tư công nhằm nhằm khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, kém hiệu quả.
Trong nhiều năm nữa, nước ta còn phải thực hiện chính sách chủ động bội chi ngân
sách bằng con đường vay nợ để đầu tư phát triển hạ tầng kỹ thuật và xã hội, thúc đẩy
nhanh quá trình công nghiệp hóa đất nước.Đó là chính sách tài chính công tích cực trong điều kiện tích lũy của nền kinh tế còn thấp, tiết kiệm nội địa chưa đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển bền vững. Nhưng chính sách này phải kèm theo các điều kiện rất nghiêm ngặt như : phải có chiến lược nợ Chính phủ và nợ quốc gia rõ ràng; những điều kiện bảo đảm hiệu quả trong đầu tư; khả năng trả nợ hàng năm, cả về VND lẫn ngoại tệ; tuân thủ nguyên tắc "phí tổn cơ hội" và tính đồng bộ trong đầu tư; chi tiêu nhà nước thật sự tiết kiệm; cơ chế phân bố vốn đầu tư minh bạch; cớ chế giám sát dòng vốn đầu tư chặt chẽ. Tuy nhiên, thực tế trong các năm qua, việc bội chi ngân sách nhà nước chưa thật sự tuân thủ các điều kiện nêu trên và nhiều điều kiện khác nữa, nên chính sách “tài chính công tích cực” đã trở thành nhân tố tiêu cực, có nguy cơ gây bất ổn cho nền tài chính quốc gia.
Nếu tiếp tục đầu tư như cách làm trong những năm qua thì hệ quả không chỉ tăng rủi ro cho hệ thống tài chính, mà còn góp phần gây bất ổn vĩ mô như lạm phát, nhập siêu…
Trong nhiều năm qua, đặc biệt là trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa 12, đã liên tục tăng mức bội chi và phát hành trái phiếu Chính phủ ( nhưng không tính vào bội chi) để phân bố cho các ngành và địa phương đầu tư vào các lĩnh vực mà Quốc hội cho phép. Tuy nhiên, chưa có sự đánh giá mang tính định lượng nào về hiệu quả của các dự án và công trình đã sử dụng nguồn vốn này. Khi phân bố nguồn vốn đầu tư Bộ kế hoạch & đầu tư có đưa ra tiêu chí để phân bổ, nhưng chưa thấy có sự đánh giá về kết quả thực hiện một cách cụ thể.Tình trạng các ngành và địa phương đưa ra quá nhiều dự án, trong khi đó nguồn vốn rất hạn chế, nên nơi nào, ngành
nào chạy thủ tục sớm thì được chấp thuận và giải ngân sớm, nơi nào chậm thì để lại. Cách làm này dẫn đến hệ quả là phá vỡ tính ưu tiên và tính đồng bộ của đầu tư, tình trạng vốn phân bổ khắp nơi; ngân sách phải trả lãi, nhưng dự án thì còn có nhiều vấn đề cần phải được chú ý.
Đất nước ta khó khăn mọi điều, lĩnh vực nào, địa bàn nào cũng cần phải đầu tư, chứ không chỉ ở địa bàn khó khăn hay ngành nào. Dĩ nhiên,phải có địa bàn và lĩnh vực cần phải ưu tiên,nhưng phải kèm theo điều kiện. Nếu chúng ta nhìn ở giác độ toàn cục,thì ở địa bàn khó khăn việc đầu tư là vì mục tiêu chính trị, xã hội; còn ngay địa bàn có lợi thế như vùng kinh tế trọng điểm phía Nam, thì cũng phải đầu tư để nuôi nguồn thu chung cho đất nước, chứ không chỉ vì nơi đó. Ví dụ, ưu tiên cho nông thôn, miền núi,biên giới thì nên thực hiện theo chương trình quốc gia, có sự hỗ trợ của TW trong quá trình thực hiện,kể cả giai đoạn thiết lập dự án, triển khai thực hiện, đánh giá kết quả, chứ không nên khoán trắng cho địa phương, theo cách phân cấp như hiện nay; đầu tư cho dạy nghề phải tính đến "phần mềm" tức là sự đồng bộ của việc chuẩn bị đội ngũ giáo viên, đồi tượng tuyển sinh, sử dụng sau đào tạo, chứ không chỉ việc xây dựng trường lớp; ngành y tế cũng vậy. Do đó, không thể phân bố đầu tư với một cách nhìn khá đơn giản là ngành hay địa bàn, mà phải cụ thể đến từng dự án; thời điểm đầu tư,cách thực hiện..để cân đối nguồn vốn với phương châm : làm dự án nào phải dứt điểm đưa vào sử dụng; phải bảo đảm tính đồng bộ và tính lan tỏa của từng dự án. Chúng ta chưa có cơ chế trách nhiệm về đầu tư kém hiệu quả.
Bên cạnh đó, cần xây dựng bộ tiêu thức phù hợp và chuẩn hóa để tạo căn cứ lựa chọn và thông qua các dự án đầu tư công theo lĩnh vực và yêu cầu đầu tư, mục tiêu kinh tế - xã hội, môi trường, cũng như các lợi ích của quốc gia và địa phương, ngành, ngắn hạn và dài hạn; có phân biệt hai loại mục tiêu và hai loại tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu tư công - đầu tư vì lợi nhuận và đầu tư phi lợi nhuận. Không nên đóng khung sự phối hợp chính sách chỉ trong nội bộ các cơ quan chính phủ với các doanh nghiệp nhà nước, mà cần gắn kết chặt chẽ, mở rộng dân chủ hóa với giới doanh nghiệp, các viện, trường và người dân. Sử dụng chuyên gia trong nước và nước ngoài có trình độ nhằm đánh giá khách quan, phản biện độc lập các tác động hai mặt của dự án đầu tư công lớn. Làm tốt việc này sẽ hạn chế bớt những hoạt động đầu tư công gắn với lợi ích cục bộ, chủ quan và ngắn hạn.
Bên cạnh chính sách tài chính công tích cực thì để tái cơ cấu đầu tư công,
cũng cần phải thực hiện một số nguyên tắc cơ bản sau:
Thứ nhất, để đảm bảo nguồn thu cho ngân sách Nhà nước, cần phải quán triệt nguyên tắc khuyến khích phát triển sản xuất và tăng nguồn thu ở những ngành,
vùng có lợi thế so sánh và tiềm năng phát triển. Khắc phục tình trạng tạo nguồn thu và tăng thu bằng mọi giá ở các cấp địa phương. Từng bước tiến tới xây dựng dự toán ngân sách nhà nước dựa trên kết quả đầu ra, thay vì căn cứ vào các yếu tố đầu vào như hiện nay.
Thứ hai,trong việc tái đầu tư, trước hết phải từng bước điều chỉnh cơ cấu để giảm dần đầu tư công. Nguồn vốn ngân sách Nhà nước và trái phiếu Chính phủ phải tập trung cho xây dựng hạ tầng không thu hồi được vốn, cho giáo dục đào tạo, khoa học- công nghệ, quốc phòng và an sinh xã hội.
Thứ ba, phân cấp quản lý đầu tư công cần được sửa đổi theo nguyên tắc chỉ quyết định đầu tư khi đã xác định rõ về nguồn vốn và khả năng cân đối nguồn vốn ở từng cấp ngân sách. Thực hiện cơ chế cân đối vốn cho toàn bộ thời gian thực hiện dự án thay vì bố trí kế hoạch vốn từng năm như hiện nay.
Song song với những nguyên tắc quản lý trên, công tác thanh tra, kiểm tra, xử lý phải được tăng cường hơn nữa. Những trường hợp vi phạm cơ chế quản lý đầu tư cả với tập thể và cá nhân cần xử lý bằng những chế tài cụ thể, đủ mạnh để nâng cao kỷ cương trong đầu tư công.
3.2.5. Ban hành luật đầu tư công
Đặt trong bối cảnh yêu cầu cấp bách của nền kinh tế hiện nay, việc ban hành Luật Đầu tư công làm căn cứ pháp lý quan trọng và chính thống để thực hiện các hoạt động liên quan tới quản lý, triển khai cũng như giám sát, điều chỉnh đầu tư công trong thời gian tới là rất cần thiết. Thực trạng đầu tư công hiện nay là rất đáng lo ngại và hiệu quả đem lại không cao. Vì vậy, qua những lí do sau đây ta có thể thấy được tầm quan trọng của việc sớm phải có luật đầu tư công:
Thứ nhất, do quy mô đầu tư công lớn, nhưng hiệu quả lại rất thấp:
Sau gần 30 năm Đổi mới, mở cửa và hội nhập quốc tế, Việt Nam đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng, nhất là về tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội. Trong quá trình đẩy mạnh công nghiệp hóa – hiện đại hóa, đầu tư công đóng vai trò cực kỳ to lớn. Quy mô đầu tư công của nước ta rất lớn và liên tục gia tăng. Nếuchi đầu tư công trong giai đoạn 2001-2005 chỉ khoảng 286 nghìn tỷ đồng (chiếm trên 23% tổng vốn đầu tư toàn xã hội), thì trong giai đoạn 2006-2010, con số này đã đạt trên 739 nghìn tỷ đồng (khoảng trên 24% tổng vốn đầu tư toàn xã hội).
Quy mô lớn của đầu tư công đã tạo ra sự thay đổi rõ rệt về diện mạo hạ tầng kỹ thuật và xã hội của đất nước, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nâng cao đời sống nhân dân. Tuy nhiên, vừa qua, đầu tư công lại thường đi kèm với tình trạng kém hiệu quả, thất thoát, lãng phí, thậm chí gây bất ổn kinh tế vĩ mô, gây bức xúc trong dư luận xã hội.
Những vấn đề cụ thể đang đặt ra trong quản lý đầu tư công hiện nay là:
- Đối với các Chương trình hỗ trợ có mục tiêu và Chương trình mục tiêu quốc
gia, hạn chế lớn nhất hiện nay là cơ chế quản lý còn lỏng lẻo. Nguyên nhân xuất phát từ việc phần vốn nhà nước cho các chương trình này đang được cân đối ngoài ngân sách dài hạn; các quy định chi tiêu phức tạp, nhưng thiếu đồng bộ, cụ thể và minh bạch, trong khi không nhất thiết phải tuân thủ các quy tắc và tiêu chuẩn chi tiêu theo Luật Ngân sách nhà nước. Những điểm này khiến cho các quyết định của cơ quan quản lý đầu tư công liên quan đến các chương trình mục tiêu có thể trở nên khó tiên đoán, khó phân định đúng sai, thậm chí mang nặng tính chủ quan. - Đối với nguồn vốn trái phiếu chính phủ, điểm hạn chế lớn nhất hiện nay là cơ chế phân bổ chưa được thể chế hóa một cách hợp lý. Trên bình diện quốc gia, cả nước thiếu một kế hoạch đầu tư công có tầm nhìn dài hạn. Trong khi đó, cơ chế quản lý đang cho phép cấp ngành và địa phương có quyền tự quyết định tổng mức đầu tư trước, rồi báo cáo lên để Chính phủ "lo" nguồn vốn. Hậu quả tất yếu là không thể kiểm soát được tổng mức đầu tư công. Báo cáo của Bộ Kế hoạch Đầu tư năm 2010 đã chỉ ra rằng, thực tế vốn huy động từ trái phiếu chính phủ trong giai đoạn 2003- 2010 đã tăng gấp đôi so với kế hoạch ban đầu (lên tới 558.654 tỷ đồng so với 246.447 tỷ đồng kế hoạch).
- Thực hiện phân cấp mạnh về quản lý đầu tư công cho các ngành, địa phương,
nhưng lại không đi kèm với tăng cường hệ thống quy định về giám sát, đánh giá quản lý đầu tư công có hiệu quả, hiệu lực. Hiện nay, không có một cơ quan nào có đủ thẩm quyền, trách nhiệm rõ ràng về giám sát, đánh giá toàn diện hiệu quả đầu tư công trên bình diện quốc gia. Vì vậy, những mặt trái, mặt tiêu cực của phân cấp đã và đang "lấn át" những mặt tích cực. Hiệu quả đầu tư công thấp do tình trạng đầu tư dàn trải, chồng chéo, công trình thi công chậm, thiếu đồng bộ, dở dang nhiều ở các ngành, địa phương không những không giảm, mà còn có xu hướng gia tăng. Tệ nạn xin - cho, ban phát tùy tiện ngày càng trở nên tinh vi hơn. Do đó, nghịch lý đang tồn tại là, nền kinh tế nước ta có quy mô GDP chỉ hơn 100 tỷ USD, nhưng theo quy hoạch, có đến 266 cảng biển các loại, 22 sân bay (trong đó có 8 sân bay quốc tế), 15 khu kinh tế, 28 khu kinh tế cửa khẩu, 260 khu công nghiệp và 650 cụm công nghiệp với công suất hoạt động rất thấp.
Điều cần phải nêu ra ở đây là, thu ngân sách của nền kinh tế mới chỉ đủ đáp ứng phần chi thường xuyên. Bởi vậy, đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước dựa chủ yếu vào đi vay. Nếu như vốn đầu tư công không được sử dụng hiệu quả, không tạo ra giá trị gia tăng cho nền kinh tế lớn hơn chi phí vay nợ, thì trong tương lai, Việt Nam cũng có thể phải đối mặt với nguy cơ khủng hoảng nợ như trường hợp Hy Lạp, và một số quốc gia châu Âu hiện nay. Năm 2010, tỷ lệ nợ công/GDP của Việt Nam là 56,7%, so với mức 33,8% năm 2007. Trong lúc có ý kiến cho rằng, đây vẫn là tỷ lệ an toàn, thì một điểm đáng lưu ý là, phí bảo đảm cho các hợp đồng hoán đổi rủi ro tín dụng (CDS) của nước ta hiện cao hơn nhiều so với các nước trong khu vực. CDS càng cao thể hiện đánh giá của quốc tế về khả năng vỡ nợ càng lớn. CDS 5 năm của Việt Nam hiện xoay quanh 400, trong khi của Philippin và Indonesia khoảng 200. Hy Lạp, Achentina, Ai-len, Bồ Đào Nha, Ucraina, Dubai, Ai Cập vào tháng 3/2011 được xếp thuộc nhóm đầu những nước có khả năng vỡ nợ với CDS 5 năm trong khoảng từ 370 (Ai Cập) – 956 (Hy Lạp).
Thứ hai, bất cập trong hệ thống văn bản pháp quy về quản lý đầu tư công hiện hành:
Một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn tới quản lý đầu tư công còn lỏng lẻo, thiếu hiệu quả thời gian qua là việc thiếu vắng một khung khổ pháp lý rõ ràng, đầy đủ, nhất quán, minh bạch về đầu tư công, thể hiện qua những điểm sau :
Số lượng văn bản pháp quy điều chỉnh đầu tư công nhiều, nhưng còn phân tán, thiếu đồng bộ và chắp vá. Các chế tài trực tiếp về đầu tư công chủ yếu được quy định tại các văn bản dưới luật. Cụ thể: Nghị định số 52/1999/NĐ-CP, ngày 08/7/1999, của Chính phủ về việc ban hành Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng, trong đó có quy định về nội dung kế hoạch đầu tư, quản lý đầu tư các dự án; Nghị định số 12/2009/NĐ-CP, ngày 12/02/2009 và Nghị định số 83/2009/NĐ-CP, ngày 15/10/2009 về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình; Quyết định số 135/2009/QĐ-TTg, ngày 04/11/2009, của Thủ tướng Chính phủ về ban hành Quy chế quản lý, điều hành thực hiện các Chương trình mục tiêu quốc gia; Quyết định số 210/2006/QĐ-TTg, ngày 12/9/2006 và Quyết định số 60/2010/QĐ-TTg, ngày 30/9/2010 của Thủ tướng Chính phủ về nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư từ NSNN; Nghị định số 113/2009/NĐ-CP, ngày 15/12/2009 về giám sát, đánh giá đầu tư… Trong khi đó, với tầm quan trọng của đầu tư công, cũng như những hạn chế, yếu kém trong đầu tư công như đã nêu ở phần trên rất cần một luật khung để quản lý thống nhất.
Hoạt động đầu tư công ở khía cạnh này hay khía cạnh khác cũng lại chịu sự điều chỉnh của nhiều luật khác nhau như: Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư, (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Luật Đấu thầu, Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước… Những luật đó do có tính chất và phạm vi điều chỉnh khác biệt rất lớn đối với tính chất và phạm vi điều chỉnh của một luật quản lý đầu tư công, nên rõ ràng không thể chứa đựng đầy đủ các nội hàm cần thiết để điều chỉnh toàn diện hoạt động đầu tư công. Cụ thể là:
- Trong 77 điều của Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, chỉ có 4 điều quy định chi tiết một số nội dung về chi đầu tư phát triển (Điều: 8, 31, 33, 37). Tuy Luật Ngân sách nhà nước có phạm vi điều chỉnh gần với phạm vi điều chỉnh của Luật Đầu tư công, nhưng lại không thể thay thế cho Luật Đầu tư công vì những lý do cơ bản sau:
(1) Xét về bản chất, Luật Ngân sách nhà nước tập trung vào quy định hoạt động thu - chi ngân sách (về thu bao gồm thu thuế, phí, lệ phí và các thu khác của ngân sách nhà nước…; về chi bao gồm chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển, dự trữ quốc gia, các quỹ tài chính của Nhà nước, đầu tư tài chính…). Còn Luật Đầu tư công, mặc dù cũng có chi đầu tư công (đây là một nội dung nhỏ trong chi ngân sách), nhưng phải tập trung vào thiết lập hệ thống quy định để đảm bảo mối quan hệ giữa các mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế-xã hội và đầu tư công, với tư cách là