Có thể nói toàn bộ việc điều hành tỷ giá hối đoái của Ngân hàng nhà nớc từ 1990 đến trớc tháng 3/1997 là áp dụng chính sách tỷ giá cố định có điều tiết nhẹ của Nhà nớc, chủ yếu dựa vào neo giữ và qui đổi VND theo USD qua một tổ
ngoại tệ hẹp (chủ yếu USD, DM, FRF, GBP, JPY) trong đó USD chiếm tỷ trọng lớn. Thực tiễn đã chứng tỏ chính sách này chỉ phù hợp với giai đoạn tiền tệ cha ổn định, xuất khẩu còn yếu, nhập khẩu khá ồ ạt, dự trữ ngoại tệ quốc gia mỏng. Cùng thời gian này xuất hiện xu hớng tỷ giá tăng quá chậm so tốc độ lạm phát (tính theo chỉ số liên hoàn qua nhiều năm) cho thấy VND bị đánh giá qua cao (so sánh 1996/1992 : Tỷ giá tăng khoảng 5,2% trong lúc lạm phát tăng hơn 40%). Yêu cầu chuyển sang giai đoạn chuyển dịch cơ cấu kinh tế, hớng mạnh vào xuất khẩu trong điều kiện tiền tệ khá ổn định buộc chính sách tỷ giá hối đoái phải điều chỉnh lại. Những bất hợp lý đã nêu sớm đợc nhìn nhận và bằng vào 2 quyết định (tháng 3/1997 và 10/1997) Ngân hàng nhà nớc đã nới rộng biên độ giao dịch hối đoái cho các Ngân hàng thơng mại so tỷ giá chính thức của Ngân hàng nhà nớc công bố, lần lợt lên 5% rồi 10% từ mức 0,5% - 1% từng áp dụng suốt 2 năm 1995, 1996.
Trớc ảnh hởng dội vào của cuộc khủng hoảng tiền tệ Đông Nam á, VND vẫn bị đánh giá cao tơng đối khoảng 10-40% so với những đồng tiền trong khu vực. Lúc này bản thân việc điều chỉnh không thôi các mức biên độ cha đủ tạo chuyển biến lớn về điều hành tỷ giá thích ứng tình hình mới. Thực chất điều hành tỷ giá bằng cơ chế công bố tỷ giá chỉ đạo của Ngân hàng nhà nớc (NHNN) gắn với biên độ qui định là nhằm tránh công khai phá giá tiền tệ về danh nghĩa. Việc áp dụng biên độ giao dịch cho phép các Ngân hàng thơng mại (NHTM) áp dụng linh hoạt tỷ giá hối đoái thực tế tuỳ thuộc tình hình tiền tệ và mục tiêu chính sách kinh tế chung. Còn tỷ giá hối đoái danh nghĩa vẫn thờng xuyên đợc cố định (tính đến cuối năm 1997 trong khoảng 10890 - 11175 VND/USD).
Tuy nhiên, theo kinh nghiệm nhiều nớc nếu quá ỷ lại vào biên độ tỷ giá, thay vì điều chỉnh hợp lý tỷ giá chính thức sẽ khiến việc điều hành của NHNN cứng nhắc về kỹ thuật và ít có tác dụng khi tình hình tiền tệ bất ổn định buộc NHNN thờng xuyên phải điều chỉnh biên độ này. Điều này vô hình chung tạo kẽ
giá sát trần mà NHNN khó kiểm soát trạng thái ngoại hối của họ. Hơn nữa, các nguồn ngoại tệ trong và ngoài luồng chính thức thờng xuyên hoà trộn nhau, đầu cơ chênh lệch tỷ giá kiếm lời nảy sinh (qua giao dịch trên tài khoản, qua diễn biến lãi suất nội, ngoại tệ). Chẳng hạn, vào quý IV/1997 tỷ giá công bố của NHNN suốt hơn 1 năm là 11170-11175 VND/USD, với biên độ đợc phép là 10% thì tỷ giá giao dịch thờng xuyên của thị trờng ngoại tệ liên Ngân hàng là 11175 VND x 1,10 = 12292 - 12293 VND. Chênh lệch thấp tới khoảng 7-8% so tỷ giá thực tế thị trờng (đã vọt lên trên mức 13000 VND ăn 1 USD từ tháng 11/1997).
Các hiện tợng đầu cơ, găm giữ ngoại tệ gây căng thẳng giả tạo cung cầu ngoại tệ, làm phức tạp hoá quản lý ngoại hối của Nhà nớc, phần nào có nguyên nhân từ sự bất cập của cơ chế điều hành tỷ giá hối đoái cha thích ứng với hiện trạng VND ở xu hớng bị đánh giá cao quá mức. Một tính toán vào đầu năm 1998 cho thấy rõ tình hình này. Nếu tính theo phơng pháp PPP với mức lạm phát năm 1997 của VND là 3,7% của USD là 2,5% trong lúc USD lên giá khoảng 20% so với hầu hết các đồng tiền thì tỷ giá giao dịch ở thị trờng ngoại tệ liên Ngân hàng đáng phải 13567 VND/USD. Tính toán cho thấy NHNN thông qua tỷ giá chính thức thấp và biên độ khống chế 10% đã buộc các NHTM phải giao dịch với tỷ giá ở mức tối đa mà vẫn thấp hơn 10% so với mức thực tế. Sự bất hợp lý này chỉ giải quyết đợc bằng cách điều chỉnh tỷ giá hối đoái danh nghĩa. Chứ nới rộng thêm nữa biên độ giao dịch tỷ giá là hết sức nguy hiểm.
NHNN đã ý thức đợc hiểm hoạ đó và quay trở lại điều chỉnh tỷ giá hối đoái chính thức tăng khoảng 5,6% từ 11175 lên 11800 VND/USD. Bớc cải tiến này vừa có lợi về mặt thanh toán đối ngoại là giảm bớt mức độ VND bị đánh giá cao, vừa tạo điều kiện rút ngắn khoảng cách chênh lệch về tỷ giá giữa thị trờng liên ngân hàng và thị trờng tự do. Mặc dù vậy, mấy ngày giữa tháng 2/1998 tại thị trờng tự do có lúc tỷ giá vọt lên gần 14000 VND/USD nhng sau đó xuống
nhanh và ổn định dần quanh mức 13150-13350, thậm chí giảm hẳn xuống mức 13000 VND/USD suốt tháng 4 đến trớc tháng 8/1998. Trong khi đó tỷ giá giao dịch của thị trờng ngoại tệ liên ngân hàng xoay quanh mức 12983-12984 VND/ USD. Khoảng cách chênh lệch giữa thị trờng tự do và thị trờng liên ngân hàng chỉ còn khoảng 0,2% so với đầu năm 1998 là 7-8%. Xét cả về mức chênh lệch giữa lãi suất nội, ngoại tệ đã có những bớc điều chỉnh hợp lý so tốc độ trợt giá VND lâu nay thì rủi ro tỷ giá hôí đoái nói chung đã ở vào mức thấp xa so nhiều năm trớc đây. Tình hình diễn biến nh vậy đã tạo điều kiện tốt cho kinh doanh ngân hàng, ổn định tâm lý ngời gửi tiền, các nhà đầu t và các doanh nghiệp.
Trên đà thắng lợi đó, yêu cầu tiếp tục điều chỉnh tỷ giá hối đoái theo sát tín hiệu thị trờng lại tiếp tục đợc đặt ra vào đầu tháng 8/1998. Bằng phơng pháp PPP cho thấy so USD đến thời điểm này VND lên giá tuyệt đối khoảng 16%. Trong điều kiện cạnh tranh giá xuất khẩu hết sức khó khăn trên thị trờng bên ngoài do tác động giảm giá hàng loạt các đồng tiền thì động thái này gây thêm khó khăn cho hoạt động kinh tế đối ngoại. Trong nớc xuất hiện căng thẳng trở lại về cung cầu ngoại tệ sau một số tháng áp dụng nghị định 37. Doanh số mua bán ngoại tệ giảm 4-5% so cùng kỳ. Bởi vậy vào ngày 7/8/1998 bằng một chỉ thị của Thủ tớng Chính phủ, tỷ giá chính thức đang từ 11801 VND/USD lên bằng với tỷ giá thị trờng ngoại tệ liên ngân hàng là 12990-12998 VND/USD, đồng thời biên độ giao dịch tỷ giá trên thị trờng ngoại tệ liên ngân hàng bị thu hẹp từ 10% xuống 7%. Qui định mới thúc đẩy thị trờng ngoại tệ liên ngân hàng giao dịch sôi động hơn, một số hình thức mua, bán ngoại tệ theo hợp động cam kết mua bán ngay, giao dịch kỳ hạn hoặc hoán đổi đợc áp dụng. Nhiều Ngân hàng, doanh nghiệp chủ động hơn cân đối nhu cầu ngoại tệ, bớc đầu giải toả tâm lý găm giữ, đầu cơ ngoại tệ...
Tuy nhiên, để triệt thoái hiện tợng găm giữ, đầu cơ, đào hối ngoại tệ và tập trung hơn nữa lợng ngoại tệ vào sự quản lý của Nhà nớc, tiếp theo nghị định
số 63/NĐ-CP ngày 17/8/1998 về quản lý ngoại hối trong tình hình mới, ngày 12/9/1998 Chính phủ ban hành Quyết định số 173/QĐ-TTg và nghĩa vụ bán và quyền mua ngoại tệ của ngời c trú là tổ chức trên cơ sở tỷ lệ kết hối bắt buộc 80% số ngoại tệ từ tài khoảng vãng lai. Một số các quy định sau đó còn chặt chẽ hơn về mức và thời gian kết hối ngoại tệ. Mặc dù chính sách quản lý mới này còn mang đậm tính chất hành chính, nhng cũng đem lại kết quả khả quan. Suốt quí IV năm 1998 doanh số mua, bán ngoại tệ liên tục tăng từ mức thấp vài triệu USD ngày trớc đó lên mức bình quân 35 triệu USD/ngày. Quan hệ cung cầu ngoại tệ chính thức trên thị trờng đợc cải thiện đáng kể đã góp phần ổn định tốt hơn tỷ giá hối đoái. Tỷ giá giao dịch của thị trờng ngoại tệ liên ngân hàng đợc duy trì trong biên độ qui định khoảng cách chênh lệch về tỷ giá giữa thị trờng ngoại tệ liên ngân hàng và thị trờng tự do đợc giảm thiểu khá thấp (dới 1%) đã có tác động hết sức tích cực tình hình tiền tệ chung.
3. Sự đổi mới về chất trong việc điều tiết tỷ giá trên cơ sở thị trờng.
Phải thừa nhận rằng thời gian qua NHNN Việt Nam đã đa ra những bớc đi thích hợp trong việc điều hành tỷ giá và đã gặt hái đợc những thành công nhất định, đặc biệt là trong lĩnh vực ổn định thị trờng ngoại tệ, góp phần tích cực vào những thành tựu chung của nền kinh tế. Tuy nhiên trong điều kiện nền kinh tế ngày càng phát triển, các nhân tố thị trờng ngày càng phát huy tác dụng, quan hệ hợp tác quốc tế ngày càng mở rộng thì cơ chế điều hành tỷ giá nh vậy vẫn ch- a đủ sức thuyết phục. Chính vì vậy mà ngày 25/2/1999, NHNN Việt Nam đã chính thức công bố hai quyết định mới về tỷ giá : Quyết định số 64/1999/QĐ- NHNN về việc công bố tỷ giá hối đoái của đồng Việt Nam với các ngoại tệ và quyết định số 65/1999/QĐ-NHNN về việc qui định nguyên tắc xác định tỷ giá mua bán ngoại tệ của các tổ chức tín dụng đợc phép kinh doanh ngoại tệ. Bắt đầu từ ngày 26/2/1999 một cơ chế điều hành tỷ giá mới đợc hình thành tại Việt Nam: Thay cho việc công bố tỷ giá chính thức, hàng ngày NHNN sẽ công bố tỷ giá giao dịch bình quân trên thị trờng ngoại tệ liên ngân hàng của đồng Việt
Nam với đồng USD. Căn cứ vào tỷ giá này, Tổng giám đốc, Giám đốc các tổ chức tín dụng đợc phép kinh doanh ngoại tệ xác định tỷ giá mua bán ngoại tệ theo nguyên tắc : đối với USD, tối đa không đợc vợt quá 0,1% so với giá NHNN công bố của ngày giao dịch gần nhất trớc đó. Còn đối với các ngoại tệ khác, tỷ giá sẽ do Tổng giám đốc, Giám đốc các tổ chức tín dụng đợc phép kinh doanh ngoại tệ xác định. Có thể nói rằng hai quyết định này đã đánh dấu một bớc ngoặt mới trong cơ chế điều hành tỷ giá tại Việt Nam, thấy đợc sự đổi mới về chất trong việc điều tiết tỷ giá trên cơ sở thị trờng. Chúng ta có thể nhận thấy rõ những u điểm nổi bật của chúng qua những phân tích sau:
Thứ nhất : Tỷ giá NHNN công bố hàng ngày là tỷ giá giao dịch bình quân trên thị trờng liên ngân hàng, điều này phản ánh tỷ giá đợc hình thành khách quan hơn, phản ánh đúng hơn cung cầu ngoại tệ trên thị trờng. Trớc đây mặc dù vẫn nói tỷ giá chính thức mà NHNN công bố cũng đợc căn cứ vào giá thị trờng tự do, tình hình cung và cầu về ngoại tệ... song nó vẫn có cái gì đó thật mơ hồ, mang nặng tính chủ quan nhiều hơn. Chúng ta có thể thấy rõ điều này khi nhìn vào những biến động về tỷ giá của các NHTM.
- Từ ngày 1/12/1997 đến giữa tháng 2/1998, tỷ giá chính thức của NHNN luôn ở khoảng 1USD = 11175 VND, thì giá bán của hầu hết NHTM đợc xác định ở mức 12293 VND/USD.
- Ngày 16/2/1998, NHNN nâng tỷ giá chính thức lên 1USD= 11800 VND thì lập tức ngày hôm sau giá bán của hầu hết các NHTM cũng đợc nâng lên theo đúng tỷ lệ, giá 1 USD không còn là 12293 VND mà là 12980 VND.
- Và các ngày sau tình trạng tơng tự : Giá 1 USD đợc tính nh sau:
Ngày (năm 1998) 21/2 27/2 28/2 2/3 5/3 9/3
Một loạt các con số trên cho thấy giá của các NHTM luôn bán sát mức trần cao nhất mà NHNN cho pheps, thậm chí giá chính thức chỉ cần thay đổi 1 đồng thì giá của các NHTM cũng bám theo. Lý do thật dễ hiểu: vợt thì không đợc phép, nhng thấp hơn mức trần thì các NHTM không thể chấp nhận đợc. Điều này chứng tỏ có cái gì đó thật là gò bó, khó có thể chấp nhận đối với cơ chế tỷ giá hiện hữu.
Còn một khi giá công bố chính là giá hình thành trên thị trờng liên ngân hàng thì sẽ thật nhẹ nhàng, các NHTM không còn phải phòng thủ nữa, bởi vì giá này chính là điểm gặp gỡ giữa cung và cầu về ngoại tệ của các ngân hàng.
Thứ hai : Trớc đây, do giá NHNN công bố cứng nhắc không thực sự phản ánh quan hệ cung cầu nên nếu thấy giá của các ngân hàng thấp thì các doanh nghiệp mang ngoại tệ ra thị trờng tự do bán, ngợc lại nếu mua của ngân hàng quá khó khăn thì mua trên thị trờng tự do bán. Vì thế chỉ cần có những biến động nhỏ trong nền kinh tế cũng đủ tác động để mở ra một khoảng cách rộng giữa giá thị trờng tự do và giá của các Ngân hàng thơng mại. Nhng với cơ chế điều hành mới, tỷ giá mà NHNN công bố bởi nó xuất phát từ cung cầu ngoại tệ giữa các Ngân hàng nên nó sẽ gần gũi hơn với giá thị trờng tự do và nh vậy những biến động có thể tạo ra khoảng cách giữa giá thị trờng tự do và giá của các NHTM sẽ khó có thể xảy ra hơn.
Thứ ba: Với cơ chế điều hành tỷ giá trớc đây, vì NHNN muốn giữ giá ổn định, không thay đổi, trong khi đó khả năng cung ứng ngoại tệ của NHNN cũng nh các NHTM thấp nên nhu cầu ngoại tệ của các doanh nghiệp cũng thờng xuyên không đợc đáp ứng, điều này đã làm cho nhiều doanh nghiệp phải lao đao khi phải đối mặt với các nhu cầu thanh toán đến hạn với nớc ngoài. Còn với cơ chế điều hành tỷ giá nh hiện nay thì bản thân tỷ giá tự nó đã đợc điều chỉnh theo quan hệ cung cầu, hay nói cách khác chính nhu cầu của các doanh nghiệp là cơ sở xác định tỷ giá và tại đó cung và cầu đều đợc thoả mãn.
Thứ t : Khi tỷ giá không xuất phát từ quan hệ cung cầu thì mỗi lần Nhà n- ớc điều chỉnh tỷ giá đều tạo sức ép tâm lý nặng nề, nhất là khi tỷ giá không đợc điều chỉnh thờng xuyên, đến khi điều chỉnh sẽ tạo ra một bớc nhảy đột ngột, ng- ời ta bắt đầu nghi ngờ về một chủ trơng nào đó, lòng tin vào đồng tiền đó có thể vì thế mà bị giao động, tình trạng đầu cơ găm giữ ngoại tệ sẽ có cơ hội phát triển. Nhng với cơ chế mới, tỷ giá đợc hình thành theo quan hệ cung cầu, để giữ ổn định hoặc điều chỉnh tỷ giá theo mục tiêu nào đó, NHNN chỉ việc điều chỉnh cung hoặc cầu bằng cách bán ngoại tệ ra hoặc mua ngoại tệ vào và nh vâỵ tất cả đều hết sức tự nhiên, giảm bớt tâm lý hoang mang giao động.
Thứ năm : Trong cơ chế mới, tỷ giá không phải là đợc điều chỉnh mà là đợc hình thành trên thị trờng, rõ ràng là nó mềm dẻo hơn, linh hoạt hơn và vì thế nó phù hợp với thông lệ quốc tế, góp phần tăng cờng sự hoà nhập của nền kinh tế nớc ta vào cộng đồng kinh tế thế giới.
Những điểm nêu trên cho thấy cơ chế điều hành tỷ giá mới của NHNN không chỉ khắc phục đợc những hạn chế của cơ chế cũ mà còn hết sức phù hợp với một nền kinh tế mở nh điều kiện của nớc ta hiện nay.
Chơng III