Do nhận thức chủ quan về chủ nghĩa xã hội nên Hiến pháp 1980, tại Điều 62 đã quy định: "Công dân có quyền có nhà ở. Nhà nước mở rộng việc xây dựng nhà ở, đồng thời khuyến khích giúp đỡ tập thể và công dân xây dựng nhà ở theo quy hoạch chung. nhằm thực hiện từng bước quyền đó. việc phân phối diện tích nhà ở do Nhà nước quản lý phải công bằng, hợp lý" [41]. Việc quy định này đã làm cho quỹ nhà ở thuộc sở hữu nhà nước của nước ta trong thời kỳ của chế độ bao cấp tăng lên rất nhiều. Hầu hết các cán bộ, công nhân, viên chức thời bấy giờ đều ở nhà do nhà nước cấp, hoặc cho thuê với giá rất thấp không đúng với giá trị thực của nó. Thực tế, các giao dịch mua bán nhà ở cũng được thực hiện rất ít trong đời sống xã hội, vì thế các quy định của pháp luật về hợp đồng mua bán nhà ở hầu như không được chú trọng ban hành.
Khi Nhà nước có chủ trương chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa, tập trung sang nền kinh tế hàng hóa thị trường, các chính sách bao cấp dần dần bị xóa bỏ, trong đó chính sách phân phối nhà ở cho cán bộ, công nhân viên bị hẹp dần do nhiều nguyên nhân khác nhau. Trên cơ sở nhận thức, đánh giá đúng thực trạng nền kinh tế - xã hội của đất nước, đặc biệt là nhận thức về chủ nghĩa xã hội, Điều 62 Hiến pháp năm 1980 đã được Hiến pháp năm 1992 điều chỉnh lại theo hướng Nhà nước ghi nhận và bảo hộ
quyền sở hữu nhà ở, quyền đi thuê và cho thuê nhà ở của công dân. Từ quy định này, Nhà nước ta đã thực hiện chủ trương bán nhà thuộc sở hữu của mình cho người dân, tạo điều kiện cho mọi người, đặc biệt là các đối tượng cán bộ, công nhân, viên chức đang ở ngôi nhà được nhà nước phân phối hoặc cho thuê có thể có nhà ở thuộc sở hữu của chính mình.
Để thực hiện chủ trương hóa giá nhà ở thuộc sở hữu nhà nước và đảm bảo cho giao dịch mua bán nhà ở được thực hiện đúng đối tượng, đúng các thủ tục luật định, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 60/NĐ-CP quy định về quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại đô thị. Nghị định đã quy định các đối tượng nhà ở thuộc sở hữu nhà nước bao gồm:
+ Nhà ở tạo lập bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước hoặc có nguồn gốc từ vốn ngân sách nhà nước;
+ Nhà ở có nguồn gốc sở hữu khác được chuyển thành sở hữu nhà nước theo quy định của pháp luật;
+ Nhà ở của cá nhân, hộ gia đình, tập thể đã mua nhà thuộc sở hữu nhà nước nhưng chưa trả hết tiền cho Nhà nước (Điều 5) [13].
Như vậy, khi xác định nhà ở thuộc sở hữu nhà nước chúng ta cần phải lưu ý đến trường hợp nhà ở có nguồn gốc sở hữu khác được chuyển thành sở hữu nhà nước theo quy định của pháp luật. Sau khi giành được độc lập, thống nhất đất nước, Nhà nước đã thực hiện các chính sách quốc hữu hóa nhà ở của tư sản mại bản, sĩ quan ngụy quân, ngụy quyền có nợ máu với nhân dân. Khi mua, bán nhà thuộc nhóm đối tượng này người mua nhà phải yêu cầu người có thẩm quyền bán cung cấp đầy đủ các giấy tờ, tài liệu có liên quan đến việc xác định nguồn gốc sở hữu của ngôi nhà, tránh các trường hợp đòi lại nhà thuộc sở hữu nhà nước đã bán cho người khác, hoặc được Nhà nước giao cho người khác sử dụng đảm bảo sự ổn định trong các chính sách nhà ở của Nhà nước.
thành đối tượng của hợp đồng mua bán nhà ở thì nó phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ra quyết định cho phép bán ngôi nhà đó, căn hộ đó cho những đối tượng nhất định, thường là cán bộ, công nhân viên chức đang làm việc trong các cơ quan, đơn vị của Nhà nước.
Trên thực tế, "thị trường bất động sản ngầm" đã và đang tồn tại việc mua bán "hoa hồng" nhà đang thuê của nhà nước. Đó là các quan hệ mua bán nhà ở mà bên bán chỉ là người thuê nhà ở của Nhà nước, trong khi đó bên mua không biết hoặc coi như là việc mua bán nhà này là hợp pháp nên đã mua ngôi nhà ở mà bên bán đang thuê nhà của nhà nước để được giá rẻ, còn bên bán thì thu được tiền lời (tiền hoa hồng) từ việc bán ngôi nhà đó. Rõ ràng đây không phải là hợp đồng mua bán nhà ở hợp pháp, vì người bán không phải là chủ sở hữu của ngôi nhà đem bán. Trên thực tế, khi các tranh chấp xảy ra đã gây rất nhiều khó khăn cho Tòa án, bởi vì vấn đề xác định loại hợp đồng này như thế nào còn rất nhiều quan điểm khác nhau. Có quan điểm cho rằng, bản chất của quan hệ này là quan hệ cho thuê lại nhà thuê của Nhà nước với giá cao nhằm hưởng chênh lệch, hoặc cho rằng việc mua bán thực tế như trên là mua bán quyền tài sản (quyền sử dụng nhà ở đang thuê). Ngoài ra, khi giải quyết hậu quả pháp lý của việc mua bán này cũng đã gặp phải nhiều khó khăn cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền vì:
+ Một trong những khó khăn khi xác định loại hợp đồng này là do quan hệ thuê nhà của Nhà nước, người thuê nhà phải thỏa mãn những điều kiện nhất định mà bên thuê nhà đã đặt ra trước. Ví dụ, họ đang là cán bộ, công nhân, viên chức nhà nước đã có thời gian công tác và đã có sự cống hiến cho Nhà nước, cho xã hội ở một mức độ nhất định, hiện chưa có nhà ở... Vì vậy, trong tiềm thức của người thuê nhà và người dân thường cho rằng ngôi nhà do Nhà nước giao cho người thuê nhà đã thuộc quyền "định đoạt" của người thuê, làm cho người thuê nhà cũng như người mua nhà của người thuê tưởng đây là hợp đồng hợp pháp.
+ Khó khăn thứ hai là ngôi nhà có nguồn gốc sở hữu nhà nước đã được "bán" qua tay nhiều người, sau đó xảy ra tranh chấp về quyền lợi, nghĩa vụ của các bên mà các bên không thể tự giải quyết được, lúc đó họ mới có yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết.
Vậy, bản chất của quan hệ mua bán này là như thế nào? Theo pháp luật về quyền sở hữu, khi Nhà nước thực hiện các quyền năng của quyền sở hữu đã cho cá nhân thuê, thì bản chất của quan hệ này là chuyển giao quyền sử dụng nhà ở chứ không phải chuyển giao quyền sở hữu. Theo đó, bên thuê có quyền chiếm hữu và sử dụng nhà ở mà họ đang thuê của Nhà nước.
Bản chất của quan hệ này là quan hệ chuyển nhượng quyền sử dụng nhà ở theo hợp đồng thuê nhà ở thuộc sở hữu nhà nước, không phải là hợp đồng cho thuê lại nhà ở thuộc sở hữu nhà nước, vì trong quan hệ cho thuê lại vẫn tồn tại mối quan hệ giữa bên cho thuê lại với Nhà nước với tư cách là người cho thuê nhà. Còn trong quan hệ chuyển quyền sử dụng nhà ở bên chuyển nhượng sẽ không có quan hệ với Nhà nước với tư cách là người đi thuê nhà nữa. Có thể nói chính xác hơn là người chuyển nhượng quyền sử dụng nhà thuộc sở hữu nhà nước đã đem bán quyền được thuê nhà thuộc sở hữu của Nhà nước của mình mà đáng lẽ ra người bình thường khác không được trực tiếp thuê nhà của Nhà nước.
Tuy nhiên, trong quan hệ thuê nhà thuộc sở hữu nhà nước, vì chủ sở hữu là một chủ thể đặc biệt, cộng với người được trực tiếp thuê nhà của nhà nước cũng thuộc đối tượng đặc biệt, nên việc chuyển nhượng hợp đồng thuê nhà ở thuộc sở hữu nhà nước của bên thuê phải tuân theo những quy định riêng. Theo đó, nếu các bên muốn xác lập quan hệ chuyển nhượng hợp đồng thuê nhà ở này thì phải đáp ứng được các điều kiện:
- Nhà ở không có tranh chấp; - Không có nhu cầu sử dụng;
- Được sự đồng ý của cơ quan quản lý nhà đất bằng văn bản đối với việc chuyển nhượng này (sự đồng ý này có thể tại thời điểm giao kết hợp đồng, trước phiên Tòa hoặc tại phiên Tòa nếu các bên có tranh chấp yêu cầu Tòa án giải quyết).
- Việc chuyển nhượng hợp đồng thuê nhà này phải lập thành văn bản [43].
+ Khó khăn thứ ba là việc xác định thời gian thuê nhà thuộc sở hữu nhà nước được xác định như thế nào? (khi nào thì kết thúc hợp đồng thuê nhà? trường hợp như
tính hành chính với các quan hệ mang tính dân sự khi xác lập quyền của người thuê nhà ở hoặc người được nhà nước giao nhà được thể bằng một quyết định hành chính. Những quy định không rõ ràng, không dứt khoát này đã tạo ra quan niệm sai lầm trong xã hội là coi người được thuê, được giao căn nhà có nguồn gốc sở hữu nhà nước được coi là chủ nhân có quyền định đoạt căn nhà đó.
Do sự phức tạp trong các quan hệ mua bán nhà ở có nguồn gốc thuộc sở hữu nhà nước như trên, Nhà nước đã ban hành và thực hiện các chủ trương hóa giá nhà ở thuộc sở hữu nhà nước đối với một số quỹ nhà ở nhất định. Việc ban hành chủ trương này nhằm mục đích vừa đảm bảo cho quyền lợi của Nhà nước và người hiện đang thuê, đang chiếm hữu hợp pháp căn nhà đó, vừa bảo đảm các giao dịch mua nhà có nguồn gốc sở hữu nhà nước được thực hiện đúng pháp luật, cũng vừa giảm bớt được sự phức tạp trong quan hệ chuyển nhượng quyền sử dụng nhà ở theo hợp đồng thuê nhà của nhà nước.
Tóm lại, với việc quy định các loại hình nhà ở thuộc sở hữu nhà nước theo Điều 5 như trên đã đảm bảo cho bên mua nhà yên tâm hơn khi xác định đúng nguồn gốc của ngôi nhà đem bán, bên bán. Vì thực tế việc xác định chủ thể hợp pháp được phép bán nhà có nguồn gốc sở hữu nhà nước không phải là việc đơn giản khi Nhà nước ta trong những năm vừa qua chưa thực hiện tốt công tác cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở, đặc biệt là chưa giải quyết hết những tồn đọng trong các quan hệ giao nhà ở thuộc sở hữu nhà nước cho các cá nhân, tổ chức ở mà hiện nay họ đã chuyển nhượng cho người khác.