II. Từ khi có Luật Khuyến khích đầu tư trong nước đến nay
2. Những hạn chế trong quá trình triển khai thực hiện Luật KKĐTTN giai đoạn thực hiện Nghị định số 29/CP
3.4. Về đối tượng được hưởng ưu đã
Phần lớn vướng mắc trong quá trình thực hiện Luật KKĐTTN ở các địa phương cũng như ở Trung ương tập trung chủ yếu ở đối tượng khuyến khích quy định trong Luật KKĐTTN và trong Nghị định 29/CP Luật KKĐTTN sử dụng ba khái niệm để xác định đối tượng khuyến khích đầu tư: trong nước, đó
là: tổ chức, cá nhân, cơ sở sản xuất kinh doanh. Nói cách khác đó là ba đối tượng thụ hưởng Luật. Cụ thể hoá các đối tượng này, NĐ-29/CP đã đưa ra 9 khái niệm là: Doanh nghiệp, Hợp tác xã, Công ty, đơn vị kinh doanh, tổ chức, cá nhân, cơ sở sản xuất kinh doanh; cơ sở sản xuất, cơ sở vận tải thương mại, dịch vụ, trong đó nhiều khái niệm không được giải thích đã gây lên nhiều sự tranh cãi, nhiều cách hiểu khác nhau, tạo nên sự tuỳ tiện khi vận dụng.
Đứng đầu trong số các khái niệm chứa đựng nhiều tính chất mập mờ nhất phải kể đến cụm từ "cơ sở sản xuất kinh doanh" và khái niệm "doanh nghiệp" (hay các loại hình doanh nghiệp tương đương). Nghị định 29/CP tuy không quy định "cơ sở sản xuất kinh doanh" là một pháp nhân kinh tế độc lập nhưng cũng không quy định rằng nó không phải là pháp nhân kinh tế độc lập. Chính ở điểm này đã gây ra rất nhiều khó khăn khi triển khai luật, bởi vì nó liên quan đến đối tượng xét hưởng ưu đãi đầu tư theo tinh thần Luật này,đặc biệt là ưu đãi về thuế.
Đồng thời với việc quy định đối tượng thụ hưởng Luật như vừa nêu trên, Luật KKĐTTN cũng quy định đối tượng được xét ưu đãi đầu tư là dự án đầu tư. Khi quy định mức ưu đãi cụ thể về thuế thì Luật phân đối tượng thụ hưởng thành hai loại chính là "cơ sở sản xuất kinh doanh mới thành lập" và "cơ sở sản xuất kinh doanh bỏ thêm vốn đầu tư hoặc sử dụng lợi nhuận còn lại để tái đầu tư mở rộng quy mô, nâng cao năng lực sản xuất, đổi mới công nghệ". Chi tiết hoá quy định này, NĐ 29/CP đưa ra một danh sách các dự án đầu tư được ưu đãi về thuế với các loại, mức khác nhau cho hai đối tượng hưởng thụ chính là "cơ sở sản xuất kinh doanh mới thành lập" (gồm hai loại: cơ sở sản xuất và cơ sở vận tải, thương mại, dịch vụ) và "cơ sở sản xuất kinh doanh bỏ thêm vốn đầu tư hoặc sử dụng lợi nhuận còn lại để tái đầu tư hoặc sử dụng lợi nhuận còn lại để tái đầu tư mở rộng quy mô, nâng cao năng lực sản xuất, đổi mới công nghệ". Trong khi đó Nghị định cũng không đưa ra một quy định rõ hơn về các khái niệm trên so với luật . Nhiều văn bản hướng dẫn của các nghành chức năng liên quan cũng trong tình trạng đó, trừ thông tư của Bộ Tài chính số 94/ TC- TCT. Tuy nhiên Thông tư này cũng chỉ hướng dẫn rằng: “ cơ sở mới
thành lập ... là cơ sở mới được thành lập và được cấp giấy phép kinh doanh “ tức là cũng không khẳng định nó phải là một pháp nhân kinh tế độc lập . Thế nhưng không biết từ đâu lại cho ra đời khái niệm “ dự án đầu tư mới “ và “ dự án đầu tư mở rộng “ càng làm tăng thêm sự mập mờ giữa đối tượng thụ hưởng Luật và đối tượng xét ưu đãi đầu tư.
Trên thực tế, tất cả các dự án đầu tư của các doanh nghiệp đang hoạt động đều bị coi là dự án đầu tư mở rộng, mặc dù có những dự án đầu tư mới hoàn toàn về mặt hàng, công nghệ, thị trường, địa điểm đầu tư... và khác với ngành nghề kinh doanh đã có của doanh nghiệp. Do đó các dự án này chỉ được hưởng ưu đãi theo chế độ của dự án đầu tư mở rộng (chủ yếu là được miễn thuế lợi tức một năm cho phần lợi nhuận tăng thêm do dự án đầu tư mới mang lại). Các dự án đầu tư mở rộng sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp theo đúng ngành nghề kinh doanh đã có , gọi là dự án đầu tư mở rộng đã đành , đằng này các dự án đầu tư mới hoàn toàn về mọi phương diện mà gọi là dự án đầu tư mở rộng thì dù lý giải thế nào thì cũng bất ổn về ý nghĩa kinh tế và ý nghĩa pháp lý. Để lý giải cho sự mập mờ do đồng nhất giữa khái niệm “ dự án đầu tư mới ” với dự án thành lập doanh nghiệp mới , có ý kiến cho rằng , mục đích của Luật KKĐTTN là khuyến khích việc thành lập mới các loại hình doanh nghiệp, sau đó cơ chế thị trường sẽ sàng lọc để giữ lại những doanh nghiệp làm ăn tốt. Cách lý giải này có hai điểm không thuyết phục: một là tuyệt đối hoá cơ chế thị trường như vậy hiện không còn là một giải pháp thực tế của sự phát triển không chỉ của nước ta mà còn của hàng loạt nước khác, kể cả những nước kinh tế thị trường đã phát triển. Hai là mục đích của Luật KKĐTTN ngay từ đầu chỉ xác định là "để huy động và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn vốn, tài nguyên, lao động và các tiềm năng khác của đất nước nhằm góp phần phát triển kinh tế - xã hội, vì sự nghiệp dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng văn minh", chứ không hề nói như ý kiến trên, và thậm chí nếu ngay cả khi Luật có đề ra mục đích như vậy thì cũng không thể đánh đồng hai khái niệm vốn chứa đựng những nội dung kinh tế hoàn toàn khác nhau. Cũng có cách giải thích rằng, nếu coi như dự án đầu tư mới xét về thực chất kinh tế là dự án đầu tư mới để được hưởng ưu đãi theo Luật KKĐTTN thì khó
thực hiện vì ngân sách Nhà nước hiện còn gặp nhiều khó khăn. Nhưng còn thấy rằng khi thông qua Luật, hẳn là cơ quan chức năng đã lường kỹ việc này. Đồng thời nếu quả thực là vì thực hiện Luật này mà làm giảm thu Ngân sách những năm trước mắt tới mức không thể cân đối được thì nên đề nghị cho hoãn thi hành. Không thể vì một vướng víu đâu đó mà làm lệch đi một ý đồ tốt đã xác định từ trước và làm sai đi những thuật ngữ thông thường của một văn bản pháp quy, gây khó dễ cho người thực hiện.
Theo mục đích đã được xác định ngay ở phần mở đầu của Luật KKĐTTN thì mọi dự án đầu tư có ngành nghề, lĩnh vực, địa bàn hoạt động thuộc loại được khuyến khích đầu tư theo quy định của Chính phủ thì đều có thể được hưởng ưu đãi đầu tư. Đó mới chính là điểm cốt lõi kích thích huy động mọi nguồn vốn trong nước và mục đích đầu tư, từng bước làm cho nguồn vốn đầu tư trong nước giữ vai trò quyết định như định hướng đã đề ra trong nhiều Nghị quyết của Đảng ta. Việc đánh đồng giữa dự án đầu tư mới và dự án thành lập doanh nghiệp mới trên thực tế đã không khuyến khích được sự mong muốn của các doanh nghiệp đã thành lập trước đây có dự án đầu tư mở rộng sản xuất kinh doanh, đầu tư chiều sâu, đổi mới công nghệ. Hơn thế, các doanh nghiệp này muốn được hưởng ưu đãi đầu tư theo chế độ "cơ sở sản xuất kinh doanh mới thành lập" đã có xu hướng tổ chức thành lập các doanh nghiệp mới trên cơ sở các dự án đầu tư này. Do vậy để khắc phục nhược điểm này, thực sự khuyến khích các hoạt động đầu tư trong nước, huy động tối đa mọi nguồn lực trong xã hội vào mục tiêu phát triển, cần quy định chế độ ưu đãi như nhau đối với các dự án đầu tư thành lập mới doanh nghiệp và các dự án đầu tư mới ở các doanh nghiệp đã được thành lập, khẳng định dứt khoát đối tượng thụ hưởng Luật là doanh nghiệp thuộc mọi thành lập kinh tế, đối tượng xét, cấp ưu đãi đầu tư là dự án đầu tư (cũng có thể phân biệt dự án đầu tư mới và dự án đầu tư mở rộng).