3. Vai trò của nguyên tắc quản lý ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa
2.2. Sự phối hợp không chặt chẽ trong việc tổ chức, thực hiện các quy định của ngành
Trên bình diện chung của cả nước ta thì các quy định của ngành được các địa phương thực hiện tương đối tốt, tuy nhiên, bên cạnh đó vẫn còn tồn tại nhiều vướng mắc và hạn chế trong việc thực hiện các quy định của ngành tại mỗi địa phương. Cụ thể sự phối hợp không chặt chẽ giữa các Bộ, ngành và địa phương thể hiện ở một số lĩnh vực sau:
Lập quy hoạch, kế hoạch của địa phương.
Do vị trí địa lý cũng như điều kiện của mỗi địa phương có sự khác nhau nên việc thực hiện đồng bộ các quy định của ngành cũng còn gặp nhiều khó khăn. Đa số các địa phương khi thực hiện các quy định của ngành vẫn còn mang nặng tính thành tích và chưa đạt hiệu quả cao, chưa muốn nói tới một số địa phương còn làm sai những quy định mà ngành đã đặt ra. Bên cạnh đó, các Bộ cũng chưa chú ý tới việc xem xét tính thực tế của các quy định của mình có thể
26
áp dụng chung cho tất cả các địa phương hay phải có những điều chỉnh riêng cho từng khu vực và địa phương cụ thể. Do việc thực hiện của các địa phương cũng phải phù hợp với điều kiện kinh tế, văn hóa, xã hội, và đặc biệt là điều kiện tự nhiên của mỗi vùng, mỗi địa phương là khác nhau nên việc thực hiện quy định của ngành cũng có những đặc thù riêng.
Tuy nhiên, thực tế cho thấy việc hướng dẫn thực hiện các quy định ngành tại địa phương vẫn chưa được đồng nhất, dẫn tới các địa phương khi thực hiện các quy định này thường theo cách riêng của địa phương mình. Điều này được thể hiện rõ nhất trong lĩnh vực thu hút đầu tư, các địa phương đua nhau tạo ra những điều kiện đầu tư tốt nhất nhằm thu hút thật nhiều nhà đầu tư vào đầu tư tại địa phương mình mà không tình đến những hậu quả của việc thu hút này. Bộ Kế hoạch và Đầu tư đưa ra khung chung về thu hút đầu tư cho các tỉnh thực hiện, tuy nhiên các địa phương thực hiện những quy định này một cách không giống ai - mạnh địa phương nào địa phương đó thu hút đầu tư theo cách riêng của mình. Điều này kéo theo một loạt các Bộ, ngành có liên quan gặp rất nhiều khó khăn trong việc giải quyết những hậu quả mà các địa phương gây ra khi không thực hiện đúng quy định mà ngành đã đề ra. Dẫu biết rằng các địa phương hiện nay được trao quyền tự quyết rất cao xong không vì thế mà xem nhẹ việc thực hiện các quy định của Bộ, ngành tại địa phương mình theo đúng tinh thần hướng dẫn của các bộ, ngành trong thực hiện công việc các quy định này.
Không chỉ các địa phương có lỗi trong việc thực hiện các quy định của ngành, mà ngay chính các chính sách của ngành cũng làm cho các địa phương gặp nhiều khó khăn khi đem các quy định này áp dụng tại các địa phương. Nhiều quy định của ngành ban hành khi không có sự nghiên cứu và xem xét va lấy ý kiến từ các địa phương mà đã ban hành và áp dụng. Điều này dẫn khi áp dụng tại nhiều địa phương đã không phát huy được hết thế mạnh của từng địa phương mà còn làm cho các địa phương phải lúng túng trong việc áp dụng các quy đinh này trong khi thế mạnh đó hầu như không tồn tại. Cụ thể nhiều địa phương khi xây dựng quy hoạch phát triển ngành tại địa phương mình đã không
27
xem xét và khảo sát kỹ tính khả thi của các kế hoạch này trong thực tế khi triển khai tại địa phương làm cho hàng nghìn tỷ đồng đầu tư của nhà nước và của các Bộ, ngành và ngân sách của địa phương đầu tư không có hiệu quả. Những dự án xi măng lò đứng, nhà máy mía đường, trương trình đánh bắt xa bờ, trương trình bò sữa… ở nhiều địa phương khi mới bước đầu thực hiện đã không mang tính khả thi và đi vào bế tắc và thua lỗ. Đây lỗi một phần là do các Bộ, ngành liên quan không tính kỹ tính khả thi của các dự án tại địa phương mà mình định thực hiện phát triển ngành của mình, ngoài ra, lỗ cũng do các địa phương nôn nóng trong thực hiện chính sách, hoặc do thiên về lấy tiếng cho địa phương mình đối với các địa phương khác.
Ngoài ra, việc kết hợp giữa các địa phương và các Bộ, ngành trong việc xử lý những vi phạm những quy định của ngành tại địa phương vẫn còn nhiều hạn chế và yếu kém. Việc các địa phương đua nhau thu hút đầu tư, xây dựng các khu công nghiệp, khu chế suất, hay khu kinh tế mà không tính tới những hậu quả mà những khu công nghiệp, khu chế suất, khu kinh tế này gây ra tới môi trường các địa phương làm cho tình hình ô nhiễm môi trường tại các địa phương diễn ra ngày một nghiêm trọng. Mặc dù Bộ Tài nguyên và Môi trường đã có những quy định rất rõ ràng về bảo vệ môi trường xong do các địa phương xem trọng các lợi ích kinh tế mà bỏ qua những tiêu chuẩn về môi trường mà Bộ đã đưa ra. Gây ra hậu quả rất nghiêm trọng về môi trường. Hầu như tại tất cả các địa phương đều để xảy ra vi phạm về môi trường do các cụm công nghiệp hay khu chế suất gây ra. Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Việt Nam hiện nay có 150 Khu công nghiệp, khu chế suất trên toàn quốc. Các khu công nghiệp này tuy đã mang lại hiệu quả kinh tế rõ ràng, khi 53,2% số khu công nghiệp này đạt tỷ lệ lấp đầy các dự án và hơn 70% được vận hành. Tuy nhiên, điều đáng nói nhất là tốc độ phát triển kinh tế “nóng” của các khu công nghiệp, khu chế suất này đã kéo theo nhiều tác động tiêu cực đối với môi trường. Theo ước tính, mỗi khu công nghiệp thải khoảng từ 3.000 - 10.000 m3 nước thải/ngày đêm. Như vậy, tổng lượng nước thải công nghiệp của các khu công nghiệp trên cả nước lên khoảng 500.000-700.000 m3
28
/ngày đêm. Tại các khu công nghiệp, công tác bảo vệ môi trường chưa thực hiện đồng bộ, nhiều khu công nghiệp chưa xây dựng hệ thống xử lý nước thải tập trung. Đến thời điểm hiện nay, mới chỉ có 28 khu công nghiệp có nhà máy xử lý nước thải tập trung, khoảng 20 khu công nghiệp đang xây dựng hoặc chuẩn bị đầu tư. Tuy nhiên, ngay cả ở những khu công nghiệp đã có trạm xử lý nước thải tập trung, thì chất lượng thực tế của các công trình này vẫn còn hạn chế, chưa đạt được những tiêu chuẩn quy định, gây ô nhiễm môi trường, đặc biệt là ở một số khu công nghiệp tập trung các ngành công nghiệp nhẹ như dệt may, thuộc da, ngành hóa chất… độc hại rất cao.Số đông còn lại chưa xây dựng do nhiều nguyên nhân như năng lực tài chính hạn chế, ý thức tuân thủ pháp luật về bảo vệ môi trường chưa cao… nhưng phải kể đến một nguyên nhân khá nổi bật đó là sự làm ngơ của các địa phương trước tình trạng này.
Từ thực trạng ô nhiễm môi trường tại các địa phương kể trên chúng ta thấy rằng có nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan dẫn đến tình trạng ô nhiễm môi trường, như sự gia tăng dân số, mặt trái của quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá, cơ sở hạ tầng yếu kém, lạc hậu: nhận thức của người dân về vấn đề môi trường còn chưa cao… Đáng chú ý là sự bất cập trong hoạt động quản lý, bảo vệ môi trường. Nhận thức của nhiều cấp chính quyền, cơ quan quản lý, tổ chức và cá nhân có trách nhiệm về nhiệm vụ bảo vệ môi trường nước chưa sâu sắc và đầy đủ; chưa thấy rõ ô nhiễm môi trường gây nguy hiểm trực tiếp, hàng ngày và khó khắc phục đối với đời sống con người cũng như sự phát triển bền vững của đất nước. Các quy định về quản lý và bảo vệ môi trường còn thiếu (chẳng hạn như chưa có các quy định và quy trình kỹ thuật phục vụ cho công tác quản lý và bảo vệ môi trường nói chung và bảo vệ nguồn nước nói riêng). Cơ chế phân công và phối hợp giữa các cơ quan, các ngành và địa phương chưa đồng bộ, còn chồng chéo, chưa quy định trách nhiệm rõ ràng. Chưa có chiến lược, quy hoạch khai thác, sử dụng và bảo vệ tài nguyên nước theo lưu vực và các vùng lãnh thổ lớn. Chưa có các quy định hợp lý trong việc đóng góp tài
29
chính để quản lý và bảo vệ môi trường, gây nên tình trạng thiếu hụt tài chính, thu không đủ chi cho bảo vệ môi trường.
Sử dụng ngân sách (gây lãng phí nghiêm trọng)
Thực tiễn việc phối hợp giữa các Bộ, ngành và địa phương trong việc sử dụng ngân sách của các địa phương vẫn còn hạn chế. Cụ thể: vai trò của các cơ quan quản lý chức năng (Bộ, ngành) trong việc lập quy hoạch, kế hoạch đã không có sự phối hợp với các địa phương dẫn đến những hậu quả gây lãng phí nghiêm trọng . Điều này được thể hiện rõ trong ngành xây dựng, và Bộ, ngành có liên quan ở đây chính là Bộ Xây dựng và Bộ Kế hoạch và Đầu tư cùng với Bộ Tài chính trong việc lên kế hoạch và cấp kinh phí và giám sát việc thực hiện kinh phí đó tại các địa phương. Theo Tổng Hội Xây dựng Việt Nam vừa công bố bản danh sách các địa phương có công trình gây thất thoát lãng phí trong sử dụng vốn đầu tư xây dựng năm 2005 và 6 tháng đầu năm 2006, qua đó có thể thấy thất thoát, lãng phí xảy ra ở tất cả các lĩnh vực và ở nhiều tỉnh thành. Ví dụ: Dự án Nhà máy chế biến cà chua, tổng số vốn đầu tư 51,7 tỷ đồng, công suất 200 tấn cà chua/ngày do Cty Xuất nhập khẩu Rau quả Hải Phòng làm chủ đầu tư, hoàn thành từ năm 2001, nhưng do không xây dựng được vùng nguyên liệu, mỗi năm nhà máy chỉ thu mua được 1000 tấn cà chua, đủ để khởi động máy trong 5 - 6 ngày, còn lại là ngừng hoạt động do thiếu nguyên liệu. Dự án Khách sạn du lịch và công viên của Hải phòng vốn đầu tư lớn như Khách sạn Hùng Vương đầu tư 29 tỷ đồng, Công viên nước Vạn Sơn đầu tư 64 tỷ đồng trên diện tích 30.000 m2 đất, công viên Rồng biển đầu tư 31 tỷ đồng, trên diện tích 17.000 m2, Khu vui chơi giải trí tổng hợp Đồ Sơn đầu tư 145 tỷ đồng, công viên nước Cát Bà đầu tư 30 tỷ đồng… sau 3 năm triển khai, đến nay nhiều dự án bị bỏ dở dang, một số dự án thành bãi đất hoang để cỏ mọc. Tại tỉnh Thái Bình có Nhà máy chế biến gạo đầu tư 6 triệu USD, hoàn thành năm 2000, đến khi chạy thử, thiết bị nhập không phù hợp với gạo Việt Nam, hiện Nhà máy này chỉ chạy được 10% công suất và phải chuyển từ điều khiển tự động sang điều khiển bằng tay.
30
Trong công cuộc “hiện đại hóa” có rất nhiều sai phạm của tỉnh Hà Giang, vừa qua tỉnh đã đầu tư 42 tỷ đồng xây 4 chung cư cao tầng, sau khi xây xong, bà con dân tộc vùng cao không mua nhà cao tầng để ở, nhà không bán được, tỉnh đang nợ chưa có tiền trả cho nhà thầu. Hà Nội cũng có những công trình lãng phí khi sử dụng các nguồn tài chính không hiệu quả, thành phố đã đầu tư hàng trăm tỷ đồng để xây dựng các công viên, đến nay có công viên chưa xây xong đã bị đề nghị phá bỏ vì một số công trình không phù hợp quy hoạch, công viên Yên Sở đầu tư 188 tỷ đồng nhưng không có khách vào vì nước hồ bị ô nhiễm nặng. Các dự án kênh tưới nước tại huyện Gia Lâm đầu tư 9,5 tỷ đồng, sau khi hoàn thành dự án do thiết kế, thi công không bảo đảm chất lượng nên công trình không sử dụng được. Tỉnh Vĩnh Phúc đầu tư 1.416 tỷ đồng cho 670 dự án, theo điều tra, chỉ có 8-9% công trình đạt chất lượng tốt, 40% chất lượng trung bình và hơn 50% chất lượng kém. Tổng Cty Du lịch Sài Gòn (TP Hồ Chí Minh) đầu tư 913 tỷ đồng để sửa chữa, nâng cấp 104 khách sạn, đã thất thoát, lãng phí hàng chục tỷ đồng….
Nguyên nhân dẫn đến thất thoát, lãng phí là do các chủ đầu tư không thực hiện nghiêm túc các cơ chế, chính sách, luật pháp về xây dựng; các cơ quan quản lý Nhà nước về đầu tư chưa làm đầy đủ trách nhiệm quản lý, giám sát, kiểm tra quá trình đầu tư xây dựng cơ bản; lãnh đạo một số địa phương còn chủ quan, duy ý chí muốn đẩy nhanh quá trình phát triển của địa phương, đã đầu tư tràn lan chạy theo phong trào mà không nghiên cứu kỹ thị trường và đặc điểm của địa phương.
Các ví dụ trên thể hiện các địa phương không có sự đánh giá điều kiện của địa phương, hiểu rõ điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội của địa phương mình để thông qua đó phối hợp với cơ quan quản lý ngành, chức năng tổ chức thực hiện các chính sách, các hoạt động cho phù hợp với điều kiện của địa phương mình, dẫn đến hoạt động này không hiệu quả.
Ngoài ra, việc thực hiện các quy định của ngành về sử dụng ngân sách và các chính sách tại địa phương còn rất nhiều hạn chế, thông thường thì các địa
31
phương khi thực hiện các quy định của ngành thì bao giờ cũng có những sai xót, khuyết điểm. Một phần của điều này là việc các địa phương không làm công việc của ngành đến nơi đến chốn, hoặc có sự sai phạm của cấp dưới khi thực hiện các quy định của cấp trên. Điều này làm cho việc thực hiện quy định của ngành tại các địa phương rất mang tính cục bộ, và tùy tiện gây ra những hậu quả to lớn. Làm ảnh hưởng tới uy tín của các Bộ, ngành trực tiếp chỉ đạo và quản lý thực hiện những chính sách của nhà nước. Ví dụ, trong đợt tết nguyên đán năm Kỷ Sửu 2009 Bộ Lao động Thương binh và Xã hội và Bộ Tài chính đã tham mưu cho Chính Phủ trong việc chi tiền Tết cho người dân nghèo trên cả nước và chính hai Bộ nói trên trực tiếp thực hiện việc chi tiền nay cho các địa phương. Trong quá trình thực hiện chính sách này nhìn chung thì các địa phương thực hiện khá tốt, mang lại cho những hộ nghèo một cái tết đầm ấm và no đủ hơn. Tuy nhiên, bên cạnh đó vẫn còn tồn tại một số địa phương có những sai phạm trong việc chi tiền của nhà nước cho các hộ nghèo.
Những địa phương tồn tại nhiều sai xót phải kể đến tỉnh Quảng Bình, Bắc Giang, Trà Vinh, Quảng Nam… những sai pham này đều bắt nguồn từ cấp cơ sở, chủ yếu là tại các xã trong tỉnh. Theo đó, ngoài việc cấp tiền không đúng đối tượng, trưởng thôn tại hàng loạt tỉnh như Quảng Bình, Nghệ An, Hà Tĩnh, Bắc Giang, Quảng Nam, Quảng Ngãi, Trà Vinh, Sóc Trăng... đã cấp tiền không đủ định mức với số người nghèo, tranh thủ truy thu các khoản người nghèo còn nợ, thu thêm các khoản đóng góp để làm việc chung của thôn. Tiền trợ cấp của nhà nước được các xã này dùng sai mục đích, hoặc chi cho sai đối tượng. Có những hộ nghèo thì không được tiền trợ cấp trong khi những gia đình không thuộc diện nghèo lại được tiền trợ cấp, đa số những gia đình này đều là người thân của của các cán bộ trong xã. Không những vậy tiền trợ cấp cũng bị bòn rút, hoặc chuyển thành hình thức mà thật sự không phù hợp với nguyện vọng của người dân. Nguyên nhân của những sai phạm này là do các địa phương không giám sát, kiểm tra việc thực hiện của các cấp cơ sở, và do chính các cấp cơ sở làm việc còn mang nặng tính tự phát và đôi khi thiếu công minh (ưu tiên người thân của
32
các cán bộ mà không xem xét đến thực tế của các quy định về đối tượng được