I. NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, ỦỶ BAN NHÂN DÂN NĂM
1. Phạm vi ban hành
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là yêu cầu và là nội dung quản lý nhà nước. Nhu cầu ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước địa phương xuất phát từ các quy định của Hiến pháp, pháp luật về vị trí, chức năng, thẩm quyền của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.
So với Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1994, các quy định về vị trí, chức năng của các cơ quan nhà nước địa phương đã được sửa đổi, bổ sung và làm rõ hơn trong Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003. Theo đó, Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân
dân bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên.
Hội đồng nhân dân quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế – xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước.
Hội đồng nhân dân thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương (Điều 1 Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân).
Căn cứ vào vị trí hiến định và luật định, để thực hiện chức năng của mình, Hội đồng nhân dân ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong các trường hợp sau đây:
- Quyết định những chủ trương, chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên;
\
- Quyết định kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương;
- Quyết định biện pháp nhằm ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân; - Quyết định những chủ trương, biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế – xã hội của địa phương nhằm phát huy tiềm năng của địa phương;
Như vậy, nhu cầu ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân xuất hiện trong rất nhiều trường hợp. Nói một cách khái quát, hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân đều gắn với việc thực hiện chức năng của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và được tiến hành trong ba tình huống chính như sau:
Thứ nhất, Hội đồng nhân dân ban hành văn bản quy phạm pháp luật để cụ thể hoá các quy định của các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Mục đích của việc ban hành các văn bản loại này là để bảo đảm thi hành Hiến pháp, pháp luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Các văn bản cần được quy định chi tiết phải được chỉ ra trong phần căn cứ ban hành Nghị quyết của Hội đồng nhân dân. Khi bàn về tình huống này, vấn đề đặt ra là Hội đồng nhân dân có thể căn cứ vào Hiến pháp (với tính chất là văn bản “của cơ quan nhà nước cấp trên”) để ban hành nghị quyết hay không? ý kiến chung về vấn đề này như sau: trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, Hiến pháp là nguồn pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất và là văn bản có chứa nguyên tắc làm nền tảng cho toàn bộ các quy định khác của pháp luật. Các quy định của Hiến pháp phải được cụ thể hoá bằng các văn bản của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội (hoặc Chính phủ trong một số trường hợp). Trên thực tế, các luật, pháp lệnh còn tiếp tục được cụ thể hoá bằng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ. Vì vậy, việc cụ thể hoá Hiến pháp cho đến nay không phải là nhu cầu đối với Hội đồng nhân dân nói riêng và cơ quan chính quyền địa phương nói chung. Trên thực tế, hoạt động ban hành văn bản của các địa phương cho thấy, không có trường hợp nào Hội đồng nhân dân lấy Hiến pháp làm căn cứ trực tiếp để xây dựng Nghị quyết.
Thứ hai, Hội đồng nhân dân ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quy định về những vấn đề chưa được văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên điều chỉnh. Như vậy, nhu cầu để ban hành văn bản quy phạm pháp luật chính là việc bảo đảm hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương. Tiêu chí “đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước ở địa phương” được hiểu tương đối đa dạng và dưới các góc độ khác nhau. Trước hết, dưới góc độ tổ chức nhà nước, việc trao thẩm quyền như vậy cho chính quyền địa phương nhằm phát huy sự năng động, sáng tạo, tính chủ động của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương trong việc quyết định các vấn đề mang tính địa phương. Dưới góc độ kinh tế – xã hội thì thẩm quyền này cho phép Hội đồng nhân dân ban hành các văn bản đáp ứng yêu cầu điều chỉnh các quan hệ xã
hội phù hợp với đặc điểm riêng của địa phương, với yêu cầu tác động đến các đối tượng quản lý. Ví dụ: việc quản lý các dịch vụ văn hoá, vũ trường, karaoke, các tụ điểm vui chơi giải trí đối với các thành phố và đô thị lớn phải có biện pháp mạnh và khác so với các vùng lãnh thổ cùng cấp khác. Trong khi đó, đối với các vùng có rừng, có biển thì yêu cầu quản lý nhà nước về phát triển nông, lâm, ngư nghiệp… lại phải có những quy định về biện pháp riêng đặc thù. Hoặc là, đối với một địa bàn có sức hút và tiềm năng về du lịch như Thừa Thiên - Huế hay Quảng Ninh thì quản lý nhà nước (chẳng hạn như lưu trú với khách du lịch, kinh doanh dịch vụ…) thông qua việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật để phát huy lợi thế địa phương là điều cần thiết. Những văn bản này thường quy định về những vấn đề đặc thù của địa phương. Đối với những nội dung đặc thù đó, có thể văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên chưa dự liệu được hết mọi tình huống nên chưa quy định, hoặc có thể đã dự kiến khả năng nhưng không thể có một quy định áp dụng đồng loạt cho tất cả các địa phương. Trong trường hợp đó, Hội đồng nhân dân có thể đề ra chủ trương, biện pháp phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội của địa phương, phù hợp với trình độ dân trí, với điều kiện địa lý, mô hình và đặc thù biên chế, tổ chức bộ máy của địa bàn quản lý. Thông thường, các văn bản loại này được ban hành với mục đích quy định cụ thể về chế độ thu hút và khuyến khích đầu tư, để phát huy tiềm năng, khai thác thế mạnh của địa phương. Việc ban hành các văn bản trong tình huống này là minh chứng của sự chủ động, sáng tạo của Hội đồng nhân dân. Các văn bản đó được bảo đảm về tính khả thi, tính thực tế. Tuy nhiên, theo quy định của Luật, các văn bản đó “không được trái với văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên”. Do những vấn đề này chưa được cấp trên điều chỉnh rõ, nên y ở đây được hiểu là không đi ngược lại với tinh thần, nguyên tắc chung của pháp luật và các quy định đã có về nội dung có liên quan. Ví dụ: khi quy định các biện pháp ưu đãi đầu tư thì Hội đồng nhân dân phải bám sát nguyên tắc chủ đạo và xuyên suốt pháp luật đầu tư của Việt Nam là bảo vệ độc lập, chủ quyền; tạo điều kiện thuận lợi và quy định thủ tục đơn giản, nhanh chóng cho các nhà đầu tư nước ngoài vào Việt Nam… Theo Luật Ngân sách nhà nước, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách địa phương (Điều 25) “phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn” (Điều 4).
Thứ ba, Hội đồng nhân dân ban hành văn bản quy phạm pháp luật khi được văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên giao đích danh (hay có thể gọi là khi được cơ quan nhà nước cấp trên uỷ quyền). Nhu cầu ban hành văn bản loại này là kết quả của việc phân cấp quản lý nhà nước và số lượng văn bản đó càng nhiều khi phân cấp quản lý nhà nước được tăng cường. Ngày 30 tháng 6 năm 2004, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, theo đó đẩy mạnh phân cấp quản lý cho địa phương trong một số lĩnh vực. Các luật, pháp lệnh ban hành gần đây cũng thể hiện rõ tinh thần phân cấp. Để thực hiện Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP, các Bộ, ngành đang xây dựng các đề án phân cấp quản lý nhà nước trình Chính phủ. Trong đó, nhiều nội dung quản lý nhà nước đang được kiến nghị để phân định lại, chuyển giao cho địa phương theo nguyên tắc trao quyền cho cơ quan gần dân và thực hiện nhanh, hiệu quả, tiết kiệm. Hiện nay, Hội đồng nhân dân một số địa phương thường ban hành nghị quyết để quy định về chính sách thu hút những người có khả năng về công tác tại địa phương, quy định một số loại phí được nêu rõ trong luật, pháp lệnh hay nghị định của Chính phủ.