Việt Nam có một loạt các ch−ơng trình để phân phối nguồn lực cho những nhóm dân c−
đặc biệt. Những ch−ơng trình này không nhằm làm tăng mức cung ứng những dịch vụ cơ bản nói chung, mặc dù các nguồn kinh phí có thể phải gắn với việc sử dụng những dịch vụ đó. Nó cũng không nhằm mở rộng cơ sở hạ tầng nói chung, mặc dù nó có thể bao gồm đầu t− công cộng ở một số xã. Đặc điểm chung của các ch−ơng trình này là nó chính thức −u tiên những hộ hoặc xã có những đặc tính nhất định. Một số ch−ơng trình chủ đích nhằm mục tiêu giảm nghèo. Những trợ giúp ở cấp hộ của ch−ơng trình Xoá đói giảm nghèo và đầu t− ở cấp xã của ch−ơng trình 135 chính là thuộc loại này. Có những khoản trợ giúp khác nhằm giảm thiểu những đột biến gây tác hại, kể cả khi đối t−ợng thụ h−ởng không phải là nghèo. Đó là trong tr−ờng hợp nh− mất việc làm, đ−ợc Quỹ An sinh xã hội trả cho những lao động dôi d− từ DNNN. Có hai câu hỏi chính đ−ợc đặt ra cho những ch−ơng trình trợ giúp thuộc loại này. Thứ nhất là liệu các ch−ơng trình có đến đ−ợc với đúng đối t−ợng không, hay lại rơi vào những nhóm khác, những nhóm ít cần hỗ trợ hơn. Theo cách nói trong đánh giá ch−ơng trình, câu hỏi này liên quan đến "đối t−ợng h−ởng" và "sự thất thoát" trong trợ giúp. Câu hỏi thứ hai là liệu ch−ơng trình có thực sự tạo ra sự chuyển biến hay không. Về nguyên tắc, ít nhất thì trợ cấp từ chính phủ có thể đơn giản thay thế trợ cấp từ họ hàng, hoặc giúp các hộ khỏi phải làm việc vất vả, mà trong tr−ờng hợp đó thì chi tiêu của hộ không thay đổi nhiều lắm. Mục đích của ch−ơng này là đánh giá những ch−ơng trình an sinh chính hiện đang thực hiện ở Việt Nam.
Các trợ giúp cho hộ gia đình trong Ch−ơng trình Xoá đói Giảm nghèo
Ch−ơng trình Xoá đói Giảm nghèo (XĐGN) bắt đầu từ đầu những năm 90, từ sáng kiến của địa ph−ơng và nỗ lực của các bộ ngành trung −ơng. Nh−ng ch−ơng trình mới chỉ đ−ợc chính thức thành lập vào năm 1998, do có những trở ngại trong xác định cơ cấu thể chế. Ch−ơng trình XĐGN tạo một khuôn khổ trên phạm vi toàn quốc để phối hợp và lồng ghép các nỗ lực của các ngành các cấp khác nhau. Một số hỗ trợ h−ớng vào đối t−ợng hộ nghèo và những nhóm khác trong các xã nghèo. Trong số các hỗ trợ cho hộ nghèo có việc cấp "chứng nhận hộ nghèo' và "thẻ khám chữa bệnh". Cả hai đều cho phép đối t−ợng đ−ợc khám chữa bệnh tại các bệnh viện và phòng khám của nhà n−ớc. Một số trợ giúp nữa trong ch−ơng trình XĐGN là miễn học phí một phần hoặc toàn phần, và cho vay vốn −u đãi. Danh sách các đối t−ợng đ−ợc thụ h−ởng đ−ợc lập ra cho mỗi cấu phần trong ch−ơng trình XĐGN. Ví dụ, h−ớng dẫn về hỗ trợ chi phí y tế không chỉ dành cho những hộ có giấy chứng nhận hộ nghèo, mà còn cho tất cả những ng−ời sống ở xã có ch−ơng trình 135 và tất cả ng−ời dân tộc thiểu số.
Việc cấp giấy chứng nhận hộ nghèo dựa trên quyết định của cán bộ xã và thôn, và ít nhất trên nguyên tắc là có sử dụng ph−ơng pháp xác định đối t−ợng nghèo do Bộ LĐTB&XH lập ra. Theo ph−ơng pháp này, các hộ đ−ợc xếp vào diện nghèo nếu thu nhập đầu ng−ời d−ới mức 150 ngàn đồng một tháng ở thành thị, 100 ngàn đồng ở nông thôn, và 80 ngàn đồng ở miền núi và vùng sâu vùng xa. Nh−ng trên thực tế, t−ơng đối ít hộ đ−ợc điều tra để đo đ−ợc thu nhập của họ. Việc xác định những đối t−ợng đ−ợc miễn học phí hoặc phân phối thẻ khám chữa bệnh thực tế lại dựa vào một ph−ơng pháp bình chọn. Mỗi xã có một vài đơn vị, gọi tắt là thôn, mỗi thôn gồm từ vài chục đến vài trăm hộ (xem Khung 7.1). Các cuộc họp thôn sẽ bình chọn, đôi khi bỏ phiếu, về tình trạng nghèo của các thành viên tham dự, nhằm phân bổ những trợ giúp có đ−ợc.
Mặc dù h−ớng dẫn về ng−ỡng thu nhập mà Bộ LĐTB&XH sử dụng cũng đ−ợc tính đến ở các cuộc họp này nh−ng những gì mà hàng xóm biết về nhau lại th−ờng mang tính quyết định hơn. Các nghiên cứu PPA cho thấy rằng cơ chế trên thực tế đ−ợc cán bộ địa ph−ơng dùng để phân bổ
trợ giúp lại giúp chọn ra đ−ợc những hộ nghèo nhất. Đây cũng là một cơ chế đ−ợc dùng để giao đất ở đồng bằng, và có bằng chứng là cách phân bổ đó rõ ràng là có lợi cho ng−ời nghèo (xem Ch−ơng 3). Tuy nhiên, PPA cũng cho thấy một số thiên lệch có tính hệ thống. Tại nhiều thôn, ng−ời di c− không đăng ký thuộc loại KT3 và KT4 (xem ch−ơng 2) không đ−ợc h−ởng những trợ giúp này, kể cả khi họ là ng−ời nghèo. Ngoài ra, những hộ bị coi là "không xứng đáng", do không chịu lao động vất vả, cũng bị loại ra.
Liệu việc áp dụng triệt để ph−ơng pháp của Bộ LĐTB&XH, hay quá trình mang tính tình thế ở cấp thôn, là thực sự thành công trong việc xác định hộ nghèo, sẽ đ−ợc bàn đến ở Ch−ơng 10. Trọng tâm của phần này là bàn về tình trạng nghèo của những ng−ời nhận đ−ợc những trợ giúp cụ thể, bao gồm miễn học phí, thẻ khám chữa bệnh, hoặc vay vốn tín dụng. Trên thực tế, danh sách các đối t−ợng đ−ợc h−ởng không chỉ phụ thuộc vào việc phân loại hộ, dù mô tả theo cách nào, mà còn phụ thuộc nhiều vào nguồn kinh phí có đ−ợc. Những trợ giúp ở cấp thôn, d−ới hình thức miễn học phí hoặc thẻ khám chữa bệnh, hiếm khi đủ cho số hộ nghèo.
Bảng hỏi ĐTMSHGĐ 2002 có hỏi xem hộ có đ−ợc h−ởng những lợi ích trên của ch−ơng trình XĐGN hay không. Khi đã biết đ−ợc mức chi tiêu của hộ, thì có thể tính đ−ợc xem bao nhiêu ng−ời thụ h−ởng là ng−ời nghèo (dựa vào định nghĩa của TCTK) và bao nhiêu ng−ời nghèo thực tế đã nhận đ−ợc trợ giúp. Điều này đ−ợc thể hiện ở 4 hàng số liệu đầu tiên trong Bảng 7.1 về chứng nhận hộ nghèo, thẻ khám chữa bệnh, tín dụng −u đãi, và miễn học phí (Nguyễn Việt C−ờng,
Khung 7.1: Thôn và tr−ởng thôn
Trên danh nghĩa, xã là cấp tổ chức thấp nhất trong chính quyền ở Việt Nam. Nh−ng trên thực tế, nhiều quyết định lại đ−ợc đ−a ra ở cấp thôn hoặc làng. Đơn vị thấp nhất trong thể chế này đ−ợc gọi là
làng hay thôn ở miền Bắc, hay ấp ở miền Nam, và bản ở vùng dân tộc thiểu số. Để đơn giản, trong báo
cáo này gọi chung là thôn. Việc phân bổ lợi ích từ những ch−ơng trình mục tiêu nh− ch−ơng trình XĐGN, và những lựa chọn liên quan đến trợ giúp đầu t− quy mô nhỏ, nh− theo ch−ơng trình 135, lại th−ờng đ−ợc quyết định ở cấp thôn. Hơn nữa, thôn ngày càng đ−ợc coi là cấp đơn vị tự nhiên để phát triển dân chủ cơ sở.
Theo truyền thống, thôn là đơn vị hạt nhân đ−ợc thành lập trên cơ sở của một dòng họ phát triển lên, có nguồn gốc từ một cá nhân hay một gia tộc đi khai phá đất hoang và định c− từ lâu đời. Theo thời gian, nhiều thôn đ−ợc gộp lại thành xã, và vì thế số thôn trong một xã cũng rất khác nhau giữa các vùng. D−ới thời thực dân, thôn là cấp thấp nhất trong các thang bậc hành chính. Nh−ng mặc dù đ−ợc chính thức thay thế bởi xã từ năm 1945 (ở miền Bắc) và 1975 (trong cả n−ớc), thôn vẫn là trung tâm của đời sống ở xã, tự tổ chức bằng những cơ chế truyền thống. Về khía cạnh này, có hai luật lệ cùng đồng thời chi phối đời sống ở xã: luật lệ của chính phủ và những tập tục truyền thống.
Tr−ởng thôn và những ng−ời trợ lý cho họ là cầu nối chính giữa thôn và chính quyền xã. Tr−ởng thôn về nguyên tắc là do dân bầu ra. Trong 30 đến 40% số thôn, tr−ởng thôn không phải là bí th− chi bộ.
Những hoạt động tiêu biểu của tr−ởng thôn bao gồm thu thuế, huy động dân làng tham gia các phong trào văn hoá xã hội, phổ biến và giải thích về pháp luật và chính sách cho dân làng. Mặt khác, vì do dân bầu, nên tr−ởng thôn đại diện cho thôn ở cấp xã, và bảo vệ quyền lợi của ng−ời dân khi cần thiết. Hiện tại, tr−ởng thôn nhận đ−ợc phụ cấp hàng tháng từ 20 đến 100 ngàn đồng, bằng tiền hoặc bằng hiện vật, chủ yếu do dân làng đóng góp. Mức phụ cấp thực tế lại khác nhau giữa các vùng, nh−ng ngày càng trở nên kém hấp dẫn, khi thu nhập tăng lên. Trong nhiều tr−ờng hợp, các tr−ởng thôn làm việc tự nguyện cho thôn của mình, để đáp lại lòng kính trọng và tin t−ởng của ng−ời dân. Nh−ng cơ chế t−ơng tác này sẽ dần mất đi khi số dân đô thị tăng lên và thôn cũng đ−ợc đan xen vào với thành phố.
80
2003). Đối với những trợ giúp khác, số ng−ời đ−ợc h−ởng trong mẫu ĐTMSHGĐ2002 quá nhỏ nên không suy luận chính xác đ−ợc.
Bảng 7.1. Tiếp cận với các trợ giúp −u tiên năm 2002
Tỷ lệ ng−ời thụ h−ởng là Tỷ lệ ng−ời nghèo đ−ợc
h−ởng Phân bố những đối t−ợng thụ h−ởng theo ngũ vị phân
% hộ đ−ợc h−ởng/hộ không Ng−ời không nghèo Ng−ời nghèo Nghèo l−ơng thực Trong số ng−ời nghèo Trong số ng−ời nghèo l−ơng thực Nghèo nhất Gần nghèo nhất Trung bình Gần giàu nhất Giàu nhất Chứng nhận hộ nghèo 3,8 27,4 72,6 36,9 9,5 12,8 58,5 24,7 9,1 6,5 1,1 Thẻ khám chữa bệnh 4,0 28,6 71,4 42,0 9,9 15,5 57,8 20,8 13,6 4,6 3,3 Đ−ợc vay tín dụng −u đãi 2,2 25,1 74,9 37,9 5,8 7,1 60,2 20,4 13,7 4,4 1,3 Miễn học phí 11,7 41,1 58,9 31,2 23,9 33,6 46,0 23,9 15,4 10,7 4,0 Sống tại xã có ch−ơng trình 135 14,8 44,8 55,2 30,1 28,2 41,0 43,5 22,6 15,1 13,6 5,3
Nguồn: Nguyễn Việt C−ờng (2003).
Ba biện pháp trợ giúp trong ch−ơng trình XĐGN cho cấp hộ là t−ơng đối hữu hiệu trong việc tiếp cận ng−ời nghèo. D−ới 30% số hộ nhận đ−ợc giấy chứng nhận hộ nghèo, thẻ khám chữa bệnh, và tín dụng −u đãi là không nghèo, xét theo ph−ơng pháp chi tiêu mà TCTK sử dụng. Tỷ lệ "thất thoát" này không cao theo tiêu chuẩn quốc tế (David Coady, Margaret Grosh, & John Hoddinott, 2002). Tuy nhiên, diện thụ h−ởng của những biện pháp trợ giúp này cũng thấp. Ng−ợc lại, ch−ơng trình miễn học phí cho các hộ nghèo và dân tộc thiểu số có tỷ lệ h−ởng lợi t−ơng đối cao hơn và giúp đ−ợc gần một phần bảy số ng−ời nghèo và một phần năm số ng−ời nghèo l−ơng thực.
Trợ cấp ở cấp xã trong ch−ơng trình 135
Ch−ơng trình 135 đ−ợc lập ra vào năm 1998 và kể từ đó đã đ−ợc thay tên và sửa đổi một vài lần. Các lợi ích trong ch−ơng trình 135 là d−ới hình thức cấp kinh phí cho xã để đầu t− vào cơ sở hạ tầng quy mô nhỏ, dành cho những xã khó khăn nhất và ở vùng sâu vùng xa. Kinh phí giai đoạn 1 đ−ợc cấp trong 3 năm 1998-2000, và lên tới tổng số là 760 tỷ đồng. Việc lựa chọn xã đ−ợc h−ởng ch−ơng trình đ−ợc thực hiện qua một loạt các giai đoạn và đòi hỏi nhiều tiêu chí khác nhau. Những quyết định về phân bổ kinh phí do xã tự đ−a ra, từ một danh sách đ−ợc định tr−ớc gồm các công trình đ−ợc trợ giúp, trong đó bao gồm xây dựng chợ địa ph−ơng, đ−ờng cho xã, tr−ờng hoặc trạm y tế xã, hoặc nối với l−ới điện. Năm 2001, ch−ơng trình b−ớc sang giai đoạn mới, với tên gọi là Ch−ơng trình 147. Trên phạm vi rộng hơn, ch−ơng trình 133, không có kinh phí giành riêng, nh−ng tạo một khuôn khổ để phối hợp những nỗ lực của các ngành và những hoạt động liên quan đến ch−ơng trình XĐGN ở địa ph−ơng. (xem Khung 7.2).
Khung 7.2: Xác định xã nghèo
Việc xác định ra những xã đặc biệt khó khăn và xã vùng sâu để đ−ợc h−ởng Ch−ơng trình 135 đ−ợc thực hiện dựa trên kết hợp một loạt các tiêu chuẩn. Trong đó bao gồm: tỷ lệ nghèo trên 25% theo chuẩn của Bộ LĐTB&XH, xã vùng sâu, độ cao so với mặt biển, khoảng cách đến trung tâm huyện, và điều kiện sản xuất khó khăn.
Danh sách các xã đ−ợc tập hợp từ d−ới lên, thông qua nhiều b−ớc. Trong giai đoạn thứ nhất, 1998- 2000, 1715 xã đ−ợc chọn để tham gia ch−ơng trình 135. Trong đó một nghìn xã đ−ợc xác định là "đặc biệt khó khăn và vùng sâu" và đ−ợc trợ giúp, nh−ng không rõ việc lựa chọn đ−ợc tiến hành nh− thế nào. Đến năm 2002, danh sách đã tăng từ 1715 lên 1870 xã. Trong giai đoạn hai, theo Ch−ơng trình 147, tổng số xã đ−ợc h−ởng lợi lên tới 2362.
Một danh sách riêng đ−ợc lập trong khuôn khổ của Ch−ơng trình 133. Để đ−ợc nằm trong danh sách này, xã phải có ít nhất 40% số hộ đ−ợc xếp vào diện nghèo theo chuẩn của Bộ LĐTB&XH. Những xã không có cơ sở hạ tầng thiết yếu cũng đ−ợc xếp vào danh sách này.
Nguồn: dựa vào các nghị định và quy chế t−ơng ứng.
Theo các h−ớng dẫn chính thức, các hộ ở cấp xã cũng tham gia lập kế hoạch và quản lý đầu t− trong ch−ơng trình 135. Họ đ−ợc tham vấn ở cấp đ−a ra ý kiến đóng góp của cộng đồng. Uỷ ban Nhân dân xã, hoặc ban quản lý ch−ơng trình 135, đề xuất kế hoạch tr−ớc Hội đồng Nhân dân. Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức quần chúng khác sẽ phổ biến thông tin và tham khảo ng−ời dân thông qua các cuộc họp ở thôn. Ban đầu dự kiến là Uỷ ban Nhân dân xã sẽ đứng ra tổ chức đấu thầu và quản lý những công trình hạ tầng quy mô nhỏ, và quản lý tài chính đ−ợc thực hiện thông qua tài khoản kho bạc của xã. Nh−ng ở đa số các tỉnh tham gia ch−ơng trình 135, quyền đó lại không đ−ợc giao cho xã. Kết quả là phạm vi tham gia của địa ph−ơng vào lập kế hoạch và thực hiện ở mỗi nơi một khác (Phạm Hải, trích trong Ngân hàng Thế giới & Quan hệ đối tác để hỗ trợ những xã nghèo nhất [PAC], 2003). T−ơng tự, mặc dù h−ớng dẫn của ch−ơng trình quy định sự cần thiết phải thành lập Ban Giám sát ở cấp xã, nh−ng quyền lực của ban này th−ờng rất hạn chế (Ngân hàng Thế giới và Nhóm đối tác hỗ trợ các xã nghèo nhất - PAC, 2003).
Ch−ơng trình 135 đ−ợc cấp kinh phí hàng năm, nguồn đ−ợc chuyển trực tiếp xuống xã, huyện, hoặc đơn vị thực hiện, theo kế hoạch đầu t− đã đ−ợc duyệt. Việc phối hợp lồng ghép với các hoạt động của ch−ơng trình XĐGN chủ yếu thông qua quá trình lập kế hoạch hàng năm, nhất là ở cấp tỉnh. Việc này đã biến tỉnh thành cấp chính quyền đóng vai trò chính, nhất là trong điều kiện mà một số xã ch−a hoàn toàn đủ khả năng tham gia vào quá trình ra quyết định, ch−a nói đến quản lý và đánh giá.
Sự yếu kém của các cơ chế tham gia và giám sát của những ng−ời h−ởng lợi tiềm năng từ các công trình cơ sở hạ tầng đã dẫn đến nhiều tr−ờng hợp sử dụng sai nguồn kinh phí. Ch−ơng trình 135 th−ờng đ−ợc gọi là “ch−ơng trình 5-3-1” vì sự dò gỉ đáng kể khi nguồn lực đ−ợc chuyển từ trung −ơng xuống cấp xã. Nh−ng một số tỉnh tỏ ra đã thực hiện thành công ch−ơng trình này và có những biện pháp tiến bộ hơn để giao quyền cho cấp địa ph−ơng. Một trong số đó là tỉnh Tuyên Quang.
Một đánh giá toàn diện về ch−ơng trình XĐGN, bao gồm cả ch−ơng trình 135 đang đ−ợc thực hiện. Trong khi chờ đợi kết quả đánh giá đó, có thể dùng số liệu ĐTMSHGĐ 2002 để xem những hộ nghèo có tập trung chủ yếu ở những xã có ch−ơng trình 135 hay không. Kết quả đ−ợc trình bày ở hàng cuối của Bảng 7.1. Nó cho thấy 28% ng−ời nghèo ở Việt Nam (dựa theo ph−ơng pháp chi tiêu của TCTK) và 41% ng−ời nghèo về l−ơng thực, sống ở những xã đ−ợc h−ởng ch−ơng
82
trình 135. Phạm vi bao quát này là cực kỳ cao theo tiêu chuẩn quốc tế. Nh−ng thất thoát cũng lớn,
