* Về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính vể trẻ em:
Hiện nay, thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính về trẻ em đợc quy định tập trung trong Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính và các Nghị định của Chính phủ cụ thể hóa thẩm quyền xử phạt trên các lĩnh vực khác nhau có vi phạm hành chính về trẻ em. Theo đó, không có một hoặc một loại cơ quan riêng biệt nào đ- ợc thành lập để tiến hành việc xử phạt vi phạm hành chính vể trẻ em mà thẩm quyền xử phạt chủ yếu thuộc về các cơ quan hành chính Nhà nớc từ trung ơng đến địa phơng và xác định cụ thể cho các chức danh trong từng cơ quan đó. Mặt khác, một số chức danh trong các cơ quan T pháp và thi hành án cũng có thẩm quyền xử phạt nh Thẩm phán chủ tọa phiên tòa, chấp hành viên, đội trởng và tr-
ởng phòng thi hành án dân sự. Nh vậy, pháp luật hiện hành đã quy định tơng đối đầy đủ các chức danh có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính về trẻ em, đảm bảo không một vi phạm hành chính về trẻ em nào xảy ra lại không bi xử phạt bởi chủ thể có thẩm quyền. Tuy nhiên, theo chúng tôi, các quy định về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính về trẻ em trong Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính và các Nghị định có liên quan còn bộc lộ những hạn chế cần đợc hoàn thiện theo hớng sau đây:
Thứ nhất, pháp luật đã quy định bằng cách liệt kê các chức danh có thẩm
quyền xử phạt và mỗi chức danh cụ thể pháp luật quy định rõ hình thức, mức xử phạt và những biện pháp cỡng chế khác mà chủ thể đó đợc áp dụng trong khi xử phạt vi phạm hành chính về trẻ em. Theo cách quy định này thì chỉ các chức danh nào đợc pháp luật quy định thì mới có quyền xử phạt. Cách quy định này có điểm tích cực là giúp cho việc xác định đợc các chủ thể có thẩm quyền một cách rõ ràng, đơn giản nhng lại thiếu tính linh hoạt để theo kịp với những thay đổi về tổ chức trong các cơ quan hành chính nhà nớc và thực tiễn công tác đấu tranh phòng, chống vi phạm hành chính về trẻ em. Bởi vì, thực tiễn pháp lý cho thấy có những đơn vị thuộc cơ quan nhà nớc thành lập hoặc chức danh trong các cơ quan hành chính nhà nớc đợc quyết định sau thời điểm ban hành(hoặc sửa đổi) Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, các Nghị định của Chính phủ, nên không đợc các văn bản luật này quy định thẩm quyền xử phạt. Do vậy, các chủ thể này đơng nhiên không có thẩm quyền xử phạt mặc dù do hoạt động đặc thù của họ là ngời trực tiếp phát hiện các vi phạm hành chính vể trẻ em. Cũng có những lĩnh vực quản lý vào thời điểm các văn bản pháp luật ban hành thì các vi phạm hành chính mới xuất hiện còn ít nên việc giới hạn thẩm quyền cho một hoặc một số cơ quan quản lý là hợp lý. Nhng sau đó, các vi phạm này gia tăng với tốc độ rất nhanh, nếu không mở rộng phạm vi thẩm quyền thì không thể xử lý kịp thời, trong khi việc sửa đổi, bổ sung luật là một quá trình phức tạp và kéo dài. Ví dụ: Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính hiện hành không quy định thẩm quyền xử phạt của cá nhân đứng đầu cơ quan thuộc Bộ nh cục trởng Cục phòng chống tệ nạn xã hội (thuộc Bộ lao động - thơng binh và xã hội) khi phát hiện các
hành vi vi phạm về trẻ em quy định tại NĐ số 114/2006/NĐ- CP, cục trởng Cục điện ảnh (thuộc Bộ văn hóa, thể thao và du lịch) phát hiện hành vi vi phạm của cơ sở chiếu phim khi cho trẻ em dới 16 tuổi vào rạp chiếu phim để xem loại phim cấm trẻ em dới 16 tuổi, cục trởng Cục vệ sinh, an toàn thực phẩm (thuộc Bộ y tế) phát hiện hành vi sản xuất, kinh doanh và sử dụng các sản phẩm thay thế sữa mẹ, Cục cảnh sát bảo vệ môi trờng (thuộc Tổng cục cảnh sát nhân dân, Bộ công an), .v.v... mặc dù các cục và tổng cục này đợc tổ chức để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nớc chuyên ngành có liên quan trực tiếp đến các hành vi vi phạm hành chính về trẻ em. Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính sửa đổi năm 2008 đã bổ sung thêm một số chức danh thủ trởng cơ quan, cục trởng có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý của mình, nh thẩm quyền của Ngời đứng đầu cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự, Cục tr- ởng Cục quản lý lao động ngoài nớc. Quy định này đã đáp ứng đợc yêu cầu, đòi hỏi khách quan của thực tế xã hội tại thời điểm Pháp lệnh đợc soạn thảo để ban hành, khi phát sinh mới các loại vi phạm hành chính trong các lĩnh vực cụ thể mà cha có chủ thể có thẩm quyền xử phạt. Tuy vậy, các bổ sung này cũng chỉ mang tính liệt kê, cụ thể cha mang tính khái quát quy định khung, cho nên tất yếu nó cũng mắc vào những hạn chế chung nh đã phân tích ở trên.
Để khắc phục thiếu sót này, chúng tôi cho rằng, ngoài việc bổ sung hợp lý những chức danh trong các cục, tổng cục thuộc bộ, cơ quan ngang bộ có thẩm quyền xử phạt thì Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính cũng cần có quy định mở để Chính phủ có thể quy định về thẩm quyền xử phạt trong các Nghị định xử phạt vi phạm hành chính về trẻ em, phù hợp với từng thời kì phát triển cụ thể của đất nớc. Với nguyên tắc thẩm quyền của các chức danh do Chính phủ quy định sẽ đợc xác định tơng đơng với thẩm quyền của các chức danh trong các cơ quan quản lí cùng loại đợc Pháp lệnh quy định. Điều đó có nghĩa là: Pháp luật phải quy định bảo đảm khi có chức danh mới với vị trí tơng đơng và phạm vi quyền hạn tơng tự nh các chức danh đang hiện hữu thì không nhất thiết phải sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật hiện hành. Chẳng hạn nh quy định: “ Cục trởng cục X có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính”, đợc thay bằng quy định: “ Thủ
trởng cơ quan quản lí chuyên ngành cấp cục có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính”
Thứ hai, những hạn chế về thẩm quyền của ngời trực tiếp thi hành công vụ
bao gồm:
Trớc hết, những hạn chế này thể hiện ở thẩm quyền áp dụng mức phạt tiền của ngời trực tiếp thi hành công vụ, nhiệm vụ còn quá thấp. Hiện nay, những ng- ời trực tiếp thi hành công vụ, nhiệm vụ nh chiến sĩ công an nhân dân, bộ đội biên phòng, kiểm lâm, nhân viên thuế vụ chỉ đợc phạt tiền đến 200.000 đồng, đội tr- ởng của những ngời này cũng chỉ có thẩm quyền phạt tiền lên đến 500.000 đồng. Mức phạt tiền này căn cứ vào mức tối đa của khung tiền phạt đợc pháp luật quy định đối với hành vi vi phạm, không phải là mức phạt mà ngời thi hành công vụ, nhiệm vụ quyết định đối với từng vi phạm xảy ra trên thực tế (tức là ngời thi hành công vụ, nhiệm vụ chỉ có thẩm quyền xử phạt các hành vi vi phạm có
khung tiền phạt cao nhất là 200.000 đồng). Theo đó, các quy định này đã không
đảm bảo cho ngời trực tiếp thi hành công vụ có thể xử phạt đợc các vi phạm hành chính xảy ra trong lĩnh vực bảo vệ quyền trẻ em ngay cả với những hành vi xẩy ra rất rõ ràng trên thực tế. Bên cạnh đó các Nghị định của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực nói chung, và trong lĩnh vực bảo vệ quyền trẻ em nói riêng thờng có xu hớng ngày càng tăng cao mức phạt tiền nên đã biến các quy định về thẩm quyền xử phạt của những ngời trực tiếp thi hành công vụ, nhiệm vụ trở nên vô nghĩa. Xin nêu ra đây một số ví dụ củ thể: (1). Trong Nghị định số 114/2006/NĐ - CP xử phạt vi phạm hành chính về dân số và trẻ em, có mời bốn điều (từ Điều 12 đến Điều 25) dành riêng để quy định các hành vi vi phạm hành chính về trẻ em và các mức phạt cụ thể thì trong đó chỉ có duy nhất một điều là Điều 24 quy định về “hành vi khụng thụng bỏo hoặc khụng ghi tuổi của trẻ em khụng được sử dụng trờn xuất bản phẩm, đồ chơi, chương trỡnh phỏt thanh, truyền hỡnh, nghệ thuật, điện ảnh nếu cú nội dung khụng phự hợp với trẻ em”, là có mức tiền phạt từ 100.000 đồng đến 300.000 đồng còn tất cả các điều luật còn lại đều có khung tiền phạt từ 200.000 đồng trở lên. Theo đó, các mức
phạt này không thuộc thẩm quyền xử phạt của ngời trực tiếp thi hành công vụ, nhiệm vụ, Thanh tra viên dân số, Gia đình và trẻ em đang thi hành công vụ cũng chỉ có thẩm quyền xử phạt ở một số ít các hành vi quy định tại Điều 24, Điều 20, Điều 25 của Nghị định này (vì theo quy định hiện hành thì thẩm quyền xử phạt của Thanh tra chuyên ngành cũng chỉ lên đến 500.000 đồng); (2). Còn trong NĐ số 150/2006/NĐ - CP, tại Điều 26 quy định hai hành vi vi phạm hành chính về trẻ em là “xúi giục, cỡng ép, tạo điều kiện cho trẻ em dới 16 tuổi uống
rọu, bia và hành vi bán rợu, bia cho trẻ em dới 16 tuổi”, đều có mức tiền phạt từ 200.000 đồng đến 500.000 đồng. Theo đó, các mức xử phạt này cũng không thuộc thẩm quyền xử phạt của Chiễn sĩ Công an nhân dân đang thi hành công vụ;
(3). Khoản 1, Điều 27 NĐ số 56/2006/NĐ - CP quy định hành vi vi phạm hành
chính về trẻ em là “cho trẻ em dới 16 tuổi vào rạp chiếu phim để xem loại phim
cấm trẻ em dới 16 , ” với mức tiền phạt từ 300.000 đồng đến 1.000.000 đồng. Do vậy, mức xử phạt này cũng không thuộc thẩm quyền của Thanh tra viờn chuyờn ngành văn húa đang thi hành cụng vụ bởi vì khung tiền phạt cao nhất của hành vi vi phạm này cũng đã vợt quá 500.000 đồng; (4). Hay theo quy định tại NĐ số 45/2005/NĐ - CP, có quy định hành vi vi phạm hành chính về trẻ em tại Điều 17 là hành vi “vi phạm các quy định về sản xuất, kinh doanh và sự dụng các sản
phẩm thay thế sữa mẹ”, với rất nhiều các loại hành vi khác nhau nhng mức tiền phạt thấp nhất của tất cả các hành vi này là 500.000 đồng. Theo đó, các mức xử phạt này cũng không thuộc thẩm quyền của ngời đang thi hành công vụ, nhiệm vụ trong lĩnh vực y tế; của Thanh tra viên chuyên ngành về vệ sinh, khám bệnh, chữa bệnh và dợc trong khi thi hành công vụ trong phạm vi chức năng của mình. Do vậy, các chủ thể có thẩm quyền nêu trên khi thi hành công vụ, nhiệm vụ nếu phát hiện có vi phạm thì họ không có thẩm quyền xử phạt mà chỉ lập biên bản vụ việc rồi chuyển đến chủ thể có thẩm quyền xử phạt. Có thể thấy đây là một cản trở rất lớn trong hoạt động xử phạt vi phạm hành chính vể trẻ em của các chủ thể có thẩm quyền khi đang thi hành công vụ, nhiệm vụ trong phạm vi chức năng của mình. Mặc dù, đòi hỏi khách quan có tính chất nguyên tắc của hoạt động xử
phạt vi phạm hành chính về trẻ em là kịp thời, nhanh chóng khắc phục hậu quả các hành vi phạm đã xẩy ra xâm phạm đến các quyền của trẻ em.
Với những tồn tại hạn chế nêu trên đã dẫn tới một hệ quả, thực tiễn xử phạt vi phạm hành chính nói chung, vi phạm hành chính về trẻ em nói riêng cho thấy chính vì phải giải quyết quá nhiều vi phạm do cấp dới chuyển lên, trong khi ngời có thẩm quền xử phạt lại chỉ biết về vi phạm qua giấy tờ, tài liệu nên đã làm giảm độ chính xác, hiệu quả của việc xử phạt vi phạm hành chính. Một hệ quả tất yếu nữa là nếu cá nhân, tổ chức bị xử phạt có khiếu nại thì việc giải quyết cũng vì thế mà vòng vo, kéo dài không cần thiết. Xử phạt không kịp thời cũng làm giảm mục đích xử phạt vi phạm hành chính về trẻ em là nhằm nhanh chóng khắc phục hậu quả xảy ra do hành vi vi phạm gây ra cho trẻ em. Bên cạnh đó nó cũng làm mất thời gian và chi phí đi lại của cá nhân, tổ chức bị xử phạt.
Để khắc phục những tồn tại, hạn chế nêu trên chúng tôi cho rằng pháp luật cần có những sửa đổi, bổ sung hoàn thiện theo hớng: Quy định về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính phải thể hiện sự phân công, phân cấp trong quản lí hành chính Nhà nớc. Với mô hình tổ chức bộ máy quản lý hành chính Nhà nớc theo hình chóp, tức là càng lên cao các cơ quan càng thu gọn lại thì cần thiết phải tăng thẩm quyền xử phạt cho cấp dới. Đặc biệt là phải tăng thẩm quyền xử phạt cho những ngời trực tiếp thi hành công vụ, nhiệm vụ trong phạm vi chức năng nhiệm vụ quyên hạn của mình theo hớng tăng mức tiền phạt quá ngỡng hiện nay. Cần phân cấp mạnh hơn cho các chức danh có thẩm quyền ở cơ sở, bởi đó là lực lợng chủ yếu kiểm tra, phát hiện ra vi phạm. Việc tăng cờng thẩm quyền cho các chức danh này phải đạt đợc hai mục đích là nâng cao ý thức trách nhiệm, hiệu quả hoạt động của họ và giảm tải cho các chức danh có thẩm quyền ở cấp trên. Đồng thời với việc tăng thẩm quyền cho cấp dới là tất yếu thì cần phải tăng cờng công tác kiểm tra, giám sát chặt chẽ của cơ quan cấp trên đối với cấp dới của mình.
Ngoài ra, để bảo đảm cho ngời tiến hành xử phạt giải quyết toàn diện, triệt
phạm hành chính về trẻ em không chỉ là thẩm quyền áp dụng các hình thức xử phạt mà còn phải đặt trong mối quan hệ với thẩm quyền áp dụng các biện pháp cỡng chế cần thiết khác trong xử phạt vi phạm hành chính. Nhng hiện nay, ngoài hai hình thức phạt chính là cảnh cáo và phạt tiền, các chức danh trực tiếp thi hành công vụ, nhiệm vụ ngoại trừ Thanh tra viên chuyên ngành đang thi hành công vụ còn lại không có thẩm quyền áp dụng các hình thức xử phạt bổ sung hoặc các biện pháp khắc phục hậu quả do vi phạm hành chính gây ra. Vì thế, mặc dù hành vi vi phạm là vi phạm nhỏ, mức phạt tiền đợc quy định nằm trong phạm vi thẩm quyền của những ngời đang trực tiếp thi hành công vụ, nhiệm vụ nhng nếu nh có tang vật, phơng tiện cần tịch thu hoặc cần áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả do vi phạm hành chính gây ra thì ngời trực tiếp thi hành công vụ đều phải chuyển vụ việc đến ngời có thẩm quyền để xử phạt. Ví dụ, tại NĐ số 45/2005/NĐ - CP, Điều 16 có quy định hành vi vi phạm hành chính về trẻ em là
bán thuốc lá, thuốc lào cho trẻ em d
“ ới 16 tuổi ,” thì bị phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 50.000 đồng đến 100.000 đồng; mức phạt này thuộc thẩm quyền xử phạt của ngời trực tiếp thi hành công vụ, nhiệm vụ. Nhng nếu nh cần áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả là tịch thu tang vật vi phạm thì ngời thi hành công vụ đó lại không có thẩm quyền mà chỉ lập biên bản rồi chuyển đến ngời có thẩm quyền khác. Đây là một tồn tại đã làm hạn chế thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của những ngời trực tiếp thi hành công vụ, nhiệm vụ. Biện pháp và phơng hớng khắc phục là cần thiết quy định hình thức xử phạt bổ sung, biện pháp khắc