Thúc đẩy tăng tr−ởng kinh tế và tạo việc làm đ−ợc coi là những đóng góp quan trọng nhất mà chính phủ có thể làm để giảm nghèo. Các chính sách công có thể tiếp cận đến ng−ời nghèo thông qua những trợ cấp định h−ớng cho các đối t−ợng −u tiên, và đồng thời có thể làm tăng tài sản cho họ, đặc biệt trong giáo dục và y tế. Tuy nhiên, các ch−ơng trình mục tiêu và các chính sách phát triển con ng−ời không thể giúp đ−ợc nhiều lắm nếu không gắn với sự tăng tr−ởng kinh tế bền vững. Với quan điểm đó, những thành quả của Việt Nam từ sau đổi mới là tuyệt vời. Trong thập kỷ qua, chỉ có 5 n−ớc trên thế giới có khả năng tăng GDP đầu ng−ời nhanh hơn Việt Nam. Ba n−ớc trong số đó lại vừa thoát khỏi nội chiến và những bất ổn về kinh tế, và khó có thể đ−ợc coi là thành công. Điều này khiến Việt Nam có thể sánh ngang đ−ợc với Trung Quốc và Ai-len. Một thách thức đặt ra là phải giữ vững thành quả đó bằng cách chuyển đổi thành công sang nền kinh tế thị tr−ờng. Rõ ràng hình thái tăng tr−ởng là rất quan trọng đối với giảm nghèo. Kinh nghiệm của các n−ớc rất đa dạng, từ cách thức phát triển kinh tế có tác động dần từ trên xuống đến sự tăng tr−ởng hoàn toàn vì ng−ời nghèo. Về ph−ơng diện này, thành tựu của Việt Nam rất đáng chú trọng. Nh−ng tăng tr−ởng đang trở nên ít có lợi cho ng−ời nghèo hơn, đặc biệt là hiện nay khi tác động mạnh của việc phân phối lại đất nông nghiệp cho các hộ đã phát huy hết tác dụng. Duy trì sự tăng tr−ởng hoà nhập thực sự là một thách thức khó khăn nhất mà Việt Nam phải đối mặt trong những năm tới. Ch−ơng này sẽ phân tích mối liên hệ giữa tăng tr−ởng kinh tế và giảm nghèo ở Việt Nam, trong đó chú trọng vào vai trò của cải cách chính sách.
Chuyển đổi dần, tăng tr−ởng nhanh.
GDP tính theo đầu ng−ời thực tế ở Việt Nam tăng 5.9% một năm trong giai đoạn từ năm 1993, năm đầu tiên đánh giá nghèo đói một cách toàn diện, đến năm 2002. Đây có thể là một đánh giá thấp hơn thực tế do hệ thống tài khoản quốc gia Việt Nam ch−a chú ý thoả đáng đến việc đo l−ờng sản l−ợng của khu vực t− nhân đang phát triển nhanh. Nhiều con số về quy mô của khu vực kinh tế không chính thức đã đ−ợc −ớc tính. Tất cả các ph−ơng pháp đều có những hạn chế nên khó có thể khẳng định sự đúng đắn của bất kỳ con số nào. Nh−ng chắc chắn là GDP trên đầu ng−ời “thực” ở Việt Nam đã tăng gấp hơn hai lần trong thập kỷ qua. Và nó có thể tiếp tục tăng với nhịp độ nh− vậy trong vài năm tới.
Có đ−ợc kết quả tăng tr−ởng đáng kể trên là nhờ có hệ thống quản lý vĩ mô hiệu quả. Sau thời gian xáo trộn về kinh tế từ khi Liên Xô sụp đổ, Việt Nam đã cố gắng giữ một tỷ lệ lạm phát thấp, thâm hụt ngân sách vừa phải và mức độ nợ n−ớc ngoài trong tầm kiểm soát (IMF và Ngân hàng Thế giới, 2003). Thành tựu trong tăng tr−ởng cũng nhờ sự nới lỏng có hệ thống cho hoạt động của các lực l−ợng thị tr−ờng. Việc giao quyền sử dụng đất cho các hộ trong khu vực nông nghiệp, tự do hoá dần dần th−ơng mại quốc tế và cơ chế luật pháp về đăng ký thành lập doanh nghiệp mới là một trong những sự kiện b−ớc ngoặt đáng kể trong quá trình này.
Ngoài đất nông nghiệp ra, chiến l−ợc phát triển không dựa vào thanh lý một cách ồ ạt tài sản nhà n−ớc. Hiện nay có khoảng 5.000 doanh nghiệp nhà n−ớc (DNNN), con số này vào đầu những năm 90 là lớn hơn nhiều, khoảng 12.000. Nh−ng sau một quá trình đóng cửa và sát nhập thời hậu tan rã của Liên Xô, số DNNN đã giảm xuống còn 6.300 vào năm 1992. Kể từ khi có chỉ thị mới của chính phủ về đổi mới DNNN vào năm 1997, có khoảng 1.100 DNNN đã đ−ợc cơ cấu lại. Những doanh nghiệp này có quy mô nhỏ hơn mức trung bình, và việc chuyển đổi th−ờng d−ới hình thức t− nhân hoá nội bộ. Gần đây, một ch−ơng trình cải cách tham vọng hơn thông qua 104 kế hoạch cụ thể của các bộ, tỉnh thành và các Tổng công ty đã đ−ợc thông qua. Dự kiến là sẽ cổ phần hoá, bán hoặc thanh lý thêm 2.689 DNNN trong vòng ba năm tới. Ch−ơng trình này đ−ợc thực hiện sau khi đã xác định đ−ợc những ngành mà nhà n−ớc ít cần phải can thiệp. Mặc dù triển
50
vọng là sẽ "chỉ" còn 3000 DNNN vào năm 2006, nh−ng quá trình chuyển đổi hình thức sở hữu ở Việt Nam không đạt kết quả cao, nh− cho thấy ở bảng 4.1.
Bảng 4.1: Quá trình chuyển đổi sang một nền kinh tế thị tr−ờng
Phần trăm 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
GDP
Quốc doanh 40,1 40,2 39,9 40.5 40,0 38,7 38,5 38,4 38,3
Ngoài quốc doanh 59,9 59,8 60,1 59.5 60,0 61,3 61,5 61,6 61,7
Sản l−ợng công nghiệp
Quốc doanh 49,6 50,3 49,3 48.0 46,3 43,4 41,8 41,1 40,1
Ngoài quốc doanh 50,4 49,7 50,7 52.0 53,7 56,6 58,2 58,9 59,9
Tín dụng ngân hàng
Quốc doanh 65,9 61,1 56,4 53,0 57.3 49,5 44,7 42,8 41,0
Ngoài quốc doanh 34,1 38,9 43,6 47,0 42.7 50,5 55,3 57,2 59,0
Chú thích: Khu vực ngoài quốc doanh bao gồm các doanh nghiệp gia đình, khu vực t− nhân trong n−ớc, các công ty liên doanh và đầu t− trực tiếp n−ớc ngoài. Tín dụng ngân hàng của Chính phủ nằm trong khu vực quốc doanh.
Nguồn: Dựa trên số liệu của TCTK và NHNN.
Việc giảm dần sự tham gia của Nhà n−ớc trong các hoạt động kinh tế, cùng với tỷ lệ tăng tr−ởng kinh tế cao đáng khâm phục, chỉ ra rằng thành tựu của khu vực quốc doanh là t−ơng đối tốt. Sản l−ợng công nghiệp của các DNNN tăng trung bình 11% một năm trong vòng 5 năm qua. Chắc chắn mức tăng tr−ởng này thấp hơn so với mức tăng tr−ởng 18% của cả khu vực đầu t− n−ớc ngoài và khu vực t− nhân trong n−ớc trong cùng thời gian đó. Hơn nữa, rõ ràng các DNNN là nhóm rất không đồng nhất, gồm cả các doanh nghiệp làm ăn hiệu quả và các doanh nghiệp làm ăn thua lỗ. Nh−ng nhìn chung, Việt Nam đã không thể tăng tr−ởng đ−ợc nh− thế nếu khu vực nhà n−ớc không tăng hiệu quả hoạt động. Tăng hiệu quả phần lớn là do sự cạnh tranh ngày càng tăng trên thị tr−ờng hàng hoá và dịch vụ, xét trong phạm vi nhỏ hơn là do những ràng buộc về ngân sách chặt chẽ hơn mà các DNNN phải đối mặt
Cạnh tranh nhiều hơn đ−ợc thể hiện ở mức độ hội nhập ngày càng tăng của kinh tế Việt Nam với nền kinh tế thế giới. Bảng 4.2 chỉ ra rằng tỷ lệ xuất khẩu trong GDP tăng gấp hai lần trong ch−a đầy một thập kỷ và đến nay ngoại th−ơng đã lớn hơn cả GDP. Nh−ng xu h−ớng đầu t−
trực tiếp n−ớc ngoài lại không tốt bằng, do cuộc khủng hoảng Đông á diễn ra đã kèm theo giảm sút cả số đầu t− đ−ợc duyệt và luồng vốn đổ vào. Nh−ng luồng vốn đổ vào đã tăng nhanh từ cuối thập niên 90 với tỷ lệ khoảng 10% / năm. Nh−ng kể cả khi những con số này có nhỏ hơn so với giữa thập niên 90, thì tỷ lệ vốn đầu t− trực tiếp n−ớc ngoài trong GDP ở Việt Nam vẫn cao hơn so với Trung Quốc. Việc ký kết hiệp định th−ơng mại song ph−ơng (BTA) với Hoa kỳ năm 2001 và đặc biệt là việc gia nhập tổ chức th−ơng mại thế giới WTO (chính phủ hy vọng là vào năm 2005) sẽ củng cố quá trình chuyển đổi nền kinh tế. Bằng cách khuyến khích cạnh tranh trong lĩnh vực dịch vụ, hai cam kết quốc tế này sẽ làm tăng cạnh tranh trên thị tr−ờng thậm chí trong những khu vực hiện nay đang do nhà n−ớc quản lý chính.
Tiến bộ trong thắt chặt những ràng buộc ngân sách có chậm hơn. Việc trợ cấp chính thức cho các DNNN đã đ−ợc xoá bỏ và việc cho vay chính sách đã đ−ợc loại bỏ khỏi hệ thống ngân hàng. Nh−ng khả năng trả nợ của các DNNN là không đồng đều, khiến cho khoảng 15% tổng các khoản d− nợ của ngân hàng không sinh lời (IMF, 2003). Những khoản vay mới phải chịu sự đánh giá rủi ro tín dụng tốt hơn, nh−ng cải thiện này diễn ra rất chậm. Điều đáng lo ngại là việc cho vay chính sách thông qua Quỹ hỗ trợ phát triển (Quỹ HTPT) đang tăng nhanh. Quỹ HTPT lại chậm
đ−ợc cơ cấu lại hơn các ngân hàng th−ơng mại, và danh mục đầu t− của nó còn trong tình trạng kém hơn. Việc chấp nhận không thu hồi nợ xấu cũng sẽ phải tốn đến vài phần trăm trong GDP của Việt Nam. Việc không thắt chặt đ−ợc các ràng buộc ngân sách đối với các DNNN có thể không làm giảm tăng tr−ởng trong ngắn hạn. Nh−ng nó có thể làm mất đi khả năng tăng tr−ởng t−ơng đ−ơng với mức tăng tr−ởng của một hoặc vài năm tiếp theo.
Bảng 4.2: Hội nhập kinh tế thế giới
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Th−ơng mại (%GDP)
Xuất khẩu 24,9 26,3 29,4 34,3 34,5 40,2 46,5 46,2 47,5
Nhập khẩu 35,8 39,3 45,2 43,3 42,4 40,9 50,2 49,9 56,1 (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Tổng cộng 60,7 65,6 74,6 77,6 76,8 81,2 96,6 96,1 103,6
FDI (triệu US$)
Đ−ợc phê duyệt 3 766 6 531 8 497 4 649 3 897 1 568 2 012 2 536 1 558
Luồng vốn chảy vào 1 636 2 260 1 963 2 074 800 700 800 900 1 100
Chú thích: Vốn đầu t− trực tiếp n−ớc ngoài đ−ợc tính dựa trên luồng vốn n−ớc ngoài vào đ−ợc báo cáo cộng với phần vay n−ớc ngoài của các công ty liên doanh.
Nguồn : Dựa vào số liệu của TCTK, IMF, Bộ KH&ĐT và WB
Phát triển kinh tế bền vững trong dài hạn sẽ đòi hỏi những sự cải cách đáng kể trong quản trị nhà n−ớc. Các hệ thống quản lý chi tiêu công th−ờng xuyên và các ch−ơng trình đầu t− công còn rất yếu. Sự kém hiệu quả và nguy cơ tham nhũng là những hậu quả chính. Sự kém cỏi còn bộc lộ trong quá trình lập kế hoạch. Hiện nay vẫn còn có sự tách rời giữa chi th−ờng xuyên và chi đầu t−. Chi đầu t− công đ−ợc quyết định thông qua Ch−ơng trình Đầu t− công (CTĐTC), hiện chỉ đơn thuần là sự tập hợp những dự án −u tiên của các bộ ngành, tỉnh thành và các DNNN, nh−ng lại chiếm gần 1/5 GDP hàng năm. Chiến l−ợc toàn diện về tăng tr−ởng và giảm nghèo (CPRGS) là một b−ớc đột phá trong việc xác định rõ ràng các mục tiêu phát triển, gắn chính sách với việc đạt đ−ợc các mục tiêu và theo đó giúp định h−ớng lại chi tiêu công hiện tại. Nh−ng ở các cấp thấp hơn, đặc biệt ở nhiều tỉnh, ph−ơng pháp quản lý theo kiểu mệnh lệnh nh− cũ vẫn tồn tại.
Sự cần thiết phải hoàn thành chuyển đổi sang kinh tế thị tr−ờng, cải cách khu vực tài chính, và cải thiện tính hiệu quả và minh bạch trong quản lý khu vực nhà n−ớc đ−ợc xác định là những −u tiên trong CPRGS. Duy trì tăng tr−ởng ổn định, và qua đó tạo khả năng tiếp tục giảm nghèo, tuỳ thuộc nhiều vào khả năng thực hiện những −u tiên đó của Việt Nam.
Tăng tr−ởng vì ng−ời nghèo
Việt nam đã rất thành công xét về mức giảm nghèo t−ơng ứng với mỗi phần trăm tăng tr−ởng kinh tế. Hình 4.1 cho biết, trên trục tung, sự thay đổi tỷ lệ nghèo đ−ợc quan sát tại một loạt các n−ớc đang phát triển giữa hai cuộc điều tra hộ liên tiếp. Sự giảm này đ−ợc tính hàng năm, bằng số phần trăm giảm nghèo so với tỷ lệ nghèo của năm gốc. Tỷ lệ nghèo quốc gia đ−ợc sử dụng để tính toán. Mặc dù con số tuyệt đối không thể so sánh đ−ợc giữa các n−ớc, vẫn có thể so sánh đ−ợc sự thay đổi t−ơng đối theo thời gian. Các con số trên trục hoành là tỷ lệ tăng tr−ởng GDP đầu ng−ời hàng năm trong cùng một thời kỳ. Nói chung, nó chỉ ra rằng tăng tr−ởng kinh tế đi kèm với giảm nghèo (các điểm bên trái trong hình “cao hơn” các điểm bên phải). Về điểm này,
52
có thể kết luận là tăng tr−ởng tốt cho ng−ời nghèo. Tuy nhiên, độ phân tán rộng của các điểm cho thấy tầm quan trọng của việc xem xét không chỉ giá trị trung bình. Một phần trong sự phân tán này chắc chắn là do sai số trong đo l−ờng. Nh−ng sự phân tán này cũng chỉ ra rằng tình hình giữa các n−ớc có thể khác nhau đáng kể, trong khi một số n−ớc tăng tr−ởng nhanh không gắn với giảm nghèo mạnh, còn một số n−ớc khác giảm nghèo vẫn diễn ra mặc dù tăng tr−ởng chậm.
Hình 4.1: Tỷ lệ tăng tr−ởng và giảm nghèo của các n−ớc
Nguồn: Dựa trên số liệu của TCTK và Ngân hàng Thế giới (2003a).
Hai trong số các điểm trên hình 4.1, đ−ợc đánh dấu tròn to hơn t−ơng ứng với Việt Nam. Một điểm là trong giai đoạn 1993-1998 khi GDP theo đầu ng−ời tăng 6,9%/năm và tỷ lệ nghèo giảm 9%/năm trong tổng mức nghèo. Chỉ có hai n−ớc có số liệu thu thập là Thái Lan những năm cuối thập kỷ 90 và Trung Quốc những năm đầu thập kỷ 90 có kết quả cao hơn. Điểm thứ hai là giai đoạn 1998-2002 của Việt Nam khi GDP đầu ng−ời tăng 4,9%/năm và tỷ lệ nghèo giảm 6,1%/năm. Thành tích này có thể so sánh đ−ợc với Chi-lê những năm cuối thập kỷ 90.
Trong giai đoạn 1993-1998, 1% tăng tr−ởng trong GDP đầu ng−ời t−ơng đ−ơng với 1,3% giảm nghèo trong khi ở giai đoạn 1998-2002 là 1,2%. Cả hai tỷ lệ này đều cao hơn so với mức trung bình quan sát đ−ợc giữa các n−ớc. Và sự chênh lệch giữa hai điểm có lẽ là không đáng kể. Tuy nhiên, Hình 4.1 cũng chỉ ra rằng Việt Nam đang nhích dần tới xu h−ớng trung bình. Nếu xu h−ớng này tiếp tục, thì tăng tr−ởng sẽ ít có lợi cho ng−ời nghèo hơn so với những năm đầu thập kỷ 90.
Sự chênh lệch giữa các tỉnh
Mối quan hệ giữa tăng tr−ởng kinh tế và giảm nghèo cũng có thể đ−ợc đánh giá ở các cấp d−ới cấp độ quốc gia. Chính quyền ở một số tỉnh đã quyết tâm hơn so với các tỉnh khác trong cải cách, thu hút vốn đầu t− trực tiếp n−ớc ngoài và thúc đẩy khu vực t− nhân phát triển. Đồng thời cũng có sự khác nhau trong việc hoàn thiện quá trình lập kế hoạch, dự toán ngân sách, trong hiệu
-20.0 -15.0 -10.0 -5.0 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 -4.0 -2.0 0.0 2.0 4.0 6.0 8.0 10.0 Tăng tr−ởng GDP đầu ng−ời hàng năm (%)
Tha y đổi tìn h tr ạn g ng hè o hà n g n ăm ( % )
Việt Nam 1998-02 Việt Nam 1993-98
Trung quốc 1996-98
Thái Lan 1990-92 Chi-le 1996-98
quả thực hiện các dịch vụ xã hội giữa các tỉnh. Trên thực tế, những tiến bộ không đồng đều trong cải cách cơ cấu, xã hội và quản lý nhà n−ớc giữa các tỉnh là một trong những điểm nổi bật trong quá trình chuyển đổi nền kinh tế của Việt Nam. Kết quả là kinh nghiệm giảm nghèo giữa các tỉnh cũng rất đa dạng.
Thành tích của cấp tỉnh trong tăng tr−ởng kinh tế và giảm nghèo của thập kỷ qua đ−ợc tóm tắt ở Hình 4.2. Hình này cũng t−ơng tự nh− hình trong phần tr−ớc so sánh Việt Nam với các n−ớc khác. Trục hoành thể hiện tỷ lệ tăng tr−ởng hàng năm về GDP đầu ng−ời của tỉnh từ 1993 đến 2002, tính theo phần trăm. Trục tung chỉ ra sự thay đổi hàng năm trong tỷ lệ nghèo. Các chỉ tiêu cấp tỉnh cũng có những sai số đáng kể trong đo l−ờng. Số liệu về GDP của tỉnh ít đáng tin cậy hơn số liệu quốc gia, mà độ tin cậy của số liệu quốc gia cũng ch−a phải là tuyệt đối cao. Đối với số liệu về nghèo đói, mẫu trong ĐTMSDC 1993 không đủ lớn để thu đ−ợc −ớc l−ợng chính xác cho tất cả các tỉnh. Do đó, cần thận trọng khi diễn giải kết quả. Tuy nhiên, bằng cách lấy tỷ lệ tăng trung bình về GDP bình quân đầu ng−ời và tỷ lệ nghèo trong cả thập kỷ, Hình 4.2 có thể đ−a