2.2.1 Kết quả đạt được
2.2.1.1 Tác động của đầu tư công đối với tăng trưởng
Khi đánh giá kết quả của đầu tư công, ở nước ta thường dẫn ra những bằng chứng về số lượng các công trình đã xây dựng, năng lực sản xuất và dịch vụ đã được tăng lên. Tuy nhiên, đánh giá hiệu quả của đầu tư công đòi hỏi không chỉ đo đếm số lượng những kết quả đạt được mà còn phải xem xét mối tương quan về lượng giữa số vốn đã bỏ ra và kết quả đạt được.
Tính chung trong 20 năm qua, vốn là nhân tố chủ đạo của sự tăng trưởng, đóng góp tới 46% mức độ tăng trưởng, nhân tố lao động khá ổn định, chỉ chiếm tỷ lệ 20%, nhân tố tiến bộ công nghệ và quản lý chiếm 34%, nhưng đã ngày càng đi xuống, mặc dù khi phân tích sâu thì việc ứng dụng tiến bộ công nghệ,
như công nghệ thông tin, viễn thông, năng lượng, xây dựng, sinh học đã được nâng lên. Trong 10 năm gần đây, tác động của nhân tố tăng trưởng theo chiều sâu chỉ còn 20%, gần giống như nhân tố lao động 21%, trong khi nhân tố vốn đã tăng lên 59%.
2.2.1.2 Hiệu quả vốn đầu tư được cải thiện
Thước đo hiệu quả vốn đầu tư thường được dùng phổ biến hiện nay là hệ số suất đầu tư (Incremental Capital Output Ratio – ICOR), hay còn gọi là hệ số sử dụng vốn, hệ số đầu tư tăng trưởng, hay tỷ lệ vốn trên sản lượng tăng thêm. Hệ số này phản ảnh cần bao nhiêu đồng vốn tăng thêm để tạo ra một đơn vị tăng lên của GDP.
Biểu đồ 8: So sánh tốc độ tăng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước 5 tháng đầu năm 2011 so với cùng kỳ năm 2010 (nguồn: Báo cáo ước tính hàng tháng của Tổng cục Thống kê)
Nếu xét hiệu quả đầu tư từ tổng vốn đầu tư, để tăng một đồng GDP cần bỏ ra 5,2 đồng vốn, có thể thấy hiệu quả đầu tư của Việt Nam trong giai đoạn 2000-2007 thấp hơn nhiều so với giai đoạn trước đây (chỉ vào khoảng 2-3 trong thời gian 1970-1984). Khi ở trình độ phát triển thấp tương đương với Việt Nam hiện nay vào những năm 1950-1975, hệ số ICOR của Singapore, Nhật Bản và Hàn Quốc chỉ dao động trong khoảng 1-2.
Như vậy có thể nhận xét, vốn đầu tư của toàn nền kinh tế kém hiệu quả là do suất đầu tư của khu vực của nhà nước quá cao và của khu vực đầu tư nước ngoài thuộc loại cao, trong khi khu vực kinh tế ngoài nhà nước lại có hiệu quả đồng vốn hợp lý. Nếu so sánh xét hiệu quả đầu tư theo tổng tích luỹ tài sản, thì ICOR của toàn nền kinh tế Việt Nam thuộc loại cao, song không vượt quá nhiều so với một số nước Đông Nam Á.
Tuy nhiên, tỷ lệ đầu tư so với GDP năm 2010 khoảng 45,6%, GDP tăng 6,18% nghĩa là để tăng 1 đồng GDP cần đầu tư 7,38 đồng. Còn 6 tháng năm 2011, tỷ lệ đầu tư so với GDP khoảng 38,3%, GDP tăng 5,57% nghĩa là chỉ cần đầu tư 6,9 đồng để tạo ra 1 đồng GDP. Như vậy, có thể thấy hiệu quả đầu tư đã được cải thiện.
2.2.2 Hạn chế và nguyên nhân tồn tại 2.2.2.1 Hạn chế
Điểm lại từ ngày triển khai công cuộc đổi mới tới nay, nền kinh tế nước ta đã trải
qua nhiều đợt đầu tư "theo phong trào", nhiều "hội chứng đầu tư" đã xuất hiện. Nào là đua nhau đầu tư xây dựng nhà máy bia, thuốc lá, tiếp đến là xi măng lò đứng, mía đường, lắp ráp xe máy, sản xuất bột sắn, đánh bắt xa bờ, xây dựng cảng biển, khu công nghiệp và khu kinh tế, kể cả kinh tế cửa khẩu. Kế đến là bột giấy, cán thép, thủy điện nhỏ và vừa, khu nghỉ dưỡng, khu đô thị, "tận thu" khoáng sản, trường đại học, sân golf rồi sân bay...
2.2.2.1.1 Đầu tư từ NSNN còn dàn trải2 , hiệu quả đầu tư một số công trình hạ tầng chưa cao.
Hệ số ICOR có xu hướng tăng lên trong những năm gần đây. Nếu như hệ số
ICOR của giai đoạn 1996-2000 tính theo giá hiện hành là 4,7 thì sang giai đoạn 2001-2005 hệ số này trung bình là 5,1 và giai đoạn 2006-2010 tăng lên 6,1. Nguyên nhân làm cho ICOR của Việt Nam cao một phần là do Việt Nam đang trong giai đoạn tập trung đầu tư cho hạ tầng cơ sở, bao gồm cả hạ tầng cơ sở ở vùng sâu, vùng xa và đầu tư cho xoá đói giảm nghèo, đảm bảo an sinh xã hội. Tuy nhiên, so với các quốc gia khác đã trải qua giai đoạn phát triển tương đồng như Việt Nam thì hệ số ICOR của Việt Nam hiện nay vẫn ở ngưỡng cao (Bảng 1). Điều này một mặt cho thấy mô hình tăng trưởng của Việt Nam đang chủ yếu dựa vào vốn đầu tư, mặt khác thể hiện hiệu quả đầu tư trên một số còn hạn chế. Trong giai đoạn 2001- 2010, tỷ lệ vốn đầu tư toàn xã hội so với GDP (giá hiện hành) đã tăng đáng kể so với giai đoạn trước đó. Nếu như bình quân giai đoạn 1991-1995, tỷ lệ này là 28,2% thì sang giai đoạn 1996-2010 tăng lên 33,2%, và sau đó giai đoạn 2001-2005 là 39,1% và giai đoạn 2006-2010 ước vào khoảng 41%. Việc tăng trưởng quá dựa vào vốn sẽ đặt nền kinh tế nước ta trong thời gian tới trước một số thách thức nhất định. Bối cảnh kinh tế trong nước và thế giới hiện vẫn còn tiềm ẩn nhiều yếu tố khó lường có khả năng ảnh hưởng đến việc huy động nguồn vốn để duy trì tổng
2 Năm 2010, các bộ, cơ quan Trung ương và địa phương phân bổ vốn NSNN cho tổng số 16.658 dự án, nhiều hơn năm 2009 khoảng 850 dự án; số vốn bình quân phân bổ cho một dự án là gần 7 tỷ đồng; vốn bình quân phân bổ cho dự án nhóm A ở Trung ương năm 2010 xấp xỉ 115 tỷ đồng, chỉ bằng 46% mức bố trí năm 2007.
mức đầu tư toàn xã hội như giai đoạn 10 năm qua. Khi đó, việc duy trì mức đầu tư cao cho tăng trưởng GDP cao chắc chắn sẽ gặp khó khăn.
Bên cạnh đó, đầu tư phát triển con người, đầu tư cho một số lĩnh vực như y tế, giáo dục - đào tạo trong 10 năm qua tuy đã được quan tâm hơn so với trước song chưa tạo được sự chuyển biến tương xứng về chất lượng cung cấp dịch vụ. Chi đầu tư cho nghiên cứu khoa học có tăng nhưng hiệu quả ứng dụng các kết quả nghiên cứu chưa tương xứng.
Bảng 5: ICOR của một số nước trong khu vực
Quốc gia Giai đoạn Tăng trưởng GDP(%) Tỷ lệ đầu tư/ GDP(%) ICOR Hàn Quốc 1961-1980 7,9 23,3 3,0 Đài Loan 1961-1980 9,7 26,2 2,7 Indonesia 1981-1996 6,9 25,7 3,7 Thái Lan 1981-1995 8,1 33,3 4,1 Trung Quốc 2001-2006 9,7 38,8 4,0
Nguồn: Trích dẫn từ David Dapice và các cộng sự (2008).
2.2.2.1.2 Cơ chế khuyến khích thu hút đầu tư tư nhân còn chưa có sự đột phá mạnh.
Tỷ trọng đầu tư của khu vực Nhà nước trong tổng mức đầu tư toàn xã hội tuy
có giảm so với trước song vẫn còn ở mức cao. Điều này đã làm cho NSNN không có đầy đủ điều kiện để thực hiện các nhiệm vụ chi quan trọng khác như chi cho đầu tư phát triển con người, chi cho giáo dục, y tế. Bên cạnh đó, chi NSNN cho đầu tư chưa phát huy được vai trò “vốn mồi” để thu hút sự tham gia đầu tư của các thành phần kinh tế khác. Vì thế sự tham gia của khu vực tư nhân vào đầu tư phát triển còn hạn chế, nhất là trong việc đầu tư phát triển hạ tầng kinh tế.
2.2.2.1.3. Cơ cấu đầu tư từ khu vực Nhà nước vẫn còn một số bất hợp lý
Về nguyên tắc, đầu tư của Nhà nước chỉ nên tập trung vào việc phân bổ các nguồn lực trong xã hội cho các lĩnh vực mà cơ chế thị trường không thể hoạt động hoặc hoạt động không hiệu quả. Song trên thực tế, đầu tư của nhà nước của nước ta vẫn còn tập trung vào một số ngành mà khu vực tư nhân có khả năng và sẵn sàng đầu tư. Trong khi đó, đầu tư vào các ngành công nghệ cao,
các ngành có khả năng dẫn dắt chuyển đối cơ cấu kinh tế theo hướng hiện đại còn chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra. Thực tế này xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân quan trọng là chưa hình thành được các tiêu chí cụ thể trong việc xác định “tính ưu tiên” trong các dự án đầu tư. Nhiều dự án được thực hiện song lại chưa tuân thủ theo các mục tiêu cần thực hiện trong phát triển kinh tế xã hội chung.
Việc phân bổ vốn đầu tư từ NSNN còn dàn trải, số vốn bình quân phân bổ cho các dự án hàng năm thấp. Việc phân bổ vốn dàn trải dẫn tới tình trạng nhiều dự án bị kéo dài tiến độ, chậm đưa vào sử dụng, làm gia tăng chi phí đầu tư. Hơn nữa, cơ cấu đầu tư theo vùng miền còn chưa hợp lý. Nhiều địa phương có xu hương muốn hướng đến một cơ cấu đầu tư tương tự nhau, hơn là hình thành một cơ cấu đầu tư nhằm phát huy lợi thế so sánh của từng địa phương. Chất lượng xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển ở nhiều ngành trong một số khâu còn yếu, dẫn tới hiệu quả đầu tư một số công trình, dự án chưa cao.
Hiệu quả của việc phân bổ và sử dụng các nguồn lực trong các DNNN cũng chậm được cải thiện. Khu vực DNNN đang được ưu tiên sử dụng rất nhiều nguồn lực như vốn, tài nguyên và vị thế kinh doanh. Một số lĩnh vực kinh doanh DNNN đang chiếm vị thế độc quyền. Tuy nhiên, hiệu quả hoạt động của DNNN lại không tương xứng với những nguồn lực được ưu tiên đó. Tình trạng thất thoát và lãng phí đầu tư trong các doanh nghiệp, tổng công ty và tập đoàn kinh tế nhà nước chưa có giải pháp xử lý hữu hiệu. Nhiều doanh nghiệp sử dụng vốn đầu tư vào các ngành, nghề, lĩnh vực không thuộc lĩnh vực hoạt động kinh doanh chính, dẫn đến hiệu quả thấp hoặc thua lỗ. Điều này xuất phát từ nhiều nguyên nhân, song có nguyên nhân là chậm bổ sung chế tài để hướng các doanh nghiệp ưu tiên, tập trung nguồn lực cho phát triển các hoạt động kinh doanh chính theo nhiệm vụ chính được giao.
2.2.2.1.4. Lợi ích nhóm, cục bộ, tư duy nhiệm kỳ
Do cơ chế và lợi ích cục bộ địa phương, tỉnh nào cũng muốn trở thành một thực thể kinh tế "hoàn chỉnh" nông - công nghiệp - dịch vụ, kèm theo là trường đại học, bến cảng, sân bay, khu kinh tế... mặc dầu không hội đủ điều kiện.
Công nghiệp hóa đất nước không có nghĩa là tỉnh nào, huyện nào cũng công nghiệp hóa mà cần có sự phân công lao động hợp lý phù hợp với lợi thế của từng vùng. Trong khi đó, sự liên kết và quy hoạch vùng còn xa mới đáp ứng yêu cầu làm cho nguồn lực bị phân tán, trùng chéo, hiệu quả thấp, nền kinh tế nước nhà đã yếu càng yếu thêm. Sở dĩ có tình trạng này một phần do sự lẫn lộn khái niệm, một phần khác do tâm lý địa phương chủ nghĩa, căn bệnh nhiệm kỳ và nhất là cách đánh giá thành tích, phân bổ ngân sách và vốn đầu tư từ trung
ương đã thúc đẩy cuộc chạy đua về dự án, công trình, tốc độ tăng trưởng "GDP tỉnh-thành".
2.2.2.2. Nguyên nhân của những hạn chế 2.2.2.2.1. Về cơ chế chính sách và thủ tục 2.2.2.2.1. Về cơ chế chính sách và thủ tục
Việc ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến công tác quản lý đầu tư xây dựng cơ bản, nhằm tạo cơ sở pháp lý trong điều hành và quản lý dự án. Tuy nhiên, các văn bản hướng dẫn còn chồng chéo, chưa có sự thống nhất, chưa phù hợp với tình hình thực tế, dẫn đến việc áp dụng rất khác nhau, gây khó khăn cho việc hoàn chỉnh các thủ tục để triển khai dự án, ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án: Công tác chỉ định thầu đơn vị tư vấn thực hiện các bước (Giám sát thi công, lập hồ sơ mời thầu, kiểm toán,...) phải thực hiện đúng quy trình quy định của Luật, mất nhiều thời gian.
Việc phân cấp, phân quyền đầu tư cho các địa phương, cơ sở kinh tế mà thiếu sự kiểm soát lại gây ra tình trạng đầu tư dàn trải trầm trọng hơn, đôi khi đầu tư không vì mục đích kinh tế. Địa phương đua nhau xây dựng công nghiệp tràn lan (xây dựng nhà máy đường, luyện cán thép, xi măng, cảng biển,...), phá vỡ quy hoạch và cơ cấu của nền kinh tế.
Việc phân bổ vốn đầu tư cho các dự án vẫn chưa hợp lý: Việc phân bổ vốn cho công trình chưa tính đến công tác bồi thường, tái định cư đến khi khai triển đầu tư xây dựng bị vướng thì mới bắt đầu tính đến; đa số các dự án đều vượt thời gian cân đối vốn theo quy định. Từ đó làm ảnh hưởng đến tiến độ thi công, tiến độ giải ngân vốn đầu tư, đều kéo dài thời gian đầu tư của dự án gây lãng phí và kém hiệu quả.
Công tác quy hoạch: Triển khai chưa kịp thời, chưa theo kịp với quá trình thay đổi của các yếu tố khách quan. Một số quy hoạch ngành, sản phẩm quan trọng còn chưa được tiến hành xây dựng hoặc đang trong quá trình nghiên cứu; chất lượng một số dự án quy hoạch chưa cao chưa có tầm nhìn xa, một số công trình đề ra trong quy hoạch còn mang tính giải quyết tình thế.
Chính sách đầu tư chỉ quan tâm đến các dự án đầu tư mới, không quan tâm đến công tác bảo dưỡng, vận hành để khai thác có hiệu quả các dự án đầu tư công. Các công trình được đầu tư luôn cần một lượng chi phí thường xuyên để vận hành và bảo dưỡng. Thế nhưng thời gian qua, Việt Nam chưa chú trọng đúng mực cho chi vận hành và bảo dưỡng. Ngân sách chi thường xuyên và ngân sách chi đầu tư phát triển được soạn lập một cách riêng rẽ làm giảm hiệu quả sử dụng nguồn lực công. Hậu quả là trong một số ngành, phần lớn các công trình qui mô lớn không mang lại hiệu quả do thiếu duy tu, bảo dưỡng.
Điều kiện năng lực hoạt động, năng lực quản lý của một số chủ đầu tư, Ban quản lý, đơn vị tư vấn chưa phù hợp với các quy định của nhà nước, còn hạn chế, việc quản lý chưa thường xuyên, chưa kiên quyết, còn nể nang, chưa cập nhật hoặc nắm bắt hết các quy định mới của nhà nước về quản lý đầu tư xây dựng, sự kiểm tra giám sát của các ngành chức năng chưa được thường xuyên liên tục, dẫn đến công tác tham mưu, điều hành chưa sát với thực tế, chưa phát hiện những sai sốt trong quá trình đầu tư để có biện pháp xử lý kịp thời.
Ngoài ra còn phải kể đến hiện tượng tham nhũng đã xà xẻo nguồn vốn đầu tư. Có nhiều ý kiến phản ảnh, tham nhũng, lãng phí trong đầu tư công, thường tập trung ở giai đoạn thực hiện đầu tư. Đối với giai đoạn lập và phê duyêt kế hoạch đầu tư chưa được phát hiện nhiều, tuy nhiên đây lại là then chốt. Giám sát đầu tư công phải được thực hiện trên cơ sở qui định của pháp luật, tuy nhiên, vấn đề là ý chí của nhà quản lý có quyết tâm thực hiện việc giám sát để đảm bảo đầu tư công một cách hiệu quả, chống tham nhũng, lãng phí hay không.
Chương 3: Một số giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam giai đoạn tới
3.1. Định hướng cho hoạt động đầu tư công ở Việt Nam thời gian tới
Giai đoạn 10 năm tới, nhu cầu nguồn lực cần cho đầu tư phát triển hạ tầng kinh tế xã hội là rất lớn. Đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng được xác định là một
trong ba đột phá quan trọng trong dự thảo chiến lược phát triển kinh tế giai đoạn 2011-2020. Hiện hay, trong điều kiện nguồn lực huy động là có giới hạn, việc nâng cao chất lượng và hiệu quả sử dụng các nguồn lực tài chính, nhất là