Phần 3: Phân cấp quản lý các nguồn thu ngân sách nhà nước.
3.4.2. Những hạn chế trong phân cấp ngân sách hiện nay.
- Một là, quyền tự chủ trong quyết định các khoản thu ngân sách của địa phương bị hạn chế bởi các lý do sau:
+ Thứ nhất, các nguồn thu được phân chia 100% cho ngân sách địa phương thường là những sắc thuế có hiệu suất thu thấp và không bền vững, chính quyền địa phương bị hạn chế về khả năng tăng nguồn thu cho mình ngoài các chính sách thu do Trung ương quy định. Trong các nguồn thu hiện nay ngân sách địa phương được hưởng 100% thì các khoản thu từ đất đai chiếm tỷ trọng khá lớn. Tuy nhiên, các khoản thu này thường có tính chất thu một lần như thu từ giao quyền sử dụng đất.
+ Thứ hai,địa phương chỉ có quyền quyết định một số loại phí, lệ phí theo phân cấp của Chính phủ và được quy định mức thu một số loại phí, lệ phí trong khung pháp luật hiện hành quy định. Tuy nhiên, nguồn thu từ các loại phí, lệ phí này trên thực tế là rất nhỏ, chỉ chiếm khoảng 10% tổng thu ngân sách địa phương.
+ Thứ ba, hiện nay khung luật pháp chưa có quy định về thuế địa phương. Toàn bộ các vấn đề về thu thuế nào, mức thuế suất bao nhiêu, cơ sở tính thuế như thế nào… đều do Trung ương quy định. Mặt khác, trong những năm gần đây do kinh tế suy giảm, để tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp, Chính phủ, Quốc hội đã ban hành các chính sách miễn, giảm, giãn thời hạn nộp một số sắc thuế, khoản thu ngân sách nhà nước gây ảnh hưởng tới nguồn thu của ngân sách địa phương trong khi các nhiệm vụ chi không giảm.
+ Thứ tư,việc xếp khoản thu thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành vào thu ngân sách trung ương hưởng 100%, thuế tiêu thụ đặc biệt đối với hàng sản xuất trong nước vào khoản thu phân chia là chưa phù hợp với nguyên tắc đánh thuế và bản chất của các khoản thu này. Đối với các khoản thu phân chia giữa
ngân sách trung ương và ngân sách địa phương thì số thu đang được phân chia giữa Trung ương và địa phương nơi diễn ra hoạt động thu thuế, điều này làm nảy sinh những bất cập về tính công bằng, có lợi cho những địa phương có điều kiện kinh tế - xã hội phát triển, đặc biệt là đối với thuế giá trị gia tăng và thuế thu nhập daonh nghiệp.
+ Thứ năm, đối với các khoản thu điều tiết và bổ sung, Trung ương có thể thay đổi sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách và điều này lại làm hạn chế tính chủ động của địa phương. Đặc biệt là đối với các tỉnh nhận số bổ sung lớn lại thường là các tỉnh nghèo.
+ Thứ sáu,đối với các khoản vượt thu, chính quyền Trung ương cũng bị ràng buộc bởi các quy định về tăng tỷ lệ điều tiết sau mỗi thời kỳ ổn định hay quy định sử dụng khoản tăng thu cho các đối tượng chi như chi làm lương, chi đầu tư, chi trả nợ…
+ Thứ bảy,mặc dù quy định tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có toàn quyền quyết định việc phân cấp nguồn thu cho chính quyền cấp huyện, xã trong phạm vi được phân cấp nhưng một số nội dung phân cấp thu cụ thể lại được quy định trong Luật ngân sách nhà nước (2002) như:
(i) Phân cấp tối thiểu 70% các khoản thu thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà, đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà, đất cho ngân sách xã, thị trấn; (ii) phân cấp tối thiểu 50% khoản thu lệ phí trước bạ, không kể lệ phí trước bạ nhà, đất cho ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh.
+ Thứ tám, việc không quy định cụ thể nguồn thu ở cấp huyện và cấp xã trong Luật ngân sách nhà nước(2002) mà giao cho chính quyền cấp tỉnh quy định đã tạo cho chính quyền tỉnh có được sự linh hoạt trong điều hành ngân sách, tuy nhiên hạn chế mức độ chắc chắn và khả năng dự đoán trước về nguồn thu ngân sách của cấp huyện và cấp xã.
+ Thứ chín, quy mô thu ngân sách trên địa bàn các tỉnh, thành phố có sự chênh lệch rất lớn, địa phương có số thu ngân sách năm 2010 cao nhất (TP. Hồ Chí Minh) cao hơn 164 lần so với địa phương thấp nhất (Bắc Kạn). Hệ số giữa mức động viên ngân sách bình quân đầu người của địa bàn cao nhất (Bà Rịa - Vũng Tàu) so với địa bàn thấp
nhất (Bến Tre) là 59,5 lần, cho thấy năng lực tài khóa giữa các địa phương có sự khác biệt khá lớn.
- Hai là, phân định nhiệm vụ chi còn bất cập xuất phát bởi các lý do sau:
+ Thứ nhất,Luật ngân sách nhà nước (2002) cho phép các tỉnh được quyết định phân cấp nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách trực thuộc (huyện, xã), mặt khác lại phân cấp cụ thể nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng các trường phổ thông, điện chiếu sáng, cấp thoát nước, giao thông đô thị, vệ sinh đô thị và các công trình phúc lợi công cộng cho thị xã, thành phố thuộc tỉnh nên đã phần nào hạn chế quyền chủ động của chính quyền cấp tỉnh. Đồng thời, việc khống chế các tỷ lệ cứng đối với chi cho giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ… đã tạo ra sự cứng nhắc và kém linh hoạt trong thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội tại các tỉnh.
+Thứ hai,việc thực hiện thời kỳ ổn định ngân sách như hiện hành cũng làm hạn chế nguồn lực của các tỉnh do các tỉnh tăng thu thì được tăng chi trong thời kỳ ổn định ngân sách (từ 3 đến 5 năm) song qua mỗi thời kỳ ổn định thì tỷ lệ điều tiết về ngân sách trung ương bắt buộc phải tăng lên.
+ Thứ ba, phân cấp chi ngân sách chưa gắn liền với việc cung cấp các dịch vụ công cộng ở địa phương mà chủ yếu vẫn được phân bổ dựa trên hệ thống tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách theo yếu tố đầu vào, chưa tính đến hiệu quả đầu ra của các nhiệm vụ chi, hiệu quả phân bổ chưa cao, gây thất thoát, lãng phí.
+ Thứ tư, mặc dù Luật ngân sách nhà nước (2002) quy định không được dùng ngân sách của cấp này để chi nhiệm vụ của cấp khác (trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ) nhưng thực tế nhiều địa còn phải hỗ trợ thêm kinh phí cho các cơ quan Trung ương ở địa phương (cơ quan tư pháp, công an, quân đội) để thực hiện nhiệm vụ chung trên địa bàn. Mặt khác, mức hỗ trợ và đối tượng hỗ trợ giữa các tỉnh khác nhau đã gây áp lực cho ngân sách địa phương, đặc biệt là các tỉnh còn phải nhận hỗ trợ từ ngân sách trung ương.
- Ba là, tương quan giữa nguồn thu được giữ lại và nhiệm vụ chi của các cấp chính quyền địa phương còn chưa tương xứng.
+ Mặc dù tỷ trọng chi ngân sách địa phương trong tổng chi ngân sách nhà nước đã tăng lên đáng kể từ 47,5% năm 2003 (trước thời điểm thực hiện Luật ngân sách nhà nước (2002)) lên 52,1% năm 2010 (bao gồm cả số bổ sung cân đối) song phần chi đó phần lớn lại được trang trải từ nguồn bổ sung của ngân sách trung ương. Số tỉnh tự cân đối được ngân sách từ nguồn thu được giữ lại cho tỉnh giảm từ 15 tỉnh năm 2005 xuống còn 13 tỉnh năm 2013. Các tỉnh còn lại đều trông chờ vào số bổ sung của ngân sách trung ương.
- Bốn là, bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu chưa thu hẹp được bất bình đẳng giữa các địa phương. Để đảm bảo công bằng giữa các địa phương, bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu đã được sử dụng nhưng quy mô chi ngân sách bình quân đầu người của các địa phương có sự khác biệt rất lớn. Hệ số giữa tỉnh có mức chi cao nhất so với tỉnh có mức chi thấp nhất là 5,6 lần và có sự phân bố không đồng đều giữa các địa phương. Các nguyên tắc phân bổ, thực hiện các khoản bổ sung có mục tiêu tuy đã được ban hành và hoàn thiện, song nhìn chung vẫn còn cơ chế “xin-cho”. Nhiều địa phương chưa chủ động trong việc thu hút nguồn lực để đầu tư, vẫn phụ thuộc nhiều vào các khoản bổ sung mục tiêu để thực hiện các dự án đầu tư trên địa bàn.
- Năm là, bất cập trong phân cấp vay nợ đối với chính quyền địa phương.
+ Quan hệ về nợ giữa chính quyền Trung ương và địa phương còn chưa rõ, chưa có quy định hay chế tài cụ thể đối với trường hợp địa phương không có khả năng trả nợ. Việc xác định giới hạn vay nợ dựa vào tổng vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm cũng bộc lộ nhiều bất cập do tổng vốn đầu tư xây dựng cơ bản không ổn định, phụ thuộc vào nguồn thu hàng năm của tỉnh cũng như sự biến động của thị trường bất động sản (các khoản thu từ đất). Việc quy định tỷ lệ đồng nhất về giới hạn nợ của địa phương (trừ Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh) nhìn chung chưa phù hợp. Giới hạn vay nợ của địa phương nên được gắn với các chỉ số phản ánh khả năng thực hiện nghĩa vụ nợ của địa phương, ví dụ như quy mô thu ngân sách. Việc các tỉnh thành lập các quỹ đầu tư phát triển địa phương hay các công ty tài chính nhà nước nhằm huy động các nguồn lực cho đầu tư phát triển là phù hợp với thực tế, tuy nhiên đòi hỏi việc quản lý và sử dụng quỹ phải hiệu quả bởi đây là các tổ chức tài chính nhà nước của địa
phương, nếu không được kiểm soát, tình trạng mất khả năng thanh toán nợ là có thể xảy ra.