1.1. Bộ máy quản lý Nhà nước trước và sau khi thành lập Bộ TN&MT
Trước đây, trong cơ cấu tổ chức của Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường, Cục Môi trường cùng với các đơn vị chức năng của các bộ, ngành Trung ương và các Sở Khoa học, Công nghệ và Môi trường ở các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã hình thành nên hệ thống tổ chức quản lý nhà nước về môi trường từ Trung ương đến địa phương. Trong thời gian gần 10 năm thực hiện chức năng quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường, hệ thống tổ chức trên đã đóng vai trò quyết định đưa các quy định của Luật Bảo vệ môi trường đi vào cuộc sống, triển khai các chủ trương về môi trường của Đảng và Nhà nước góp phần hạn chế mức độ gia tăng ô nhiễm, cải thiện một bước chất lượng môi trường.
Luật Tài nguyên nước quy định Bộ NN&PTNT thay mặt Chính phủ, chịu trách nhiệm quản lý tài nguyên nước. Trách nhiệm quản lý này đã được chuyển giao cho Bộ TN&MT, nhưng các chức năng liên quan đến dịch vụ như thủy lợi, cung cấp nước sạch cho nông thôn vẫn do Bộ NN&PTNT tiếp tục thực hiện. Ủy ban Nhân dân các tỉnh trực tiếp chịu sự quản lý của Chính phủ, sẽ chịu trách nhiệm thực thi các chức năng quản lý này ở cấp tỉnh và huyện trong phạm vi quyền hạn của mình. Các chức năng cụ thể hơn liên quan đến sử dụng và quản lý tài nguyên nước được phân theo Bộ/ Ngành liên quan.
Bảng 6. Chức năng quản lý có liên quan đến tài nguyên nước của một số Bộ chính
Cơ quan Trách nhiệm
Bộ Tài nguyên và Môi trường Quản lý chung về tài nguyên nước
Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn Quản lý các hệ thống phòng chống lụt bão, các công trình thuỷ lợi, các vùng ĐNN, công tác cung cấp nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn
Bộ Công nghiệp Xây dựng, vận hành và quản lý các cơ sở thuỷ điện Bộ Xây dựng Quy hoạch không gian và xây dựng các công trình cấp
Bộ Giao thông Quy hoạch, xây dựng và quản lý các hệ thống giao thông thuỷ
Bộ Thuỷ sản Bảo vệ bà khai thác các nguồn lợi thuỷ sản Bộ Y tế Quản lý chất lượng nước dùng cho ăn uống Bộ Kế hoạch và Đầu tư Xây dựng kế hoạch và đầu tư cho ngành nước Bộ Tài chính Xây dựng các chính sách về thuế và phí tài nguyên
nước
Luật Tài nguyên nước là một bước chuyển biến quan trọng nhằm tiến tới quản lý tổng hợp tài nguyên nước, nhưng mới chỉ thực thi được một phần những cải cách được đưa ra trong luật. Những văn bản pháp quy dưới luật cần thiết để thực thi nhiều mục tiêu của luật vẫn chưa được xây dựng. Các văn bản này phải nên có những điều khoản quy định việc xả thải nước thải bị ô nhiễm vào các hệ thống nước đưới đất và nước mặt, các quy định về khai thác tài nguyên nước dưới đất, các quy định về sử dụng tài nguyên nước mặt.
Thay đổi chiến lược vận hành và duy tu các hệ thống tưới và tiêu
Cơ cấu thể chế vận hành cho công tác vận hành và duy tu các hệ thống tưới tiêu không tạo nên được một khung thể chế đâyd đủ có thể nâng cao chất lượng hoạt động của toàn bộ hệ thống. Hiện nay người sử dụng nước ít có vai trò trong hệ thống quản lý chung và có rất ít các cơ chế khuyến khích để các công ty quản lý có thể cải thiện việc cung cấp các dịch vụ. Chính phủ đã thay đổi về chiến lược và đang thúc đẩy việc giao quyền tự chủ cho các công ty thủy nông và tăng cường các nhóm sử dụng nước. Một số tỉnh đã bắt đầu chuyển giao chức năng vận hành và duy tu các hệ thống thủy lợi nhỏ cho các nhóm sử dụng nước và các cơ quan chức năng địa phương. Tuy nhiên các tiến bộ đạt được trong quá trình thực thi các chính sách mới này vẫn còn hạn chế
Tại kỳ họp thứ nhất, Quốc hội khoá XI đã thông qua Nghị quyết số 02/2002/QH11 ngày 5 tháng 8 năm 2002 quy định danh sách các bộ và cơ quan ngang bộ của Chính phủ. Theo Nghị quyết này, trong cơ cấu tổ chức của Chính phủ có Bộ TN&MT được thành lập trên cơ sở Tổng cục Địa chính, Tổng cục Khí tượng thuỷ văn, Cục Môi trường (Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường), Cục quản lý tài nguyên nước (Bộ NN&PTNT) và Cục Địa chất khoáng sản Việt Nam (Bộ Công Nghiệp).
Năm 2002, Bộ TN&MT được thành lập theo Nghị định 91/2002/NĐ-CP của Chính phủ. Sau đó, chức năng quản lý Nhà nước về tài nguyên nướccũng được giao cho Cục Quản lý tài nguyên nước trực thuộc Bộ TN&MT. Sự chuyển đổi này có vai trò quan trọng đối với việc phân định chức năng quản lý và các chức năng về sử dụng tài nguyên nước. Trước đây, chức năng về quản lý và sử dụng tài nguyên nước đều do Cục Quản lý Tài nguyên nước và Công trình thủy lợi trực thuộc Bộ NN&PTNT đảm nhiệm. Các bộ khác chịu trách nhiệm quản lý các vấn đề cụ thể có liên quan đến tài nguyên nước
Tuy nhiên, khung pháp lý còn đang được hoàn thiện. Các thông tư hướng dẫn về thủ tục cấp phép khai thác và sử dụng tài nguyên nước mặt, cấp phép về xả thải nước thải vào hệ thống nước tự nhiên đang trong quá trình soạn thảo. Theo Nghị định 91/2002/NĐ-CP,
trong cơ cấu tổ chức của Bộ TN&MT có các đơn vị chức năng quản lý nhà nước về môi trường là: Vụ Môi trường, Vụ Thẩm định và Đánh giá tác động môi trường và Cục Bảo vệ môi trường.
- Vụ Môi trường: Xây dựng các chiến lược, kế hoạch và tiêu chuẩn về môi trường, và xây dựng báo cáo hiẹn trạng môi trường hàng năm.
- Cục Bảo vệ Môi trường: thực hiện chức năng quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường. 3 chi cục vùng hiện đang trong quá trình chuẩn bị thành lập.
- Vụ Thẩm định và Đánh giá tác động môi trường chịu trách nhiệm xây dựng và ban hành các chính sách, khung pháp lý cho hoạt động đánh giá tác động môi trường và SEA, bao gồm đánh giá sau thẩm định ĐTM và đánh giá về mặt môi trường các kế hoạch phát triển lưu vực sông.
- Cục Quản lý Tài nguyên Nước: Quản lý nhà nước về tài nguyên nước, bao gồm cả Hội đồng quốc gia về tài nguyên nước, tiến hành kiểm kê, xây dựng và quản lý cơ sở dữ liệu về tài nguyên nước
- Cục Địa chất và Khoáng sản: Quản lý nhà nước và tiến hành khảo sát về địa chất, tài nguyên khoáng sản, bao gồm cả nước khoáng.
- Vụ Khí tượng Thuỷ văn: Quản lý nhà nước về các hoạt động khí tượng thuỷ văn, bao gồm xây dựng các chính sách, tiêu chuẩn và quy trình, tiến hành khảo sát các thông số nền và quản lý dữ liệu
- Trung tâm Khí tượng Thuỷ văn Quốc gia: Phân tích dữ liệu và cung cấp thông tin về khí tượng thuỷ văn , thực hiện dự báo thời tiết
- Viện Nghiên cứu Địa chất và Tài nguyên khoáng sản
- Viện Khí tượng Thuỷ văn
Cùng với việc sắp xếp lại chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của các Bộ, ngành, bộ phận quản lý nhà nước về môi trường theo ngành, lĩnh vực ở các bộ, ngành cũng được điều chỉnh, bổ sung theo hướng phù hợp với tình hình và tổ chức mới. ở địa phương, theo Quyết định số 45/2003/QĐ-TTg ngày 2 tháng 4 năm 2003 của Thủ tướng Chính phủ về việc thành lập Sở Tài nguyên và Môi trường, đổi tên Sở Khoa học, Công nghệ và Môi trường thành Sở Khoa học và Công nghệ thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Thông tư số 01/2003/TTLT-BTNMT-BNV ngày 15 tháng 7 năm 2003 của liên Bộ TN&MT và Bộ Nội vụ hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của cơ quan chuyên môn giúp UBND quản lý nhà nước về tài nguyên và Môi trường ở địa phương. Sở TN&MT ở các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Phòng quản lý TN&MT ở các quận, huyện và tương đương và cán bộ địa chính kiêm thực hiện trách nhiệm quản lý môi trường ở các xã, phường và cấp tương đương đang được hình thành và ổn định hoạt động. Trong cơ cấu tổ chức của các đơn vị quản lý TN&MT ở địa phương có bộ phận chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về môi trường trên địa bàn. Các cán bộ quản lý môi trường trong các sở tại địa phương có chức trách quản lý các thành phần môi trường chung: đất, nước, không khí tức là không chuyên nhiệm về tài nguyên nước.
- Tính hệ thống: về tổng thể hệ thống tổ chức quản lý nhà nước về môi trường nói chung và tài nguyên nước nói riêng từ Trung ương đến địa phương dần từng bước
được tăng cường theo hướng gắn kết hữu cơ với quản lý nhà nước về tài nguyên thiên nhiên. Điều này cũng có nghĩa là những khoảng trống trong quản lý Tài nguyên nước ở địa phương, đặc biệt là từ cấp tỉnh trở xuống trước đây sẽ không còn khi đã có Sở TN&MT ở các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và đơn vị quản lý tài nguyên và môi trường ở cấp quận huyện và cán bộ địa chính ở cấp phường, xã. Thời gian tới, nếu thực hiện tốt theo hướng này, năng lực của hệ thống cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước về môi trường chắc chắn sẽ được tăng cường.
- Tính thực tiễn: Như đã phân tích ở chương 3, việc khai thác và sử dụng nước có một phạm vi rộng lớn với yếu tố đa ngành, đa mục đích. Cơ cấu tổ chức quản lý tài nguyên nước sẽ được tổng hợp từ cấp cơ sở, sát với nhu cầu sử dụng nước nhất và sẽ được điều hành từ các cấp theo hướng điều hòa lợi ích chung thông qua cơ quan trung tâm là sở TN&MT (hoặc Sở TNMT và Nhà đất) của các tỉnh trong một lưu vực sông.
- Tính khả thi: cơ cấu tổ chức chung cho QLTHTNN hiện nay đã và đang hoạt động. Tuy nhiên, sự phân công trách nhiệm trong quản lý tài nguyên nước ở cấp sở, huyện thường là kiêm nhiệm và năng lực còn hạn chế. Mặt khác, trong ngành nước (cũng như các thành phần môi trường khác) rất cần những thiết bị theo dõi, kiểm soát chất lượng nước, số lượng để có thể điều chỉnh, phân phối hợp lý tài nguyên nước, nhưng điều này không phải là có thể đối với các sở do kinh phí hạn hẹp hoặc chưa được chú trọng đầu tư.
1.2. Quản lý theo lưu vực
Tháng 4/2001, Bộ NN&PTNT đã quyết định thành lập ba Ban quản lý quy hoạch lưu vực sông: lưu vực sông Cửu Long; lưu vực sông Đồng Nai; lưu vực sông Hồng – Thái Bình. Hiện nay cả ban quản lý lưu vực sông mới bắt đầu đi vào hoạt động. Hai sông khác là sông Cả và Srepok cũng có tài trợ của DANIDA để tiến hành thành lập tổ chức quản lý lưu vực. Trước đó, do yêu cầu khẩn thiết về việc quản lý ô nhiễm nước trên sông Cầu, ban quản lý lưu vực sông Cầu đã được sáu tỉnh ven sông nhất trí thành lập, đi vào hoạt động.
Hiện nay, Cục Quản lý tài nguyên nước - Bộ TN&MT đã Dự thảo nghị định Chính phủ về quản lý tổng hợp lưu vực sông (LVS). Hy vọng rằng sau khi luật Bảo vệ Môi trường sửa đổi có hiệu lực từ 1/7/2006 thì văn bản này sẽ được chính thức ban hành.
Theo nhận định của Cục Quản lý tài nguyên nước, lợi ích của quản lý lưu vực sông do các chương trình quản lý tổng hợp LVS có thể tác động toàn diện đến các mặt kinh tế, xã hội và đem lại nhiều lợi ích cho lưu vực như:
- Cấp nước: Để đáp ứng nhu cầu sinh hoạt của con người và phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, cả ba nguồn nước (nước mưa, nước mặt và nước ngầm) ở LVS đều được khai thác sử dụng.
- Chất lượng nước: Các yếu tố tự nhiên ảnh hưởng đến chất lượng nước bao gồm địa chất, đất, địa hình, thảm thực vật, quần thể động thực vật hoang dã và khí hậu. Nhưng yếu tố quan trọng hơn gây ra các vấn đề về chất lượng nước chính là các
hoạt động của con người và vấn đề sử dụng đất trong lưu vực. Quản lý LVS sẽ phải kiểm soát chặt chẽ các yếu tố này.
- Kiểm soát lũ: Việc cấp nước đồng thời đảm bảo chống lũ có thể là lý do quan trọng nhất của các nỗ lực quản lý LVS. Cách tiếp cận quản lý tổng hợp LVS quan tâm đến các vùng đầu nguồn và bảo vệ các vùng ĐNN.
- Kiểm soát bồi lắng: Sự bồi lắng có thể ảnh hưởng đến chất lượng nước, sinh cảnh, giao thông thuỷ, kiểm soát lũ và các dịch vụ du lịch, giải trí. Nó còn ảnh hưởng đến các loài cá do bùn lắng trên lòng sông - nơi cần thiết cho chúng đẻ trứng, và che phủ các sinh vật đáy quan trọng trong chuỗi thức ăn.
- Giao thông thuỷ: Các hoạt động giao thông thuỷ và dịch vụ cảng thường gây ô nhiễm môi trường nước do việc xả dầu cặn và các chất thải có nguồn gốc dầu mỡ khoáng cũng như chất thải sinh hoạt. Ngoài ra, vấn đề quan trọng nhất về mặt môi trường với các hoạt động giao thông thuỷ là sự cố tràn dầu.
- Phát triển kinh tế với các công trình thuỷ điện-thuỷ lợi: Có thể thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế bằng việc quản lý LVS. Ở Việt Nam ngay từ những năm 80, Nhà nước đã đầu tư kinh phí xây dựng các hồ chứa để tích nước trong mùa mưa lũ và xả nước trong mùa kiệt kết hợp với phát điện, điều tiết lưu lượng dòng chảy ở hạ lưu và đẩy lùi ranh giới nhiễm mặn, đảm bảo nhu cầu cấp nước, nuôi cá, cải tạo môi trường.
- Đa dạng sinh học: LVS, đặc biệt là những nơi cư trú ven sông là nơi cư trú cần thiết và đa dạng cho nhiều quá trình và nhiều loài sinh vật, đây còn là nơi cung cấp mối liên kết giữa hệ sinh thái thuỷ sinh với hệ sinh thái vùng cao. Chẳng hạn như, thảm thực vật ven sông sẽ kiểm soát nhiều cơ chế môi trường của hệ sinh thái sông, và đóng vai trò quan trọng trong việc quyết định lưu lượng, điều chỉnh dòng chảy cũng như nhiệt độ sông. Các vùng ĐNN cũng đóng vai trò quan trọng tương tự trong việc duy trì đa dạng sinh học và các quá trình trong LVS. Quản lý LVS có thể là công cụ được sử dụng để làm tăng số lượng động thực vật hoang dã, một nhân tố của sự đa dạng sinh thái. Mặc dù không phải là thích hợp với mọi trường hợp nhưng việc lập kế hoạch quản lý LVS có thể bao gồm những nỗ lực tránh sự suy thoái nơi cư trú của các loài động thực vật hoang dã nguy cấp.
- Bảo tồn sinh cảnh: các LVS khi được bảo vệ tốt sẽ phục vụ cho nhiều mục đích như giải trí, bảo vệ sinh cảnh hoang dã, lọc nước và lưu giữ nước
- Giải trí-du lịch: Nước cấp cho các hoạt động giải trí-du lịch có thể được tăng cường bằng việc quản lý LVS. Chẳng hạn như, các hoạt động quản lý LVS ở phía hạ lưu sẽ giúp đảm bảo cấp nước đầy đủ và bảo vệ chất lượng nước, ngoài ra còn có thể đem lại lợi ích cho các hồ chứa, làm tăng giá trị của chúng đối với các hoạt động giải trí như bơi thuyền và câu cá.
Lưu vực sông Đồng Nai – Sài Gòn
Lưu vực sông Đông Nai - Sài Gòn và vùng phụ cận ven biển nằm trong vùng khí hậu nhiệt đới gió mùa, có lưu vực tích thủy từ vùng cao nguyên Tây Nguyên đến hết đồng bằng miền Đông Nam Bộ với tổng diện tích tự nhiên là 48.268 km2 (không kể phần diện tích thuộc lãnh thổ Campuchia) nằm rải ra trên toàn bộ địa giới hành chính của các tỉnh Lâm Đồng,