trong cơ quan hành pháp và ng−ợc lại các quan chức trong ngành hành pháp thì không đ−ợc tham gia Quốc hội. Đây là nguyên tắc bất khả kiêm nhiệm, rất khác với chế độ đại nghị. Tr−ờng hợp hiến pháp quy định tại điều một, phó Tổng thống (tức là viên chức hành pháp) đ−ợc giữ chức chủ tịch th−ợng viện là mong muốn có mối liên hệ giữa hành pháp và lập pháp. Hơn nữa, mặc dù là chủ tịch th−ợng viện nh−ng phó Tổng thống không có đầy đủ các quyền của th−ợng nghị sĩ, ví dụ phó Tổng thống không đ−ợc tham gia tranh luận, phó Tổng thống không đ−ợc tham gia bỏ phiếu trừ tr−ờng hợp số phiếu thuận và phiếu chống ngang nhau. Việc phân quyền nh− vậy, một mặt để đảm bảo cho tính độc lập khi họ thực hiện nhiệm vụ, một mặt đây cũng thể hiện tính phân công lao động theo chuyên môn hóa trong bộ máy nhà n−ớc, và nâng cao trách nhiệm của mỗi cơ quan. Chúng ta có thể nhìn thấy sự khác biệt của hai viện trong Quốc hội Mỹ qua biểu đồ sau:
So sánh Hạ viện Th−ợng viện Số l−ợng 435 đại biểu. Từ 25 tuổi
trở lên, là công dân Mỹ từ 7 năm trở lên