Trong quá trình kiểm tra, thanh tra một số dự án lớn, đã phát hiện thấy có tình trạng chủ đầu tư giao cho các doanh nghiệp không đủ năng lực chuyên môn và tài
chính thực hiện công trình. Như vậy, dẫn đến những hậu quả tai hại đối với công trình. Nguyên nhân là do chưa có quy định rõ ràng về trách nhiệm của chủ đầu tư; không có một chủ đầu tư theo đúng nghĩa.
Trình độ cán bộ thực hiện các dự án đầu tư còn nhiều bất cập. Hiện nay có tình trạng phổ biến là giám đốc dự án đầu tư đồng thời lại là người trực tiếp sử dụng công trình sau khi hoàn thành. Ví dụ công trình xây dựng bệnh viện thường do giám đốc bệnh viện làm chủ dự án; dự án trường học do hiệu trưởng nhà trường làm chủ dự án; công trình nhà hát do giám đốc nhà hát làm chủ dự án... Nhưng do những người này không có kiến thức chuyên môn về quản lý đầu tư và xây dựng nên sai sót, đến khi bị thanh tra phát hiện, thì đổ cho các nguyên nhân khách quan như không có nghiệp vụ về lĩnh vực quản lý đầu tư và xây dựng, và nếu như các cơ quan quản lý nhà nước đã thẩm định và phê duyệt thì đổ lỗi cho các cơ quan đó...
Một trong những nguyên nhân rất đáng quan tâm là năng lực của các chủ đầu tư, nhất là các chủ đầu tư sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước còn rất hạn chế ngay từ khâu lập dự án đến các khâu triển khai tiếp theo. Việc hình thành các PMU như hiện nay, thực chất là thêm một khâu trung gian không cần thiết, cần nghiên cứu cải tiến, nếu xét thấy không phù hợp với thực tế quản lý thì giải tán.
Phần trên đây cho chúng ta cái nhìn tổng thể về bức tranh đầu tư từ vốn ngân sách từ hai khía cạnh chủ yếu: Hiệu quả vĩ mô và cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách. Chương 3 sẽ là chương bàn về việc cải thiện hiệu quả đầu tư từ vốn ngân sách trên quan điểm thiết lập một mô hình quản lý đầu tư và các điều kiện phụ trợ nhằm tái lập mô hình quản lý đầu tư theo triết lý mới, từ đó, cải thiện hiệu quả đầu tư của đồng vốn đầu tư từ ngân sách.
Chương 3:HOÀN THIỆN CƠ CHẾ ĐẦU TƯ
TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI VIỆT NAM
3.1. Xây dựng quy trình đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước
Những tồn tại về cơ chế đầu tư được nêu trong phần 2.2 của chương trước đặt ra một vấn đề là phải đổi mới cơ chế đầu tư để cải thiện hiệu quả của đồng vốn đầu tư từ ngân sách.
Để đổi mới cơ chế đầu tư, đầu tiên, chúng ta cần phải xây dựng quy trình về quản lý đầu tư thống nhất và xuyên suốt, nhằm tạo nên luồng chảy thông suốt cho đồng vốn ngân sách.
Một cách nôm na, chúng ta phải xây dựng quy trình đầu tư theo ý tưởng uốn thẳng các khúc quanh và bịt kín các kẽ hở để đồng vốn đầu tư chảy đúng hướng, có trọng tâm, không dàn trải, đạt hiệu suất cao.
Cụ thể hơn, quy trình đầu tư phải giải quyết các cặp vấn đề mâu thuẩn đang tồn tại như sau:
- Ý muốn tổng thể với cách làm manh mún trong quy hoạch đầu tư.
- Quy hoạch chiều dọc (Bộ ngành) và quy hoạch chiều ngang (địa phương). - Mong muốn phân cấp đầu tư với cách làm cục bộ của các ngành, địa
phương.
- Mong muốn tập trung với cách làm dàn trải trong bố trí vốn đầu tư. - Mục đích vì lợi ích tổng thể với cách làm chạy theo lợi ích cá nhân.
- Quyền hạn với trách nhiệm của các chủ thể tham gia quy trình quản lý đầu tư.
- Quy định mang tính pháp lý với cách làm tuỳ tiện.
Để giải quyết các cặp vấn đề mâu thuẩn trên đây, quy trình quản lý đầu tư phải hướng đến các mục tiêu cụ thể là:
- Bám sát với mục tiêu phát triển kinh tế xã hội theo từng thời kỳ để có các tiêu chí đánh giá cụ thể về chất lượng của toàn bộ hoạt động đầu tư từ vốn ngân sách.
- Hướng đến việc thiết lập quy hoạch tổng thể mang tính chất khung cho toàn bộ nền kinh tế.
- Thiết lập hệ thống phân cấp đầu tư từ vốn ngân sách hợp lý, dung hoà lợi ích tổng thể với lợi ích cục bộ. Triệt tiêu yếu tố mặc cả giữa chính quyền địa phương với Trung ương.
- Tạo nên hệ thống giám sát hiệu quả, phù hợp với quy trình. - Quy định về quyền hạn và nghĩa vụ một cách rạch ròi. - Chế tài nghiêm minh.
- Tạo cơ chế cho việc thiết lập hệ thống tiêu chuẩn mở về chất lượng của tất cả các khâu trong quá trình đầu tư.
Với các yêu cầu trên , ta xây dựng mô hình thực hiện quy hoạch và tiến hành dự án đầu tư từ vốn ngân sách như hình 3.1; hình 3.2 và hình 3.3.
Hình (3.1) mô tả tổng quát quá trình lập quy hoạch đầu tư tổng thể và thực hiện quy hoạch; trong đó:
(1)Nhà nước với vai trò đại diện quyền lợi toàn dân vạch ra mục tiêu kinh tế - xã hội theo từng giai đoạn (ngắn hạn, dài hạn) của mỗi thời kỳ. Mục tiêu này sẽ là kim chỉ nam cho hoạt động đầu tư; và việc đánh giá sự thành công hay thất bại của dự án đầu tư, hoặc sự thành công hay thất bại của đề án quy hoạch đầu tư tổng thể phải được căn cứ vào mục tiêu đã hoạch định. Cơ quan hoạch định mục tiêu kinh tế - xã hội từng thời kỳ là Quốc hội. Điều cần thiết là phải biến những mục tiêu kinh tế - xã hội ở tầm vĩ mô thành các chỉ tiêu cụ thể.
Hình 3.1: Mô hình tổng quát quy trình quản lý đầu tư
Các ban quản lý dự án MỤC TIÊU Từng thời kỳ NỀN KINH TẾ NHÀ NƯỚC Quy hoạch đầu tư Quản lý Thực hiện dự án (4) Giám sát (5) Hoạch định (1) (2) (3)
Hình 3.2: Quan hệ giữa Nhà nước với Ban quản lý dự án BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN NHÀ NƯỚC THÀNH LẬP (1)
BÁO CÁO NGHIÊN CỨU KHẢ THI. RA QUYẾT ĐỊNH (3) BÁO CÁO DỰ ÁN HOÀN THÀNH (4) NGHIỆM THU DỰ ÁN (5) GIẢI THỂ (6) (2)
Hình 3.3: Quan hệ giữa Ban quản lý dự án với dự án
DỰ ÁN NHÀ THẦU (3) (1) Giám sát (2) Thực hiện BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN
(2) Căn cứ vào mục tiêu kinh tế xã hội đã được hoạch định ở bước (1), cấp Nhà nước tiến hành quy hoạch đầu tư tổng thể. Mục đích của việc quy hoạch đầu tư tổng thể là đưa đưa nền kinh tế đi đến mục tiêu đã đề ra. Vì vậy, quy hoạch đầu tư tổng thể phải bám theo các tiêu chí đã được cụ thể hoá của mục tiêu vĩ mô. Ở bước này, chúng ta cần phải cụ thể hoá thêm một mức nữa đối với các tiêu chí đã nêu ra. Sự cụ thể hoá này cần phải được thể hiện qua tính minh bạch của quy hoạch tổng thể đầu tư. Như vậy, không còn những quy hoạch tổng thể mang tính chung chung nữa, thay vào đó là những quy hoạch cụ thể từng ngành, từng địa phương, có trọng điểm vì mục tiêu phát triển chung. Vấn đề đặt ra là phải xác định ranh giới mức độ cụ thể của quy hoạch tổng thể nhằm đạt được các yêu cầu: Thứ
nhất, bảo đảm tính cụ thể để có thể triển khai các dự án đầu tư cấp Nhà nước theo ý đồ của quy hoạch; thứ hai, bảo đảm tính tổng thể, thiết lập khung cho quy hoạch đầu tư ở cấp thấp hơn (Cấp địa phương). Ở phần này, đề tài đề xuất là tiến hành quy hoạch tổng thể theo phương pháp: Cụ thể hoá thành các dự án lớn ở cấp Nhà nước, có vai trò nền móng trong từng lĩnh vực, từng khu vực nhằm bổ trợ, thu hút đầu tư của địa phương, đầu tư của dân chúng và đầu tư từ nước ngoài. Chính các dự án đó sẽ là khung cho quy hoạch ở cấp thấp hơn.
Cơ quan Nhà nước nào sẽ trực tiếp vạch ra quy hoạch đầu tư tổng thể?
(3) Căn cứ vào quy hoạch tổng thể đầu tư đã được nêu trong bước (2) với các yêu cầu của nó, cấp Nhà nước tiến hành chương trình hành động để vạch ra các dự án đầu tư phải thực hiện nhằm mục đích triển khai ý đồ của quy hoạch nhằm đạt được mục tiêu đã hoạch định. Tiếp theo, cấp Nhà nước ra quyết định thành lập các ban quản lý theo từng dự án. Bước thứ (3) này nhằm mục tiêu xoá bỏ cách
làm trước đây: Một Bộ ngành có thể quản lý rất nhiều dự án, từ dự án nhóm A cho đến dự án nhóm C, đưa đến tình trạng dàn hàng ngang trong quản lý, không bảo đảm hiệu quả, không gắn với trách nhiệm rõ ràng. Thế thì, vấn đề đặt ra là: Ban quản lý dự án gồm những thành viên nào? Đề tài đề xuất các thành viên tham gia Ban quản lý dự án như sau: Đại diện Bộ Kế hoạch và Đầu tư, đại diện Bộ xây dựng, đại diện Bộ ngành quản lý lĩnh vực đầu tư của dự án, đại diện Chính quyền địa phương (cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương) tại khu vực dự án tiến hành đầu tư. Như vậy, ban quản lý dự án gồm các thành viên quản lý ngành dọc và quản lý địa phương, nhờ đó, có được sự tương hợp giữa chiều dọc và chiều ngang của nền kinh tế; môi trường đầu tư không bị cắt vụn, giải quyết mâu thuẫn quy hoạch chiều dọc với quy hoạch chiều ngang. Ban quản lý dự án cần phải bầu ra trưởng ban, trưởng ban là người đại diện pháp lý, có quyền hạn và trách nhiệm cao nhất trước pháp luật về dự án đảm trách.
(4) Ban quản lý dự án sau khi được thành lập ở bước thứ (3), sẽ tiến hành thực hiện dự án như đã giao, chịu sự quản lý trực tiếp của cấp Nhà nước. Ban quản lý dự án là cơ quan duy nhất có quyền thực hiện dự án đầu tư và cũng là cơ quan duy nhất chịu trách nhiệm trước pháp luật nếu có vi phạm xãy ra. Để thực hiện dự án, Ban quản lý dự án phải tiến hành qua nhiều khâu, được lý giải theo mô hình 3.3.
(5) Trong quá trình thực hiện dự án đầu tư từ vốn ngân sách, Ban quản lý chịu sự giám sát của hội đồng giám sát cấp Nhà nước. Theo đó, hội đồng giám sát sẽ giám sát quá trình thực hiện đầu tư của ban quản lý. Việc giám sát sẽ thực hiện theo hệ thống tiêu chí sau: Thứ
nhất, các tiêu chí cụ thể của mục tiêu kinh tế xã hội theo từng thời kỳ; thứ hai, các tiêu chí của quy hoạch tổng thể đầu tư; thứ ba, các
tiêu chí từ báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và khả thi của ban quản lý đã trình. Khi thực hiện giám sát, hội đồng giám sát không được có hành vi cản trở tiến độ dự án hoặc cưỡng ép dự án đình chỉ thi công để kiểm tra. Nếu phát hiện có sai phạm, phải báo cáo ngay với cấp Nhà nước để có biện pháp xử lý kịp thời. Hội đồng giám sát phải chịu trách nhiệm trực tiếp nếu có sai sót nhưng không được báo cáo hoặc hạng mục công trình đã được giám định nhưng không đảm bảo đúng yêu cầu như trong biên bản giám định.
Như vậy, triết lý mô hình này chính là quản lý theo từng dự án, quyền hạn và trách nhiệm gắn với một dự án đầu tư cụ thể, người thực hiện dự án phải là người tường tận nhất các thông tin về dự án mình đảm trách. Triết lý này khắc phục một tồn tại rất lớn của quy trình đầu tư hiện hành là không quản theo từng dự án và quản theo từng khâu (thẩm định, báo cáo khả thi, thi công, v.v…) dẫn đến tình trạng không tường tận thông tin về dự án mà mình đảm trách, dẫn đến nhũng nhiễu, tiêu cực, chồng chéo về quyền hạn, dàn trải về trách nhiệm, làm cho đồng vốn đầu tư không đạt hiệu quả cao.
Để làm rõ mô hình 3.1, các mô hình 3.2 và mô hình 3.3 sẽ triển khai các mối quan hệ chưa được mô tả thật sự rõ nét giữa cấp Nhà nước với Ban quản lý dự án và giữa ban quản lý dự án với dự án.
Trước tiên, mô hình 3.2 cho chúng ta thấy giữa cấp Nhà nước và Ban quản lý dự án có sáu mối quan hệ sau đây:
(1) Cấp Nhà nước ra quyết định thành lập Ban quản lý dự án với chức năng thực hiện dự án đầu tư.
(2) Ban quản lý dự án có trách nhiệm khảo sát, nghiên cứu, lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và báo cáo nghiên cứu khả thi trình cho cấp Nhà nước để cấp Nhà nước xem xét.
(3) Sau khi xem xét, nếu xét thấy không đạt, cấp Nhà nước yêu cầu tiến hành lại bước thứ 2 hoặc tiến hành bước thứ (6); nếu đạt, cấp
Nhà nước ra quyết định thực hiện dự án để Ban quản lý dự án tiến hành khởi công dự án.
(4) Sau khi cấp Nhà nước ra quyết định, Ban quản lý dự án tiến hành thực hiện dự án, sau khi hoàn thành, Ban quản lý dự án có trách nhiệm gửi báo cáo hoàn tất để cấp Nhà nước xem xét.
(5) Khi nhận được báo cáo hoàn tất, cấp Nhà nước tiến hành nghiệm thu dự án.
(6) Nếu nghiệm thu không đạt, cấp Nhà nước yêu cầu giải trình, nếu có sai phạm, tuỳ theo mức độ sẽ bị xử lý theo khung chế tài, và mối quan hệ bị đình chỉ ngay tại bước này để xử lý. Ngược tại, nếu khi nghiệm thu thành công, Nhà nước ra quyết định giải thể ban quản lý dự án.
Với mô hình này, Ban quản lý dự án chịu trách nhiệm trước cấp Nhà nước về chất lượng hoàn thành dự án được giao, cấp Nhà nước sẽ chịu trách nhiệm về cơ sở để dự án được tiến hành và chất lượng của công tác nghiệm thu.
Nếu mô hình 3.2 là sự cụ thể hoá mối quan hệ giữa cấp Nhà nước với ban quản lý dự án thì mô hình 3.3 lại là sự cụ thể hoá mối quan hệ nối tiếp giữa ban quản lý dự án với dự án.
(1) Sau khi được phép thực hiện dự án, Ban quản lý dự án tiến hành gọi thầu để chọn ra nhà thầu có năng lực và giá cả cạnh tranh để thực hiện dự án.
(2) Trong quá trình thực hiện, Ban quản lý dự án, với tư cách là tổ chức chịu trách nhiệm cao nhất và duy nhất của dự án, giám sát quá trình thực hiện dự án.
(3) Sau khi hoàn tất, Ban quản lý dự án tiến hành nghiệm thu theo các tiêu chuẩn đã đặt ra ban đầu, chịu trách nhiệm với quyết định nghiệm thu của mình
Với mô hình 3.1, việc thực hiện dự án sẽ được giao khoán cho Ban quản lý dự án, cấp Nhà nước chỉ quan tâm đến đầu ra của dự án. Do đó, về nguyên tắc, sẽ
không có mô hình chuẩn cho mối quan hệ giữa ban quản lý dự án và dự án. Nhưng một cách chung nhất, có thể xem Ban quản lý dự án đóng vai trò chủ đầu tư, thực hiện thuê mướn nhà thầu hoặc đấu thầu, sau đó, Ban quản lý dự án sẽ giám sát hoạt động của nhà thầu theo những nguyên tắc riêng của mình. Và như vậy, mô hình 3.3 biểu diễn mối quan hệ chung nhất giữa Ban quản lý dự án và dự án nhưng chỉ có tính tham khảo, không bắt buộc.
Quy trình quản lý đầu tư mô tả trên đây là quy trình quản lý đầu tư cấp Trung ương. Còn đối với việc quản lý đầu tư của cấp địa phương cũng được tuân theo mô hình tương tự với các chủ thể tham gia quy trình được giảm xuống theo cấp bập tương ứng.
Chẳng hạn, quy trình quản lý đầu tư của cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có quy trình tương tự như mô hình 3.1 với những điều chỉnh như sau:
- “Mục tiêu kinh tế” được thay bằng “mục tiêu của các dự án cấp trung ương
đầu tư trên địa bàn”.
- “Nhà nước” được thay bằng “Chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung