nay)
(l) Cải cách thuế bước 1
Cải cách thuế bước 1 của Việt Nam có thểđược coi là bắt đầu kể từ năm 1989 cùng với cuộc cái cách giá cả nhưng trên thực tế, nhiều công trình nghiên cứu đồng ý lấy thời điểm năm 1990 làm năm bắt đầu cải cách. Điều này do bởi những chuyển biến thực về mặt tư duy thể hiện trong việc thay thế những sắc thuế cũ không còn phù hợp, bằng các sắc thuế mới chỉđược tiến hành từ năm 1990 trởđi. Về xu thế, Việt Nam bắt
đầu tiến hành cải cách thuế bước 1 với những mục tiêu:
(l.1) Mục tiêu cải cách thuế
Mục tiêu cải cách thuế cần phải đạt được trong giai đoạn này là:
- Phải làm cho thuế trở thành công cụ chủ yếu của nhà nước trong quản lý và
điếu tiết vĩ mô nền kinh tế.
- Thuế phải là nguồn thu chủ yếu của Ngân sách nhà nước.
- Thuế phải đảm bảo sự bình đẳng giữa kinh tế quốc doanh và ngoài quốc doanh cũng như các thành phấn kinh tế khác, điều tiết thu nhập, góp phần thực hiện công bằng xã hội giữa các tầng lớp dân cư.
- Thuế phải có tính pháp lý cao.
(l.2) Lộ trình cải cách
Cụ thể hóa các tư tưởng chỉ đạo cải cách thuế như đã nêu, Việt Nam đã có những nỗ lực đổi mới nhất định. Lộ trình cải cách hệ thống thuế Việt Nam bước 1
được thể hiện như sau:
- Tháng 10/1990, Luật thuế tiêu thụ đặc biệt ra đời thay cho thuế hàng hóa. Cùng trong tháng này, Việt Nam bắt đầu áp dụng thuế doanh thu thay cho thuế kinh doanh kiểu cũ.
- Đối với khu vực kinh tế phi nhà nước, từ tháng 10/1990 đã chuyển sang áp dụng thuế lợi tức kinh doanh. Loại thuế này được áp dụng cho khu vực kinh tế nhà nước bắt đầu từ tháng 1/1991.
- Tháng 4/1991, Pháp lệnh về thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao được ban hành
- Tháng 3/1992, Việt Nam cho sửa đổi, bổ sung một cách đáng kể các loại thuế
kinh doanh và ban hành Pháp lệnh thuế tài nguyên.
- Những thay đổi trong luật thuế nông nghiệp được chính thức hóa vào năm 1993 và được triển khai áp dụng rộng rãi.
Những thay đổi cơ bản nói trên không nằm ngoài các mục tiêu cải cách đã đề
ra. Kết quả của cải cách thuế bước 1 cho thấy rằng đây là một hướng đi đúng, phù hợp với xu thế phát triển tuy gặp không ít khó khăn và kết quả đạt được còn có những hạn chế nhất định.
(l.3) Kết quả cải cách thuế bước 1
Kết thúc cải cách bước thứ nhất, hệ thống thuế Việt Nam về cơ bản bao gồm 12 sắc thuế lớn và một số loại phí, lệ phí được trình bày trong bảng dưới đây, trong đó một số loại thuế tạo thành nguồn thu chủ lực lúc bấy giờ là thuế doanh thu, thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, thuế tiêu thụđặc biệt và thuế lợi tức. Một số loại thuế mới hình thành trong kỳ cùng với sự xuất hiện của khu vực kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài
được coi là tiến bộ vào thời điểm ấy nhưng trên thực tế ít phát huy tác dụng, điển hình là thuế chuyển lợi nhuận ra nước ngoài. Thuế lợi tức tuy được coi là một nguồn thu chủ yếu nhưng đối với khu vực kinh tế nước ngoài vẫn chưa thể thu được như mong
đợi, do phần lớn các dự án đấu tưđều đang nằm trong thời kỳưu đãi về thuế.
Bảng l.1: Kết cấu hệ thống thuế trong cải cách thuế bước 1
STT LOẠI THUẾ NĂM BAN HÀNH
1 Thuế doanh thu 1990
2 Thuế tiêu thụđặc biệt 1990
3 Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu 1991
4 Thuế lợi tức 1990
5 Thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao 1990
6 Thuế sử dụng đất nông nghiệp 1993
7 Thuế nhà đất 1992
8 Thuế chuyển quyền sử dụng đất 1994
9 Thuế tài nguyên 1990
10 Thuế chuyển lợi nhuận ra nước ngoài 1987
12 Thuế sát sinh 1991
Ngày nay, khi nhìn nhận vế kết quả cải cách thuế bước 1, hầu hết mọi người
đều không phủ nhận kết quả tiến bộ của những nỗ lực này. Đánh giá và kết quả cải cách thuế bước 1, công trình nghiên cứu về lịch sử tài chính Việt Nam do Viện Nghiên cứu Tài chính (Bộ Tài chính) thực hiện đã nhận định:
Tuy rằng mức độđạt được của từng mục tiêu cải cách là khác nhau nhưng về cơ
bản việc cải cách thuế bước I đã máng lại kết quả nhất định: thuế bước đầu đã phát huy vai trò điều tiết vĩ mô nền kinh tế. tạo nguồn thu ngày càng to lớn cho Ngân sách nhà nước. Cải cách thuế bước I đã làm cho thuế có cơ sở pháp luật vững chắc, áp dụng bình đắng cho các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế, thay thế hẳn hệ thống thu cũ, chủ yếu là thu quốc doanh, dựa chủ yếu trên những văn bản dưới luật và các pháp lệnh (Hồ Xuân Phương và Nguyễn Công Nghiệp 2001).
Kết quả định lượng minh họa cho nhận định này có thể thấy trong phần mô tả
thực trạng hệ thống thuế hiện hành.
Tuy được coi là tiến bộ, nhưng kết quả của cải cách cho thấy vẫn còn những bất cập nhất định, và chính điều này lại trở thành một trong những tiễn đề quan trọng đưa hệ thống thuế Việt Nam vào bước cải cách thứ hai, bắt đầu vào giữa thập niên 1990. Hệ thống thuế sau cải cách bước 1 cũng còn những bất cập, có thể nêu tóm tắt như sau:
Những bất cập của hệ thống thuế sau cải cách bước 1
Chính sách thuế được cải cách và đổi mới một cách không đồng bộ với các cơ
chế kinh tế khác, do vậy hiệu quả của chính sách thuế mới ban hành là hạn chế, một phần do bởi tính chất không tương thích.
Việc hướng dẫn luật thuế do máy móc và thiếu thực té nên có những trường hợp chồng chéo, không rõ ràng, do vậy hoặc làm cho người chấp hành gặp rất nhiều khó khăn hoặc làm cho thuế có các tác động trái ngược nhau đến các hoạt động kinh tế.
Nhiều khi công cụ thuếđược sử dụng một cách tùy tiện, thiếu cân nhắc kết hợp với các chính sách đầu tư, thương mại... không đúng đắn làm cho môi trường kinh doanh trở nên thiếu lành mạnh.
Sử dụng công cụ thuế phục vụ quá nhiều chính sách xã hội làm mất đĩ tính trung lập của thuế.
Tính khả thi, tính trung lập của một luật thuế còn hạn chế, nên xét trên giác độ
từng sắc thuế dân đến sau một thời gian thực hiện phải sửa đổi, bổ sung.
Hệ thống chính sách thuế còn chưa phù hợp với thông lệ quốc tế và chưa đảm bảo được tính tương thích với các nền kinh tế thị trường trong khu vực.
Các sắc thuế, dù đã được sửa đổi, bổ sung, vẫn chưa đạt được mục tiêu đơn giản và rõ ràng.
(2) Cải cách thuế bước 2
Những nhược điềm của kết quả cải cách thuế bước 1, cùng với sự tăng trưởng nhanh chóng của nền kinh tế đưa Việt Nam bước vào cuộc cải cách hệ thống thuế
bước thứ 2. Ở đợt cải cách này, những tư tưởng thực tiễn và sâu sắc hơn đã được đưa ra như là ý kiến chỉđạo cải cách, đề án cải cách thuế do Bộ Tài chính đưa ra bao gồm khá nhiều khía cạnh và lĩnh vực; có thể tóm tắt những nội dung lớn như sau:
- Một là, cải cách thuế phải nhằm mục tiêu tiếp tục khắc phục cho được những khiếm khuyết của chính sách hiện hành và đáp ứng yêu cầu phát triển trong thời kỳ
công nghiệp hóa, hiện đại hóa theo chiến lược phát triển kinh tế - xã hội đến năm 2010.
- Hai là, về mục tiêu ngân sách, cải cách thuế không được làm giảm thu ngân sách hàng năm. Điều này đòi hôi ở một số loại thuế cần có thuế suất hợp lý và d)ện thu
được mở rộng theo hướng bồi dưỡng nguồn thu, tạo nguồn thu.
- Ba là, về mục tiêu chính sách, chính sách thuế mới phải góp phần quan trọng vào việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế theo hướng công nghiệp hóa - hiện đại hóa, đảm bảo sự bình đẳng về nghĩa vụ thuế giữa các loại hình doanh nghiệp, các thành phần kinh tế.
- Bốn là, về mục tiêu hội nhập, hệ thống thuế Việt Nam phải đảm bảo từng bước phù hợp với thông lệ quốc tế, tạo điều kiện thuận lợi cho việc mở rộng quan hệ
hợp tác giữa Việt Nam với các nước trong khu vực và trên thế giới.
- Năm là, về mặt kỹ thuật, tính đơn giản và rõ ràng của hệ thống thuế tiếp tục
được đề cao, đã có sự nhấn mạnh đến vấn đề khả thi của hệ thống thuế: “Chính sách thuế ban hành là để người dân thực hiện, do vậy phải làm sao để giúp cho các đối
tượng nộp thuế và người thu thuế có thể hiểu được thấu đáo chính sách thuế từđó mới góp phần làm cho họ tuân thủ, thực hiện chính sách thuế một cách đúng đắn và nghiêm chỉnh. Hệ thống thuế đơn giản sẽ tạo điều kiện cho việc thực hiện dễ dàng, tinh giảm
được bộ máy quản lý và tiết kiệm được chi phí quản lý thuế”.
Thực hiện theo tinh thần chỉđạo đã nêu, cải cách thuế bước 2 đã tiến hành một số bước đi mang tính đột phá; đáng chú ý là dã xây dựng được một hệ thống luật tương
đối mới mẻ và hoàn thiện, tiến bộ hơn, trình Quốc hội thông qua và chính phủ ban hành trong đợt tháng 5/1997, bao gồm:
• Luật thuế giá trị gia tăng, có hiệu lực từ 1/1/1999 thay cho luật thuế doanh thu.
• Luật thuế thu nhập doanh nghiệp, thay cho luật thuế lợi tức.
• Luật thuế tiêu thụđặc biệt.
• Luật sửa đổi, bổ sung một sốđiều của luật thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu. Ngoài ra, trong đợt cải cách này cũng đã tiếp tục bãi bỏ một số sắc thuế và phí, lệ phí không còn phù hợp như thuế sát sinh, thuế buôn chuyến... và sửa đổi, bổ sung hay ban hành một số loại thuế và phí có tác động kích thích mạnh mẽ đến các hoạt
động kinh tế như thuế thu nhập cá nhân, thuế tài nguyên, thuếđất, thuế tài sản...
Điểm nhấn của cải cách thuế bước 2 chính là sự ra đời của thuế giá trị gia tăng và thuế thu nhập doanh nghiệp, với những ưu điểm hơn hẳn so với hai loại thuế mà chúng thay thế. Có thể thấy được điều này qua một sốưu điểm chính như sau:
Thuế giá trị gia tăng: do Quốc hội ban hành năm 2008 là một loại thuế gián thu chỉ đánh trên phần giá trị tăng thêm của sản phẩm ở từng khâu sản xuất và luân chuyển, do vậy việc sử dụng sắc thuế này để thay thế thuế doanh thu sẽ loại bỏ hoàn toàn tính chất trùng lắp và chồng chéo của chính bản thân thuế doanh thu; vả lại trong
điều kiện khuyến khích xuất khẩu và hạn chế nhập khẩu thì sử đụng thuế giá trị gia tăng chính là một biện pháp tốt. Hơn nữa, cơ chế thu về lý thuyết cũng thể hiện một biện pháp ngăn ngừa thất thu thuế một cách hiệu quả.
Tại thời điểm được ban hành, thuế giá trị gia tăng của Việt Nam có 4 mức thuế
suất (so với 11 mức của thuế doanh thu thì đây cũng lại là một điểm tiến bộ); trong đó mức thuế suất phổ biến là 10% bên cạnh mức 0% dành cho sản phẩm xuất khẩu và mức 5%, 20%.
Thuế thu nhập doanh nghiệp: Tuy thay thế cho thuế lợi tức nhưng về cơ bản cơ
chế áp dụng cũng tương tự như thuế lợi tức, có điều phạm vi áp dụng của thuế này rộng hơn và bao quát hơn với một mức thuế suất dành cho doanh nghiệp là 25% bên cạnh các thuế suất ưu đãi.
Đánh giá về cải cách thuế bước 2, cũng như các ý kiến nhận định trong tổng kết cải cách bước 1, mọi người không thể phủ nhận thành quả đạt được. Cải cách thuế
bước 2 vế cơ bản đã đạt được mục tiêu đề ra ban đầu và hệ thống thuế góp phần to lớn vào việc gia tăng tiếm lực tài chính nhà nước. Tuy nhiên có những nhược điểm của hệ
thống thuế được tổng kết khi kết thúc bước cải cách thứ nhất còn chưa khắc phục
được. Do vậy hệ thống thuế chưa thực sự phát huy được sức mạnh của một công cụ
quản lý và điều tiết chủđạo của nhà nước đối với nền kinh tế.
Những nhược điểm chủ yếu của cải cách lần này lại tập trung vào mặt kỹ thuật và quy trình quản lý thu thuế nhiễu hơn. Đặc biệt là quản lý thuế trước những phát sinh do áp dụng sắc thuế mới, nhất là đối với thuế giá trị gia tăng, loại thuế vốn đôi hỏi cơ
chế quản lý chặt chẽ và mang tính hệ thống; hiện tượng câu kết, thông đồng nhằm chiếm đoạt thuế giá trị gia tăng xảy ra dồn dập vào những năm cuối của bước cải cách thuế thứ 2 là vấn đề nhức nhối nhất. Bên cạnh đó, những bất cập về chính sách không vì thế mà mất đi, có những nhược điểm của bước cải cách thứ nhất vẫn chưa được khắc phục triệt để.
Bảng l.2: Hệ thống các sắc thuế Việt Nam hiện hành