2.2.1. Khái niệm và đặc điểm của pháp luật về chuyển nhượng quyền sử dụng đất
2.2.1.1. Khái niệm của pháp luật về chuyển nhượng quyền sử dụng đất
Pháp luật ra đời và tồn tại cùng với xã hội. Pháp luật là đặc trưng cho các hình thái kinh tế xã hội, là công cụ để duy trì và bảo vệ lợi ích của giai cấp thống trị. Pháp luật cùng với Nhà nước đóng vai trò quan trọng trong sự phát triển của một xã hội.
Pháp luật nói chung được định nghĩa như sau: “Pháp luật là hệ thống quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung do nhà nước ban hành hoặc thừa nhận nhằm điều chỉnh các mối quan hệ xã hội theo mục tiêu, định hướng cụ thể” [106, tr.96].
Hiện nay ở Việt Nam có hàng trăm triệu thửa đất; hơn 10 triệu hộ nông dân và hàng chục vạn các tổ chức sử dụng đất đang trực tiếp khai thác, sử dụng và kinh doanh trên đất. Trong số đó có rất nhiều các chủ thể có nhu cầu dịch chuyển QSDĐ của họ cũng như tích tụ đất đai để mở rộng phát triển sản xuất. Vì vậy, nhu cầu chuyển nhượng QSDĐ từ chủ thể này sang chủ thể khác xuất hiện như một nhu cầu tất yếu khách quan. Thông qua quan hệ chuyển nhượng QSDĐ, rất nhiều những quy luật của kinh tế được thể hiện như: Quy luật cung cầu, quy luật giá cả, quy luật cạnh
tranh,… Chính vì vậy, đòi hỏi phải có sự quản lý và điều tiết của Nhà nước đối với loại giao dịch này không chỉ với tư cách là một chủ thể quản lý nền kinh tế - xã hội mà quan trọng hơn Nhà nước phải giữ vai trò là chủ thể sở hữu đối với toàn bộ đất đai trong cả nước. Không chỉ dừng lại là một quan hệ chuyển QSDĐ phổ biến, cơ bản, cùng với sự phát triển của kinh tế - xã hội, chuyển nhượng QSDĐ ngày càng phong phú và phức tạp. Trong bối cảnh Việt Nam đang mở cửa hội nhập chào đón các nhà đầu tư nước ngoài vào đầu tư kinh doanh ở Việt Nam, nhu cầu dịch chuyển QSDĐ không chỉ thu hẹp trong khu vực nông thôn hay phạm vi chủ thể nhỏ hẹp như hộ gia đình, cá nhân mà còn sẽ phát triển mạnh mẽ, lan rộng ra các khu vực thành thị với sự tham gia của nhiều thành phần kinh tế, trong đó đặc biệt có sự tham gia của các tổ chức, cá nhân nước ngoài. Bên cạnh đó, quan hệ chuyển nhượng QSDĐ không chỉ diễn ra đối với loại đất nông nghiệp, lâm nghiệp trồng rừng, đất ở mà sẽ bao gồm nhiều loại đất khác nhau như đất đô thị, đất chuyên dùng,.. cùng với đó là nguồn gốc khác nhau của các loại đất. Vì vậy, nếu pháp luật không kịp thời điều chỉnh sẽ dẫn tới sự lạc hậu so với sự phát triển thực tế của kinh tế - xã hội. Nghiêm trọng hơn, sự lạc hậu này có thể dẫn tới việc hạn chế nguồn đầu tư từ nước ngoài do hành lang pháp lý không chặt chẽ hay có thể là việc đón đầu pháp luật để thực hiện những hành vi “lách luật” nhằm thu lợi bất chính, gây thiệt hại nặng nề cho kinh tế quốc gia.
Chính vì vậy, việc Nhà nước điều chỉnh quan hệ chuyển nhượng QSDĐ là một yêu cầu tất yếu trong việc định hướng sự phát triển kinh tế quốc gia cũng như tạo ra hành lang pháp lý chặt chẽ, một thị trường đầu tư, kinh doanh lành mạnh, đảm bảo hài hòa lợi ích cá nhân với lợi ích Nhà nước. Từ những yêu cầu trên, Nhà nước đã thực hiện sự quản lý của mình với tư cách là chủ sở hữu đại diện đối với đất đai thông qua pháp luật điều chỉnh giao dịch chuyển nhượng QSDĐ trong các vấn đề sau: Nguyên tắc chuyển nhượng QSDĐ; Chủ thể của và đối tượng chuyển nhượng, nội dung của quan hệ chuyển nhượng, hình thức và hiệu lực của giao dịch chuyển nhượng, trình tự thủ tục và thẩm quyền thực hiện chuyển nhượng QSDĐ... Các quy phạm pháp luật điều chỉnh các nội dung cơ bản nêu trên đối với các chủ thể tham gia giao dịch chuyển nhượng QSDĐ kể từ khi thiết lập, đến quá trình thực hiện và cho đến khi giao dịch chuyển nhượng kết thúc. Theo đó, pháp luật về chuyển nhượng QSDĐ có thể được hiểu khái quát như sau:
Pháp luật về chuyển nhượng QSDĐ là tổng hợp các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ có liên quan đến chuyển nhượng QSDĐ, trong đó xác nhận quyền và nghĩa vụ của các bên trong giao dịch chuyển nhượng QSDĐ và các quyền, nghĩa vụ đó được Nhà nước đảm bảo thực thi trên thực tế.
Qua nhiều thời kỳ lịch sử khác nhau, pháp luật điều chỉnh về giao dịch chuyển nhượng QSDĐ được ghi nhận và biểu hiện với nội dung không giống nhau. Theo đó,
trước Hiến pháp 1980 khi nước ta còn tồn tại nhiều hình thức sở hữu đối với đất đai ở hai miền Nam Bắc như: sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân về đất đai thì sự chuyển dịch đất đai từ chủ thể này sang chủ thể khác được biểu hiện chủ yếu bởi các quan hệ mua bán đất đai, quan hệ thừa kế đất đai hoặc sự dịch chuyển đất đai của các xã viên khi vào ra hợp tác xã. Ở giai đoạn này không tồn tại khái niệm chuyển nhượng QSDĐ. Giao dịch về chuyển QSDĐ chỉ thực sự tồn tại bắt đầu từ khi ra đời của Hiến pháp 1980, theo đó, từ rất nhiều hình thức sở hữu về đất đai khác nhau được tồn tại trước đó ở hai miền Nam Bắc thì đến Hiến pháp 1980 tại Điều 19 chỉ ghi nhận một hình thức sở hữu duy nhất về đất đai là sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý (nay theo Điều 53 Hiến pháp 2013 là sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu). Theo đó, Nhà nước sở hữu và thống nhất quản lý toàn bộ đất đai, các chủ thể là các tổ chức, cá nhân trong nước hay nước ngoài chỉ là người được giao khai thác, sử dụng QSDĐ và thực hiện các giao dịch về QSDĐ được Nhà nước cho phép. Tuy nhiên, bị giới hạn bởi các quy định ngăn cấm về việc chuyển dịch đất đai từ chủ thể này sang chủ thể khác mà chỉ cho phép việc mua bán nhà ở, vật kiến trúc và các công trình khác trên đất tại Luật Đất đai 1987 (Điều 5) nên quan hệ chuyển nhượng QSDĐ trong giai đoạn này cũng không được ghi nhận và thực thi trên thực tế. Sự chuyển dịch QSDĐ từ chủ thể này sang chủ thể khác dưới hình thái giá trị được thực hiện "ẩn giấu" thông qua các giao dịch về mua bán nhà ở, vật kiến trúc, cây cối, hoa màu. Đây cũng là lý để "châm ngòi" cho những giao dịch tự phát, thị trường ngầm về QSDĐ phát sinh ở thời kỳ này.
Với sự ra đời của Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI (1986) đã đánh dấu sự thay đổi tư duy của Đảng ta về định hướng phát triển đất nước. Theo đó, cơ chế kế hoạch hóa tập trung quan liêu bao cấp vốn tồn tại trong nhiều thập kỷ được nhường chỗ cho một cơ chế mới đầy năng động - kinh tế hàng hóa nhiều thành phần theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Hiến pháp 1992 ra đời trên nền tảng của định hướng này. Vẫn trên cơ sở giữ nguyên quan điểm về sở hữu toàn dân đối với đất đai mà Hiến pháp trước đó đã ghi nhận, song sự thay đổi mang tính bước ngoặt cho các giao dịch về QSDĐ nói chung và giao dịch về chuyển nhượng QSDĐ nói riêng trong nền kinh tế thị trường trong Hiến pháp 1992 đó là QSDĐ ổn định, lâu dài và QSDĐ trở thành hàng hóa giao dịch trên thị trường. Cụ thể, Điều 18 Hiến pháp 1992 quy định: "Nhà nước giao đất cho các hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất ổn định, lâu dài và được chuyển QSDĐ theo quy định của pháp luật". Trên nền tảng pháp lý trong đạo luật gốc này, Luật Đất đai 1993 đã cụ thể hóa và ghi nhận quyền chuyển QSDĐ cho các hộ gia đình, cá nhân gồm 05 quyền cụ thể: quyền chuyển đổi, quyền chuyển nhượng, quyền cho thuê, quyền thế chấp và quyền để thừa kế QSDĐ (Từ Điều 74 đến Điều 78 Luật Đất đai 1993). Trong 05 quyền đó, quyền chuyển nhượng QSDĐ là quyền thể hiện rõ nét nhất, bản chất nhất của sự ghi nhận
QSDĐ là hàng hóa, là tài sản có giá trị được phép lưu thông trên thị trường, chịu sự điều chỉnh và chi phối không chỉ bởi ý chí của chủ sở hữu đại diện của Nhà nước, mà chúng còn bị chi phối bởi các quy luật của thị trường như: quy luật cung cầu, quy luật cạnh tranh và giá cả thị trường. Đây cũng là điểm mốc quan trọng khởi đầu các tiền đề pháp lý cho thị trường QSDĐ vận hành trong thị trường bất động sản.
Theo tiến trình phát triển của nền kinh tế thị trường, các quan hệ xã hội, trong đó có quan hệ đất đai phát triển ngày càng nhanh và mạnh ở cả bề rộng lẫn chiều sâu. Theo đó, các giao dịch về QSDĐ vượt xa hơn khuôn khổ của những hộ gia đình, cá nhân riêng lẻ, mà nhu cầu rộng lớn hơn là các tổ chức, các doanh nghiệp trong nước và nước ngoài. Đối tượng của giao dịch chuyển nhượng là QSDĐ cũng không còn đơn giản là những mảnh đất nhỏ lẻ mà là những phạm vi, quy mô rộng lớn. Nhu cầu của sự chuyển dịch QSDĐ của các chủ thể cũng không còn dừng lại ở việc đáp ứng cho nhu yếu hàng ngày như nơi ăn, chốn ở, nguồn sống và việc làm đơn lẻ, mà cao hơn, chúng trở thành hàng hóa có giá trị lớn trên thị trường, trở thành tư bản để dịch chuyển kiếm lời của các nhà đầu tư, là yếu tố đầu vào của quá trình sản xuất, là nguồn vốn quan trọng để tạo nên tiềm lực và thế mạnh của nhà đầu tư, của doanh nghiệp, là phương thức tích lũy của cải bền vững là làm giàu của người dân. Để đáp ứng nhu cầu đa dạng và rộng lớn đó của xã hội, cùng với sự ra đời của Hiến pháp sửa đổi 2001 và gần nhất là Hiến pháp 2013 thì Luật Đất đai sửa đổi bổ sung 1998, 2001, Luật Đất đai 2003, sửa đổi 2009 và Luật Đất đai 2013 hiện hành đã liên tục có sửa đổi, bổ sung, quy định mới nhằm đáp ứng các nhu cầu và nguyện vọng các nhu cầu rộng lớn này. Theo đó, hành lang pháp lý để điều chỉnh các giao dịch về chuyển nhượng QSDĐ đã tương đối đầy đủ và toàn diện ở cả khía cạnh hình thức và nội dung: từ điều kiện, tư cách chủ thể, thể thức thiết lập giao dịch, cho đến quy trình, thủ tục xác lập và thực hiện giao dịch chuyển nhượng QSDĐ. Nghiên cứu pháp luật đất đai qua các giai đoạn cho thấy, pháp luật điều chỉnh giao dịch về chuyển nhượng QSDĐ đã được phát triển thêm một bước tiến mới, các chủ thể tham gia giao dịch ngày càng được mở rộng với những quy định về điều kiện, tư cách chủ thể ngày càng nới lỏng hơn, thuận lợi hơn để tạo điều kiện cho người sử dụng đất có cơ hội được gia nhập sâu hơn vào thị trường, nhằm đáp ứng nhu cầu đa dạng hơn của mọi chủ thể. Hơn thế nữa, pháp luật đất đai quá các thời kỳ đã quan tâm, chú trọng hơn tới việc chuyển dịch QSDĐ của những chủ thể yếu thế trong xã hội như hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp, các hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất ở nơi có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn hoặc đặc biệt khó khăn; pháp luật đất đai cũng dành những chế định điều chỉnh đặc biệt cho những chủ thể sử dụng đất ở những địa bàn mà Nhà nước khuyến khích, thu hút đầu tư như: đất khu công nghiệp, khu kinh tế, khu chế xuất, khu công nghệ cao có nhu cầu chuyển nhượng QSDĐ hoặc dự án đầu tư...Điều khác cũng đáng ghi nhận trong pháp luật điều chỉnh giao dịch chuyển nhượng QSDĐ trong thời gian qua đó
là, các giao dịch chuyển QSDĐ nói chung và giao dịch chuyển nhượng QSDĐ nói riêng được vận hành trong hành lang pháp lý ổn định, với sự cải cách sâu rộng thủ tục hành chính, sự thay đổi đáng ghi nhận trong việc hiện đại hóa hồ sơ địa chính, cơ sở dữ liệu về đất đai, tăng cường minh bạch, công khai hóa thông tin; sự ra đời và phát triển của các thể chế trung gian nhằm hỗ trợ thị trường QSDĐ như: Văn phòng Đăng ký QSDĐ, Trung tâm phát triển quỹ đất, Tổ chức tư vấn giá đất, Tổ chức tư vấn quy hoạch sử dụng đất, các tổ chức hành nghề Luật sư... Đây là những thay đổi tích cực không thể phủ nhận góp phần hỗ trợ cho thị trường QSDĐ nói chung và thị trường chuyển nhượng QSDĐ trong thời gian qua ổn định và trật tự hơn, minh bạch và công khai hóa hơn.
Sự vận hành của giao dịch QSDĐ không chỉ trên cơ sở các quy định của pháp luật đất đai, mà còn có một hành lang pháp lý rộng lớn hơn bao gồm nhiều chế định pháp luật của các ngành luật khác có liên quan như: các chế định về Hợp đồng trong Bộ luật Dân sự, các giao dịch về nhà ở và các công trình khác gắn liền với đất trong Luật Nhà ở, Luật Kinh doanh bất động sản, pháp luật có liên quan đến lĩnh vực thuế... Đó cũng là những tiền đề pháp lý quan trọng giúp các chủ thể tham gia giao dịch chuyển nhượng QSDĐ có những định hướng đúng đắn khi thiết lập và thực hiện giao dịch; các tiền đề pháp lý này cũng góp phần giảm thiểu những rủi ro, tranh chấp, bất đồng của các bên trong quá trình thực hiện hợp đồng chuyển nhượng QSDĐ.
Khách quan có thể nhận thấy rằng, pháp luật về chuyển nhượng QSDĐ là một mảng pháp luật rộng lớn được định chế ở nhiều văn bản pháp luật thuộc nhiều chuyên ngành khác nhau, song đều hướng tới xác lập các điều kiện, nguyên tắc, quyền và nghĩa vụ, quy trình và thủ tục để các chủ thể tham gia giao dịch chuyển nhượng QSDĐ trên cơ sở đó mà tuân theo. Trong mỗi giai đoạn, mỗi thời kỳ, tùy theo định hướng và mức độ phát triển của nền kinh tế xã hội mà pháp luật điều chỉnh giao dịch chuyển nhượng QSDĐ có thể thu hẹp hay mở rộng, phù hợp hay còn khiên cưỡng, song cái đích cuối cùng cũng đều nhằm tới là khai thác có hiệu quả QSDĐ vì lợi ích trước hết của các bên tham gia quan hệ, sau đó là vì lợi ích chung của Nhà nước, của xã hội và vì một thị trường bất động sản chính quy và công khai hóa, có sự kiểm soát và điều tiết của Nhà nước, song vẫn đảm bảo phát triển theo các quy luật vốn có của thị trường.
Với những phân tích ở trên, có thể hiểu pháp luật về chuyển nhượng QSDĐ một cách toàn diện như sau:
“Pháp luật về chuyển nhượng QSDĐ là hệ thống quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành mang tính bắt buộc chung đối với các chủ thể tham gia quan hệ chuyển nhượng QSDĐ, nhằm định hướng cho quan hệ chuyển nhượng QSDĐ đi theo trật tự chung vì lợi ích của các bên tham gia quan hệ, lợi ích của Nhà nước và lợi ích chung của toàn bộ xã hội".
2.2.1.2. Đặc điểm của pháp luật về chuyển nhượng quyền sử dụng đất
Trước hết pháp luật về chuyển nhượng QSDĐ mang các đặc điểm của pháp luật nói chung, thể hiện bản chất của pháp luật khác với các quy tắc đạo đức, tôn giáo hay phong tục tập quán đó là tính giai cấp, tính phổ biến, tính thống nhất và tính chặt chẽ. Bên cạnh những đặc điểm chung nêu trên, pháp luật về chuyển nhượng QSDĐ còn mang đặc điểm riêng đặc trưng để phân biệt pháp luật chuyển nhượng quyền sử dụng với pháp luật về chuyển nhượng tài sản khác. Cụ thể như sau:
Thứ nhất, pháp luật về chuyển nhượng QSDĐ ở nước ta mang tính đặc trưng của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu và