địa phương hay Nghị viện địa phương.
Thứ năm, vì toàn bộ những hoạt động được coi là kiểm tra hay giám sát đều có tính chất chung là theo dõi, đánh giá, tác động của các chủ thể đối với khách thể và đều nhằm mục đích làm cho khách thể luôn nằm trong quỹ đạo của các yêu cầu được đặt ra, cho nên, cả hai đều là những biểu hiện khác nhau của một loại hoạt động quyền lực chung được gọi là kiểm soát quyền lực. Như vậy, kiểm soát là khái niệm chung, bao hàm trong đó cả kiểm tra và giám sát.
Tuy nhiên, theo chúng tôi, nếu xuất phát từ yêu cầu về “theo dõi”, “đánh giá”, “tác động” vào khách thể và với mục đích là “làm cho khách thể luôn nằm trong quỹ đạo của các yêu cầu và đòi hỏi về quyền lực” thì kiểm soát quyền lực còn có nghĩa rộng hơn nhiều như thế . Mọi cơ chế và sự tương tác của quá trình vận hành quyền lực nào có khả năng tạo ra các tố chất và mục đích như đã nêu ở trên thì đều có có thể được coi là kiểm soát quyền lực.
3.2. Các giải pháp hoàn thiện và phát triển yếu tố phân quyền trong tổ chức quyền lực nhà nước trong tổ chức quyền lực nhà nước
3.2.1. Tăng cường các chức năng lập pháp và giám sát tối cao của Quốc hội Quốc hội
Hiến pháp năm 2013 tiếp tục khẳng định Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Điều 69). Về chức năng của Quốc hội, Hiến pháp năm 2013 đã không xác định Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến. Đây là một điểm mới cơ bản trong nhận thức lập hiến Việt Nam.
Khi quy định về vai trò của Quốc hội, Hiến pháp năm 2013 có sự phân biệt rõ ranh giới thẩm quyền của cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp trong
86
việc hoạch định chính sách quốc gia, xác định vai trò của Quốc hội là cơ quan
“thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của nhà nước” [32, Điều 69]; có sự phân biệt giữa quyền lập hiến và quyền lập pháp: “Thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp” [32, Điều 69] mà không quy định như Hiến pháp năm 1992 là “cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp”.
Quy định Quốc hội có quyền “Quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước” [32, Điều 69] mà không liệt kê quyết định những vấn đề gì như Hiến pháp năm 1992. Đó sẽ là cơ sở Hiến định để sau này Luật cụ thể hóa phù hợp với vai trò của Quốc hội trong từng thời kỳ mà không phải là một Quốc hội có toàn quyền như Hiến pháp năm 1992.
Về chức năng “Giám sát tối cao đối với hoạt động nhà nước” [32, Điều 69]. Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội thực hiện giám sát tối cao đối với hoạt động của nhà nước mà không quy định là giám sát tối cao toàn bộ hoạt động của nhà nước như trước đây. Điều đó có nghĩa rằng phạm vi giám sát tối cao có giới hạn và giới hạn đó sẽ do luật định.
Xác định được ranh giới thẩm quyền như một yêu cầu tất yếu của sự phân công quyền lực trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, bảo đảm khắc phục được sự không rõ ràng của mối quan hệ lập pháp – hành pháp – tư pháp ở nước ta từ trước đến nay. Về quan hệ lập pháp – hành pháp. Kinh nghiệm của nhiều quốc gia trên thế giới cho thấy rằng, lĩnh vực thẩm quyền lập pháp của Quốc hội gắn liền với những giá trị căn bản nhất và ổn định nhất của đời sống xã hội, của quốc gia, của cá nhân con người mà Nhà nước không thể thoái thác trách nhiệm bởi bất kỳ một lý do nào.
Nếu xét từ góc độ kiểm soát quyền lực thì việc xác định được giới hạn hoạt động lập pháp của Quốc hội và quyền điều hành của Chính phủ sẽ tạo cơ sở cho sự xác định các mặt sau đây trong mối quan hệ quyền lực.
87
Một là, đó sẽ là giới hạn để Quốc hội – cơ quan lập pháp, thể hiện trách nhiệm của mình trong việc đưa ý chí của nhân dân, đường lối chính sách của Đảng lên thành luật. Có thể nói rằng, việc điều chỉnh pháp luật không kịp thời các quan hệ xã hội hiện hữu là biểu hiện của sự quan liêu trên bình diện lập pháp trước nhu cầu bức xúc về một trật tự pháp luật, một môi trường pháp lý – cơ sở đầu tiên cho sự an toàn pháp lý của nhân dân và sự phát triển bền vững của đất nước. Đó cũng là biểu hiện trách nhiệm của Nhà nước trong viê ̣c phản ánh lợi ích của các nhóm, các giai tầng xã hội.
Hai là, từ phía cơ quan hành pháp, việc xác định một ranh giới lập pháp rõ ràng là điều kiện quan trọng để hoạt động hành pháp không “lấn sân” hoạt động lập pháp. Bởi vì, như đã nói ở trên, phần cơ bản của phạm vi thẩm quyền lập pháp là liên quan đến các quyền con người, quyền công dân, các lợi ích cơ bản nhất của quốc gia, do đó, sự “lấn sân” trong hoạt động lập pháp từ phía cơ quan hành pháp không đơn thuần chỉ là sự vi phạm thẩm quyền mà hơn thế, đây là nguy cơ của sự vi phạm các quyền con người, quyền công dân, các lợi ích quốc gia, dân tộc.
Ba là, giới hạn rõ ràng của quyền lập pháp sẽ là điều kiện để đánh giá tính chủ động và hiệu quả của hoạt động hành pháp cũng như tính hợp pháp của các quyết định và hành vi trong lĩnh vực hành pháp.
Như vậy, vị trí và vai trò của Quốc hội được Hiến pháp năm 2013 quy định phù hợp hơn đối với một Quốc hội của nhà nước pháp quyền, khắc phục một bước được những yếu tố của một Quốc hội có toàn quyền trong mô hình nhà nước tập quyền xã hội chủ nghĩa, đảm bảo cho Quốc hội hoạt động thực quyền có hiệu lực và hiệu quả trong việc thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của mình được nhân dân giao quyền, nhân dân ủy quyền.
Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung thẩm quyền của Quốc hội trong việc phê chuẩn, bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức thẩm phán Tòa án nhân dân tối
88
cao [32, Điều 70, Khoản 7] cho phù hợp với yêu cầu đổi mới nâng cao vị thế của quyền tư pháp, tăng cường bảo đảm sự độc lập của tư pháp, đồng thời đây cũng là quy định nhằm làm rõ hơn vai trò của Quốc hội trong mối quan hệ với cơ quan thực hiện quyền tư pháp mà cụ thể là vai trò của Quốc hội trong việc kiểm soát cơ quan xét xử cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Hiến pháp năm 2013 đã có thêm quy định mới về thẩm quyền của Quốc hội trong việc thực hiện quyền giám sát tối cao đối với các thiết chế hiến định độc lập như Kiểm toán nhà nước, Hội đồng bầu cử Quốc gia. Quy định tổ chức và hoạt động, quyết định nhân sự đối với Hội đồng bầu cử quốc gia, Uỷ ban Kiểm toán nhà nước và các cơ quan khác do nhà nước thành lập. Quy định này phù hợp với nguyên tắc phân quyền trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
Phân định rõ hơn các loại điều ước thuộc thẩm quyền phê chuẩn hoặc bãi bỏ của Quốc hội. Theo đó, Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội có thẩm quyền:
Phê chuẩn, quyết định gia nhập, hoặc chấm dứt hiệu lực của điều ước quốc tế liên quan đến chiến tranh, hòa bình, chủ quyền quốc gia, tư cách thành viên của Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam tại các tổ chức quốc tế và khu vực quan trọng, điều ước quốc tế về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân và điều ước quốc tế khác trái với Luật Nghị quyết của Quốc hội [32, Điều 70, Khoản 14]. Trước đây, Hiến pháp năm 1992 quy định: “Phê chuẩn hoặc bãi bỏ điều ước quốc tế khác đã được ký kết hoặc gia nhập theo đề nghị của Chủ tịch nước” [30, Điều 84, Khoản 13]. Như vậy, Hiến pháp năm 2013 đã phân định rõ những điều ước quốc tế thuộc thẩm quyền phê chuẩn hoặc bãi bỏ của Quốc hội; phân biệt được với thẩm quyền của Chủ tịch nước trong việc phê chuẩn hoặc bãi bỏ điều ước quốc tế mà Hiến pháp năm 1992 chưa làm được.
89
Quy định rõ hơn thẩm quyền của Quốc hội, Hiến pháp 2013 đã quy định rõ hơn đối với ngân sách nhà nước; đã bổ sung nhiệm vụ quyền hạn:
“Quyết định phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ Chính phủ” [32, Điều 70, Khoản 4]. Với quy định mới này, trách nhiệm của Quốc hội được tăng cường trong lĩnh vực ngân sách nhà nước – một lĩnh vực đặc biệt quan trọng mà Nghị viện hầu hết các nước dân chủ và pháp quyền ngày càng quan tâm, coi trọng, đặc biệt là kiểm soát việc thu chi ngân sách và đảm bảo an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ Chính phủ.
Để nâng cao hiệu lực và hiệu quả của hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội, tăng cường kiểm soát quyền lực nhà nước, Luật tổ chức Quốc hội và Luật hoạt động giám sát của Quốc hội cần coi trọng và cụ thể hóa nhiệm vụ giám sát tài chính ngân sách. Kiểm soát được việc chi tiêu ngân sách nhà nước do Quốc hội quyết định phân bổ là nhân tố đảm bảo cho bộ máy nhà nước trong sạch vững mạnh.