4. Khung pháp lý cơ bản của PPP Việt Nam
4.2. Nội dung sửa đổi khung pháp lí PPP thu hút đầu tư tư nhân ban hành mới
mới 2018
Nhiều quy định trong quy trình, thủ tục thực hiện các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) đã được sửa đổi, bổ sung tại Nghị định 63/2018/NĐ-CP ban hành ngày 4/5 vừa qua, thay thế cho Nghị định 15/2015/NĐ-CP năm 2015. Những điểm mới này được kỳ vọng sẽ tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong thực hiện các dự án PPP, qua đó tăng sức hấp dẫn, mở ra nhiều cơ hội đối với nhà đầu tư nhờ việc đơn giản hóa quy trình thủ tục và nâng cao hiệu quả dự án.
Nghị định 63 quy định rõ hơn về thẩm quyền, trình tự, thủ tục phê duyệt chủ trương đầu tư đối với dự án PPP. Trong đó, 2 vấn đề được quan tâm nhất chính là thay đổi quy định về phần vốn góp Nhà nước tham gia vào dự án PPP; và quy định về tỷ lệ vốn chủ sở hữu của NĐT tham gia dự án. Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Nghị định 63 mở rộng nguồn vốn được sử dụng làm phần Nhà nước tham gia thực hiện dự án gồm: bổ sung vốn góp của Nhà nước; vốn
thanh toán cho NĐT; quỹ đất, trụ sở làm việc, tài sản kết cấu hạ tầng thanh toán cho NĐT hoặc quyền kinh doanh, khai thác công trình, dịch vụ được nhượng cho NĐT trong dự án áp dụng loại hợp đồng BT; vốn hỗ trợ xây dựng công trình phụ trợ, bồi thường, giải phóng mặt bằng và tái định cư.
Vấn đề thứ 2 được quan tâm là thay đổi quy định về tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư trong Nghị định 63 theo hướng tăng lên tối thiểu 20% tổng mức đầu tư so với mức 15% của Nghị định 15/2015. Theo đó, đối với dự án có tổng vốn đầu tư đến 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu không thấp hơn 20% tổng vốn đầu tư, trong khi Nghị định 15 là 15%. Đối với dự án có tổng vốn đầu tư trên 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu của NĐT được xác định theo nguyên tắc: Phần vốn đến 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu không được thấp hơn 20%, Nghị định 15 là 15%; đối với phần vốn từ trên 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu không được thấp hơn 10%. Các chuyên gia nhận định việc quy định tăng tỷ lệ vốn chủ sở hữu là cần thiết để đảm bảo chọn được NĐT có đủ năng lực tài chính tham gia dự án PPP.
Tuy nhiên từ phía các quy định về vốn chủ sở hữu bị siết chặt hơn lại gây thêm khó khăn cho họ. Đánh giá tổng quan về hành lang pháp lý hiện tại đối với hình thức đầu tư PPP, các DN đang tham gia vào lĩnh vực này cho rằng tuy đã có nhiều sửa đổi song vẫn chưa đủ vững chắc để thu hút được các NĐT lớn. Hành lang pháp lý về PPP vẫn còn phụ thuộc nhiều luật chuyên ngành trong suốt vòng đời một dự án PPP từ bước chuẩn bị đến triển khai đầu tư và vận hành, khai thác dự án.
Phan Ngọc Cẩm Thành, Phó TGĐ Công ty Điện lực Vĩnh Tân 1 cho biết, mặc dù quy định hợp đồng dự án Nhiệt điện Vĩnh Tân 1 mà DN này đang thực hiện có các điều khoản cụ thể, song khi áp dụng thực tế thì các cơ quan quản lý chuyên ngành trong từng lĩnh vực lại không chấp nhận các điều khoản này vì cho rằng quy định trong hợp đồng là trái với luật.
Dự án BOT điện có nhiều cơ chế phải xin đặc thù, ví dụ chuyển đổi ngoại tệ, ngôn ngữ, bảo lãnh của Chính phủ với than điện… Sau khi ký hợp đồng xong và bước vào giai đoạn triển khai, các cơ quan quản lý từng lĩnh vực nói
đây không phải văn bản luật, khiến chủ đầu tư không có cơ sở để thực hiện. Từ chính vướng mắc trong thực tế, các vấn đề pháp lý liên quan đến dự án PPP cần sớm được quy định thành luật riêng, như vậy mới có tính thống nhất, phổ quát để các bên cùng phối hợp thực hiện. Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư cho biết, sau khi ban hành Nghị định 63, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đang tiếp tục chỉnh sửa Nghị định 30/2015 để tháo gỡ các bất cập. Song vấn đề quan trọng nhất là bộ đang xây dựng Luật Đầu tư PPP dự kiến trình Quốc hội năm sau, sẽ tạo được sự minh bạch, yên tâm hơn cho các NĐT, khuyến khích họ mạnh dạn bỏ tiền vào đầu tư các công trình hạ tầng. (Thoisu, 2018)
Nhận xét chung: Có thể thấy các nhân tố này mang lại những ảnh hưởng
tích cực và tiêu cực đến việc thu hút đầu tư tư nhân theo hình thức PPP trong ngành điện ở Việt Nam.
Về những thành công đạt được :
Thứ nhất, chúng ta có một môi trường vĩ mô ổn định với tình hình tăng trưởng kinh tế những năm gần đây rất phát triển, tình hình xã hội không có điều bất ổn, và được thế giới coi là một trong nước an toàn điều này góp phần thu hút đầu tư nước ngoài vào Việt Nam. Đồng thời, đi cùng với sự phát triển kinh tế - xã hội làm cho nhu cầu tiêu thụ điện năng ngày càng tăng cao, nhà nước không đủ ngân sách để tiếp tục độc quyền ngành điện, điều này mở ra một cơ hội lớn cho các nhà đầu tư.
Thứ hai, Việt Nam hiện có rất nhiều dự án PPP trong ngành điện đã được cấp phép và đang chờ thương thảo về hợp đồng. Đồng thời, nhà nước cũng khuyết khích và tích cực ủng hộ các dự án do nhà đầu tư đề xuất.
Về những hạn chế còn tồn tại
Thứ nhất, nhà nước hiện đang tham gia quá sâu còn tư nhân thì lại bị hạn chế về mặt quyền hạn. Với số vốn góp lớn nhưng nhà đầu tư lại không được tham gia thay đổi về giá và tuy là hình thức bình đẳng giữa 2 bên nhưng các nhà đầu tư lại luôn ở “thế dưới”. Việc dự án PPP thường kéo dài quá lâu trong khi nhà đầu tư muốn quay vòng vốn nhanh để giảm thiểu rủi ro là một hạn chế
khiến nhà đầu tư lo ngại. Trong khi cần tạo môi trường thuận lợi thu hút đầu tư tư nhân thì những dự án đi trước lại không mấy khả quan. Nhà đầu tư phải tuân theo quá nhiều luật như Luật Ngân sách nhà nước, Luật Thuế,… cũng là một nguyên nhân hạn chế đầu tư. Đồng thời đối với ngành đặc thù như ngành điện, đòi hỏi lao động phải có trình độ chuyên môn cao là một vấn đề cần giải quyết khi Việt Nam thiếu hụt những người lao động trong tình trạng này gây mất niềm tin ở nhà đầu tư.
Thứ hai, số lượng dự án PPP đầu tư vào ngành điện hiện được tăng lên
rất nhiều, tuy nhiên chưa có một đánh giá chuẩn mực nào về một dự án PPP tiềm năng khiến nhà đầu tư không có cơ sở để căn cứ đánh giá. Đồng thời, thị trường phát điện cạnh tranh đã được mở ra tuy nhiên sản lượng điện mua bán trên thị trường còn rất ít và còn nhiều vướng mắc cũng như do việc ký kết hợp đồng cố định gây ra.
Thứ ba,có rất nhiều những dự án có hình thức để lựa chọn nhà đầu tư là
chỉ định sau khi có sự thương thảo và cân nhắc giữa các nhà đầu tư khác nhau. Điều này đã tạo ra sự không minh bạch và bình đẳng giữa các nhà đầu tư. Hơn nữa, việc phân bổ rủi ro giữa nhà nước và nhà đầu tư không hợp lý cũng khiến nhà đầu tư hạn chế tham gia vào dự án PPP. Việc không rõ ràng trong bảo lãnh của chính phủ cũng như không có hướng dẫn cụ thể về tài chính cũng là một nguyên nhân khó thu hút đầu tư.
Thứ tư, hiện nay chưa có một bộ luật hay khung pháp lý chính thức quy định rõ ràng đối với các dự án PPP. Đồng thời, việc mâu thuẫn giữa các nghị định cũng như việc thay đổi khung chính sách liên tục làm tăng tính rủi ro của dự án và làm nhà đầu tư không an tâm khi đầu tư.
Sau đây, nhóm xin trình bày một số giải pháp để khắc phục những hạn chế trong thu hút đầu tư tư nhân theo hình thức PPP trong ngành điện ở Việt Nam.