7. Kết cấu của luận văn
3.1.1. Những ưu điểm
Thứ nhất, các văn bản pháp luật về nuôi con nuôi ở Việt Nam đã đảm bảo
sự gắn kết giữa nuôi con nuôi trong nước và nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài. Hiện nay, vấn đề nuôi con nuôi nói chung và nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài nói riêng ở Việt Nam không còn quy định lồng ghép trong các văn bản pháp luật về hôn nhân gia đình, dân sự hoặc các nghị định của Chính phủ mà đã được điều chỉnh trong một đạo luật riêng, đó là Luật Nuôi con nuôi có hiệu lực kể từ ngày
01/01/2011 và Nghị định số 19/2010/NĐ-CP. Luật nuôi con nuôi là văn bản độc lập, điều chỉnh đồng bộ, tổng thể tất cả các vấn đề liên quan đến lĩnh vực nuôi con nuôi. Những quy định trong Luật nuôi con nuôi điều chỉnh quan hệ nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài có nhiều điểm mới theo hướng tích cực, hiệu quả hơn nhưng không làm sáo trộn những quy định của Luật hôn nhân và gia đình. Để tránh phải sửa đổi Luật hôn nhân và gia đình mất nhiều thời gian, công sức và kinh phí, Luật này quy định rõ bãi bỏ một số Điều của Luật hôn nhân và gia đình năm 2000. Chẳng hạn, Điều 51 khoản 1 Luật nuôi con nuôi quy định: "Bãi bỏ Chương VIII gồm các điều từ Điều 67 đến Điều 78 và Điều 105 của Luật hôn
nhân và gia đình số 22/2000/QH10".
Thứ hai, các văn bản pháp luật về nuôi con nuôi đã phát huy hiệu lực, phản
ánh đúng bức tranh toàn cảnh nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài tại Việt Nam, với mục đích hết sức nhân đạo là tìm mái ấm cho trẻ em không nơi nương tựa. Pháp luật nuôi con nuôi đã ưu tiên, chú trọng việc giải quyết trẻ em làm con nuôi trong nước, hạn chế và tiến tới chấm dứt việc cho trẻ em làm con nuôi nước ngoài khi các điều kiện kinh tế - xã hội ở Việt Nam đủ để đảm bảo cho việc nuôi dưỡng, chăm sóc trẻ em tại cộng đồng. Đây chính là những nguyên tắc giải quyết việc nuôi con nuôi được quy định tại Điều 4 Luật nuôi con nuôi. Những nguyên tắc này có giá trị chi phối toàn bộ quá trình giải quyết và thực hiện việc nuôi con nuôi ở Việt Nam, bao gồm: tôn trọng quyền được sống trong gia đình gốc của trẻ em; lợi ích của trẻ em phải được tính đến trước tiên trong mối tương quan với lợi ích của cha mẹ nuôi và việc nuôi con nuôi phải được thực hiện trên tinh thần tự nguyện của các bên liên quan; việc cho trẻ em làm con nuôi người nước ngoài là biện pháp cuối cùng khi không tìm được gia đình thay thế trong nước. Để thực
hiện mục tiêu này, Điều 15 Luật đã quy định về biện pháp bảo đảm việc nuôi con nuôi trong nước nhằm bảo đảm trẻ em có cơ hội được nhận làm con nuôi trong nước.
Thứ ba, thực tiễn thi hành pháp luật về nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài
đã:
- Tìm được mái ấm gia đình thay thế cho nhiều trẻ em có hoàn cảnh khó
khăn: Theo thống kê chưa đầy đủ từ năm 2003 đến tháng 6 năm 2008 trong
phạm vi cả nước có khoảng 5.809 trường hợp trẻ em được giải quyết cho làm con nuôi người nước ngoài. Chỉ tính trong năm 2009 có 1.064 trường hợp trẻ em được giải quyết làm con nuôi nước ngoài [26, tr.38] và 7 tháng đầu năm 2010 có 674 trường hợp. Tuy số lượng có giảm so với những năm trước nhưng cũng đã góp phần giúp nhiều trẻ em gặp hoàn cảnh khó khăn có một mái ấm gia đình để nương tựa, được chăm sóc và học hành.
Theo các quy định của pháp luật thì hàng năm cha mẹ nuôi nước ngoài đều có báo cáo gửi Bộ Tư pháp và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh cũng như Cơ quan đại diện ngoại giao, Cơ quan lãnh sự của nước ta tại nước sở tại, trong đó thông báo về tình hình của trẻ em được nhận làm con nuôi nước ngoài, sự hòa nhập cũng như những thay đổi trong cuộc sống. Qua những báo cáo đó và kết quả khảo sát nhiều nước nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi cho thấy, hầu hết trẻ em Việt Nam sau khi ra nước ngoài đều hòa nhập với môi trường nước sở tại, được chăm sóc và phát triển tốt. Cho đến nay, chưa có thông tin chính thức nào về tình hình con nuôi Việt Nam bị ngược đãi hoặc bị lạm dụng ở nước ngoài. Về cơ bản con nuôi Việt Nam được chăm sóc tốt, đảm bảo đầy đủ các quyền và lợi ích tại nước nhận.
Những cơ sở nuôi dưỡng thường thiếu kinh phí để có đủ điều kiện chăm lo cho trẻ em một cách đầy đủ, do đó việc thực hiện các dự án hỗ trợ nhân đạo từ hoạt động hợp tác nuôi con nuôi quốc tế đã tạo điều kiện cho nhiều cơ sở nuôi dưỡng đã trở nên khang trang hơn, điều kiện chăm sóc trẻ em tốt hơn do nhận được nguồn hỗ trợ nhân đạo từ các tổ chức nuôi con nuôi nước ngoài hoạt động tại Việt Nam. Theo báo cáo của các địa phương và qua công tác kiểm tra thực tế cho thấy nhiều cơ sở nuôi dưỡng đã được cải thiện cơ bản về vật chất, được trang bị các các thiết bị cần thiết, hiện đại để phục vụ việc chăm sóc nuôi dưỡng trẻ em và các đối tượng xã hội tại cơ sở. Một số trẻ em mắc những bệnh hiểm nghèo cũng được chữa trị kịp thời, chế độ chăm sóc sức khỏe cho các em cũng tốt hơn. Mức nuôi dưỡng trẻ em có địa phương đạt tới 1.000.000 đồng/trẻ/tháng (cao gấp 3 lần mức hỗ trợ chính thức của Nhà nước). Theo thống kê của Cục con nuôi, hoạt động hỗ trợ của Văn phòng con nuôi nước ngoài từ năm 2005-2007, tổng số tiền các Văn phòng hỗ trợ cho 80 cơ sở nuôi dưỡng là 6.298.089 USD [26, tr.74].
- Cải tiến hơn trình tự, thủ tục giải quyết việc cho trẻ em làm con nuôi ở
nước ngoài
Trước đây, theo Nghị định số 68/2002/NĐ-CP, việc giới thiệu trẻ em làm con nuôi người nước ngoài là do cơ sở nuôi dưỡng trẻ em thực hiện. Theo báo cáo của các địa phương cho thấy, nếu để cho cơ sở nuôi dưỡng vừa tiếp nhận trẻ em để nuôi dưỡng, vừa tiếp nhận các khoản hỗ trợ nhận đạo của tổ chức, cá nhân nước ngoài và trực tiếp giới thiệu trẻ em làm con nuôi dễ dẫn đến tiêu cực, thỏa thuận ngầm trong việc giới thiệu trẻ. Do đó, để khắc phục tình trạng này Điều 36 Luật nuôi con nuôi quy định việc giới thiệu trẻ em làm con nuôi người nước ngoài thuộc trách nhiệm của Sở Tư pháp. Khi tiến hành giới thiệu trẻ, Sở Tư
pháp căn cứ vào các tiêu chí quy định tại Điều 35 và sau khi giới thiệu, Sở Tư pháp có trách nhiệm báo cáo Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Sau khi có sự phê duyêt của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đối với việc giới thiệu trẻ em làm con nuôi, Sở Tư pháp báo cáo Bộ Tư pháp để Bộ thông báo cho người xin nhận con nuôi.
3.1.2. Những tồn tại, bất cập trong việc giải quyết nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài
Trong những năm qua với sự nỗ lực của những cơ quan ban, ngành đã giúp hàng nghìn trẻ em Việt Nam tìm được mái ấm gia đình trong cũng như ngoài nước. Tuy nhiên, trong quá trình đó còn tồn tại không ít hạn chế, bất cập. Thể hiện:
3.1.2.1. Về các cơ quan có thẩm quyền giải quyết việc nuôi con nuôi:
dfdsfsTrong phần trên, luận văn đã phân tích, thẩm quyền quản lý, giải quyết việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài ở Việt Nam thuộc về nhiều cơ quan khác nhau như: Bộ Tư pháp, Cục con nuôi, Ủy ban nhân dân, Sở Tư pháp và cơ sở nuôi dưỡng...Trên thực tế, thì cơ sở nuôi dưỡng (hoặc cơ quan chủ quản của cơ sở nuôi dưỡng) là nơi có "thực quyền" trong việc giải quyết cho người nước ngoài nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi. Vì những lý do [26, tr.14-15]:
- Hiện nay do nhu cầu người nước ngoài xin nhận con nuôi là quá lớn so với trẻ có đủ điều kiện để giới thiệu cho người nước ngoài nhận làm con nuôi;
- Do pháp luật Việt Nam chưa có quy định cụ thể về việc cơ quan nào có quyền ghép trẻ, do đó cơ quan nào, đơn vị nào có trẻ thì cơ quan đó dường như có quyền tối ưu trong việc giới thiệu trẻ em đó cho người nước ngoài, còn cơ quan khác chỉ là cơ quan hướng dẫn, hoàn tất thủ tục để giải quyết việc nuôi con nuôi;
- Xuất phát từ trẻ sống trong cơ sở nuôi dưỡng nên các văn phòng con nuôi được người xin con nuôi ủy quyền rất quan tâm đến cơ sở nuôi dưỡng có bao nhiêu trẻ em đang sống tại đó, có bao nhiêu trẻ đủ điều kiện giới thiệu cho người nước ngoài nhận làm con nuôi, do đó cơ sở nuôi dưỡng đã xảy ra tiêu cực như gom trẻ em, làm giấy tờ giả, làm sai lệch hồ sơ để đáp ứng nhu cầu của người xin nhận con nuôi vì mục đích trục lợi. Vì vậy, có thể nói cơ sở nuôi dưỡng là nơi dễ phát sinh tiêu cực nhất trong quá trình giải quyết cho người nước ngoài nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi;
- Theo quy định của pháp luật các văn phòng con nuôi nước ngoài muốn hoạt động tại Việt Nam phải có các dự án hỗ trợ nhân đạo cho các cơ sở nuôi dưỡng. Hệ quả là các văn phòng con nuôi lại giới thiệu trẻ em cho các văn phòng con nuôi nước ngoài đó. Quy định này cũng dễ phát sinh cạnh tranh trong việc giới thiệu trẻ. Vì trên thực tế đã phát sinh hiện tượng Văn phòng nào hỗ trợ nhiều thì được giới thiệu nhiều trẻ em cho văn phòng đó. Một số nước trên thế giới mà điển hình là Thụy Điển không cho phép nhận trẻ em từ các cơ sở nuôi dưỡng đã hỗ trợ nhân đạo làm con nuôi để đảm bảo tính khách quan trong việc giới thiệu trẻ em làm con nuôi. Điều 36 của Luật nuôi con nuôi quy định việc giới thiệu trẻ em làm con nuôi người nước ngoài thuộc thẩm quyền của Sở Tư pháp nhưng trên thực tế nguồn trẻ giới thiệu cho người nước ngoài vẫn từ các cơ sở nuôi dưỡng.
Trong khi đó, thẩm quyền của cơ quan trung ương về nuôi con nuôi quá thấp. Thẩm quyền này bị lấn chiếm bởi nhiều thiết chế ở trung ương và địa phương và hậu quả là Cơ quan này khó có thể quyết định được nhiều việc quan trọng. Trong Chương III “nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài” vị thế, vai trò của của Cục con nuôi khá thấp và mờ nhạt, chỉ là một mắt xích như nhiều cơ quan có
thẩm quyền khác trong chu trình giải quyết nuôi con nuôi. Cục con nuôi không có một số thẩm quyền sau [25, tr.29]:
- Thẩm quyền quyết định việc ghép hồ sơ của người xin nhận con nuôi và trẻ em. Đây là thẩm quyền cho phép Cơ quan trung ương về nuôi con nuôi quốc tế kiểm soát có hiệu quả nuôi con nuôi quốc tế, chống mọi biểu hiện tiêu cực, tham nhũng, hối lộ trong nhiều mắt xích của chu trình giải quyết nuôi con nuôi. Trong khi đó, theo Luật nuôi con nuôi thì Cơ quan này chỉ là một mắt xích trong chu trình giải quyết nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài, thậm chí còn ít trọng lượng hơn so với chính quyền tỉnh, phải chia xẻ quá nhiều quyền năng cho chính quyền địa phương.
Việc ghép hồ sơ này phải được tiến hành tại chính Cơ quan trung ương về nuôi con nuôi quốc tế một cách bài bản, có sự tham gia của các chuyên gia am hiểu về các khía cạnh của nuôi con nuôi quốc tế, đảm bảo sự công khai, minh bạch, công bằng trong việc phân bổ chỉ tiêu giải quyết cho con nuôi các nước, các tổ chức con nuôi và người xin con nuôi.
- Thực chất thẩm quyền ghép hồ sơ của người xin nhận con nuôi và trẻ em được cho làm con nuôi và thẩm quyền quyết định cho trẻ làm con nuôi người nước ngoài nằm trong tay chính quyền cấp Tỉnh. Đây cũng là yếu tố khó kiểm soát để đảm bảo sự công bằng, minh bạch, quy hoạch định mức nhận con nuôi của từng nước. Trong điều kiện tản quyền như ở Việt nam thì việc giao thẩm quyền cho ghép hồ sơ cho chính quyền đia phương sẽ tạo ra kẽ hở cho sự lạm dụng và đi ngược lại tinh thần của Công ước Lahay năm 1993, gây khó khăn cho Cơ quan trung ương về nuôi con nuôi quốc tế của Việt Nam trong việc thực hiện các cam kết trong Công ước Lahay năm 1993.
- Chức năng kiểm tra, giám sát của Cơ quan trung ương về nuôi con nuôi quốc tế trên thực tế cũng chỉ là hình thức, khó khả thi. Chủ yếu dựa trên báo cáo của địa phương. Việc xử lý vi phạm cũng sẽ rất hạn chế vì khó có thể vượt qua các rào cản của địa phương.
3.1.2.2. Về việc báo cáo về tình hình phát triển của trẻ em được cho
làm con nuôi:
Theo quy định của pháp luật, cha mẹ nuôi là người nước ngoài khi sang
Việt Nam hoàn tất các thủ tục giao nhận con nuôi thì phải ký cam kết sẽ thực hiện việc báo cáo định kỳ về tình hình phát triển của trẻ em Việt Nam được nhận làm con nuôi. Báo cáo này sẽ được thực hiện 6 tháng 1 lần trong 3 năm kể từ ngày giao nhận con nuôi. Cơ quan trung ương về nuôi con nuôi được thành lập tại Bộ Tư pháp là Cục con nuôi - cơ quan chịu trách nhiệm xử lý và theo dõi các báo cáo định kỳ về tình hình phát triển bình thường của trẻ được cho làm con nuôi người nước ngoài. Nhìn chung, các cha mẹ nuôi đều có ý thức tuân thủ pháp luật Việt Nam. Theo thống kê của Bộ Tư pháp có khoảng 80% các cha mẹ nuôi là người nước ngoài đã thực hiện việc báo cáo định kỳ về tình hình phát triển của trẻ em Việt nam [26, tr.22]. Tuy nhiên, trên thực tế, khi thực hiện quy định này cũng nảy sinh những bất cập, tồn tại dẫn đến việc quy định về báo cáo định kỳ chỉ mang tính hình thức mà không có tính khả thi. Trong quá trình theo dõi, xử lý các báo cáo này nổi lên một số vấn đề sau:
Thứ nhất, Số lượng báo cáo định kỳ hàng năm Cục con nuôi nhận được
lên đến hàng nghìn báo cáo nhưng số lượng báo cáo được cập nhật và xử lý thì còn ở mức độ khiêm tốn. Do pháp luật không quy định cụ thể về hình thức, nội dung của báo cáo (mẫu báo cáo) nên báo cáo được cha mẹ nuôi thể hiện theo nhiều hình thức khác nhau, theo ý chí của gia đình hoặc tùy theo quy định của
pháp luật nước mà họ là công dân. Bên cạnh đó, do pháp luật không quy định nên nhiều báo cáo không ghi rõ các thông tin cần thiết để xử lý, cập nhật báo cáo như số quyết định cho trẻ làm con nuôi, họ và tên Việt Nam của trẻ, hoặc báo cáo không được dịch ra tiếng Việt nên rất khó khăn trong việc xử lý hoặc không ử lý được [26, tr.24].
Thứ hai, do pháp luật không quy định chế tài xử phạt đối với cha mẹ nuôi
không báo cáo nên việc báo cáo hay không hoàn toàn tùy thuộc vào ý chí và sự tự nguyện của cha mẹ nuôi cũng như các tổ chức con nuôi. Nếu cha mẹ nuôi và tổ chức con nuôi không thực hiện thì chúng ta không có cách nào xử lý họ nên nhiều khi quy định này chỉ mang tính hình thức, chiếu lệ.
Thứ ba, hiện nay, số lượng báo cáo hàng năm tăng, nguồn nhân lực xử lý
báo cáo thiếu, việc cập nhật số liệu được thực hiện thủ công, chưa có hệ thống nên thực chất việc nghiên cứu và xử lý sâu các báo cáo định kỳ là chưa thể hoặc