- Việc soạn thảo kết luận thanh tra phải tuân theo thủ tục sau đây:
3.2 Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về thanh tra chuyên ngành trong quản lý hành chính nhà nước.
quản lý hành chính nhà nước.
Văn bản pháp luật làm cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của thanh tra chuyên ngành hiện nay là Luật Thanh tra năm 2004 và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật này. Tuy nhiên nhìn chung như chúng tôi đã đánh giá ở Chương II thì những quy định đó hiện nay có nhiều bất hợp lý, gây ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động của thanh tra chuyên ngành. Vì vậy, để hoàn thiện pháp luật về thanh tra chuyên ngành, chúng tôi xin được đóng góp một số ý kiến sau:
riêng:
Mô hình tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra cũng như thẩm quyền của cơ quan này theo quy định của pháp luật hiện nay còn quá chú trọng vào bảo đảm sự kiểm soát chặt chẽ của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước đối với hoạt động thanh tra mà không chú ý tới tính độc lập tương đối của hoạt động này. Chính vì sự lệ thuộc thái quá vào người đứng đầu cơ quan quản lý hành chính nhà nước đã làm mất đi tính khách quan, độc lập tương đối của hoạt động thanh tra, làm giảm đi hiệu lực, hiệu quả của hoạt động thanh tra trong đó có hoạt động thanh tra chuyên ngành. Do đó, việc sửa đổi Luật Thanh tra cần phải bám sát vào đặc điểm của hoạt động thanh tra và giải quyết hợp lý mối quan hệ giữa thanh tra với hoạt động quản lý nhà nước. Mô hình tổ chức và hoạt động của thanh tra phải bảo đảm cho thanh tra vừa là công cụ của quản lý hành chính nhà nước, vừa bảo đảm được tính độc lập tương đối của nó. Thể hiện như:
- Cơ quan thanh tra phải được tổ chức nhằm hỗ trợ cho hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Theo đó, Thủ trưởng cơ quan thanh tra phải do người đứng đầu cơ quan quản lý bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức nhưng cần được sự đồng ý của Thủ trưởng cơ quan thanh tra cấp trên trực tiếp.
- Hoạt động thanh tra phải được thực hiện theo yêu cầu của nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước. Điều đó có nghĩa là hoạt động thanh tra chỉ có thể được thực hiện trên cơ sở quyết định của người đứng đầu cơ quan quản lý, kể cả trong trường hợp phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật. Trên cơ sở chương trình, kế hoạch thanh tra do người đứng
đầu cơ quan quản lý quyết định và thủ tục thanh tra đã được pháp luật quy định chặt chẽ, thủ trưởng cơ quan thanh tra chủ động tổ chức việc thực hiện; người đứng đầu cơ quan quản lý không được can thiệp vào việc thực hiện chương trình, kế hoạch thanh tra trừ trường hợp chương trình, kế hoạch này có sự thay đổi nhằm đưa ra một kết luận thanh tra đúng đắn
- Kết luận thanh tra phải là của cơ quan thanh tra chứ không phải là của Đoàn thanh tra, Thanh tra viên chuyên ngành cũng như của người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước. Kết luận thanh tra phải được cơ quan thanh tra báo cáo với người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước để xử lý. Sau khi có kết luận thanh tra, người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước hoàn toàn có thể đồng ý hoặc không đồng ý với kết luận thanh tra nhưng không thể sửa kết luận thanh tra. Trường hợp người đứng đầu cơ quan quản lý không đồng ý với kết luận thanh tra thì cơ quan thanh tra phải tuân thủ quyết định đó nhưng có quyền báo cáo với cơ quan thanh tra cấp trên trực tiếp để cơ quan này xem xét báo cáo với cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp.
Kết luận thanh tra là do người ra quyết định thanh tra ban hành – tuy nhiên trong một số trường hợp người ra quyết định thanh tra có thể không phải là thủ trưởng cơ quan thanh tra ví dụ trường hợp quy định tại khoản 1, khoản 2 Điều 47 Luật Thanh tra. Vì vậy, đối với những trường hợp này, thì kết quả thanh tra cần được báo cáo cho người đã ra quyết định thanh tra, đồng thời gửi báo cáo này cho Thủ trưởng cơ quan thanh tra cùng cấp. Đảm bảo cho cơ quan thanh tra vẫn có thể đóng góp ý kiến của mình cho người đã ra
quyết định thanh tra đối với kết luận thanh tra.
Việc xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của thanh tra bảo đảm cho thanh tra vừa là công cụ của quản lý hành chính nhà nước, vừa bảo đảm được tính độc lập tương đối của nó như trên sẽ giúp phát huy được hiệu quả của hoạt động thanh tra nói chung và thanh tra chuyên ngành nói riêng.
- Quy định về thanh tra chuyên ngành trong luật Thanh tra:
Những quy định chung của pháp luật hiện nay cho thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành thực tiễn đã chứng mình là không phù hợp bởi giữa hai hoạt động thành tra này có nhiều sự khác biệt.
Luật Thanh tra chỉ nên qui định mang tính nguyên tắc về hoạt động thanh tra chuyên ngành. Những quy định về thủ tục thanh tra của ngành, lĩnh vực nào sẽ do pháp luật chuyên ngành đó điều chỉnh. Điều này được giải thích bởi lý do mỗi ngành, mỗi lĩnh vực có những nét đặc thù cho nên sẽ không thể quy định được một, thủ tục chung cho tất cả các ngành, lĩnh vực (và giống như thủ tục đối với thành tra hành chính hiện nay).
- Cần thành lập cơ quan thanh tra chuyên ngành tại một số Tổng cục, Cục được phân cấp quản lý:
Để tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước, bảo đảm tính hiệu quả và khả thi của hoạt động thanh tra trên thực tế việc thành lập cơ quan thanh tra chuyên ngành tại một số Tổng cục, Cục được phân cấp quản lý là hết sức cần thiết (lý do đã giải thích ở trên). Do
đó, pháp luật về tổ chức của Thanh tra chuyên ngành nhất thiết phải bổ sung quy định về Thanh tra Tổng cục, Thanh tra Cục. Tuy nhiên, cần thống nhất rằng không phải ở bất kỳ Tổng cục, Cục nào cũng thành lập cơ quan thanh tra mà chỉ nên thành lập ở một số Tổng cục, Cục, tránh tình trạng thành lập Thanh tra Tổng cục, Thanh tra Cục tràn lan, không hiệu quả. Ví dụ đối với một số Tổng cục, Cục trực tiếp là đơn vị tác nghiệp nên chỉ đơn thuần thực hiện việc quản lý mang tính nội bộ đối với đội ngũ cán bộ, công chức của mình (Cục công nghệ thông tin thuộc Bộ Tư pháp; Cục công nghệ thông tin thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường...). Đối với loại Tổng cục, Cục này thì trong thực tế cũng phát sinh nhu cầu thanh tra, nhưng chỉ có một loại là thanh tra hành chính, tức thanh tra đối với hoạt động của chính đội ngũ cán bộ, công chức của Tổng cục, Cục. Về nguyên tắc thì do các Tổng cục, Cục này là đơn vị độc lập, tuy không quản lý đối với các đối tượng là cơ quan, tổ chức, cá nhân bên ngoài nhưng vẫn thực hiện quản lý đối với đội ngũ cán bộ, công chức của cơ quan mình nên vẫn cần có hoạt động thanh tra để tham mưu giúp mình trong việc quản lý đội ngũ này. Tuy nhiên, do các Tổng cục, Cục này không được phân cấp quản lý hành chính nhà nước nên tính độc lập không cao, chỉ đơn thuần quản lý đối với đội ngũ cán bộ, công chức của mình nên phần nào trùng với trách nhiệm quản lý của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ. Vì thế, đối với các Tổng cục, Cục loại này không nhất thiết phải thành lập cơ quan thanh tra để tham mưu cho mình trong quản lý mà hoàn toàn có thể sử dụng cơ chế “kiểm tra” để quản lý đội ngũ cán bộ, công chức trực thuộc; còn trong trường hợp cần thiết vượt quá thẩm quyền của Tổng cục, Cục thì Thanh
trong việc quản lý. Quy định như vậy nhằm đơn giản hoá tổ chức thanh tra tại các Bộ, cơ quan ngang Bộ như mục tiêu đề ra khi xây dựng Luật Thanh tra năm 2004.
Để bảo đảm cho việc Thanh tra Tổng Cục, Thanh tra Cục thành lập là phù hợp và cần thiết thì pháp luật cần đưa ra các tiêu chí cụ thể cho các Tổng cục, Cục được phép thành lập cơ quan thanh tra. Đồng thời, Luật Thanh tra nên sửa đổi theo hướng quy định rõ: Thanh tra Tổng cục, Thanh tra Cục chỉ đảm nhận chức năng thanh tra chuyên ngành; còn thanh tra hành chính thì vẫn nên để Thanh tra Bộ đảm nhiệm. Bên cạnh đó, thực tế tổ chức bộ máy Nhà nước ta cho thấy, ngoài các Tổng cục, Cục được phân cấp quản lý nhà nước còn có một số ủy ban, Ban thuộc Bộ cũng được giao chức năng này, chẳng hạn như ủy ban chứng khoán thuộc Bộ Tài chính, Ban cơ yếu Chính phủ thuộc Bộ Nội vụ... Đối với các cơ quan này cũng cần được thành lập cơ quan thanh tra để đảm nhiệm chức năng thanh tra chuyên ngành trong phạm vi lĩnh vực phụ trách [16, tr31].
Vấn đề này cũng đã được đề cập đến trong dự thảo sửa đổi Luật Thanh tra mà Chính phủ trình Quốc hội vào tháng 1 năm 2009. Như vậy có thể nói, trong quá trình hoàn thiện pháp luật thanh tra nói chung, pháp luật thanh tra chuyên ngành nói riêng việc bổ sung quy định thành lập Thanh tra Tổng cục, Thanh tra Cục thuộc Bộ là rất cần thiết, phù hợp với thực tiễn của hoạt động thanh tra chuyên ngành hiện nay.
Mặt khác, hiện nay trên thực tế không còn cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực. Vì vậy, quy định tại điểm a khoản 1 Điều 23 Luật Thanh tra về việc thành thành lập cơ quan thanh tra để thực hiện hoạt động thanh tra
chuyên ngành đối với cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý hành chính nhà nước theo ngành, lĩnh vực nên được bãi bỏ cho phù hợp với thực tiễn.
- Việc thành lập thanh tra chuyên ngành ở một số ngành, lĩnh vực ở cấp huyện và cấp xã như hiện nay là không cần thiết:
Hiện nay một số ngành, lĩnh vực đã thành lập cơ quan thanh tra chuyên ngành ngoài quy định của Luật thanh tra. Đây là vấn đề cần được tổng kết, đánh giá kỹ càng. Tuy nhiên theo chúng tôi việc thành lập cơ quan thanh tra chuyên ngành ở một số ngành, lĩnh vực ở cấp huyện và cấp xã là không thiết thực và hiệu quả, có thể làm phát sinh nhiều vấn đề phức tạp trong hoạt động thanh tra và không phù hợp với quy định về tổ chức thanh tra chuyên ngành của Luật thanh tra hiện nay. Nguyên nhân chính của việc xuất hiện những cơ quan thanh tra chuyên ngành ngoài quy định của Luật Thanh tra hiện nay là do thiếu lực lượng thanh tra chuyên ngành để đảm nhiệm hoạt động thanh tra. Vì vậy, đối với những ngành, lĩnh vực này giải pháp tối ưu là phải đào tạo, bổ sung thêm lực lượng thanh tra viên chuyên ngành đảm bảo thực hiện tốt công tác thanh tra.
- Nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực:
Nhằm tăng cường tính chủ động trong hoạt động thanh tra, cần bổ sung nhiệm vụ, quyền hạn cho cơ quan thanh tra và người đứng đầu cơ quan thanh tra ví dụ: như sau: Đối với người đứng đầu cơ quan thanh tra, đề nghị bổ sung trách nhiệm theo dõi, kiểm tra,
vi trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước; chủ trì giải quyết chồng chéo về chương trình, kế hoạch, nội dung với cơ quan thanh tra cấp dưới; giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp thanh tra trách nhiệm đối với thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới trong việc thực hiện pháp luật về thanh tra; kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, đình chỉ hoặc huỷ bỏ những quy định trái pháp luật được phát hiện qua công tác thanh tra; Cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực thực hiện hai hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành do đó việc xác định phạm vi thẩm quyền và nhiệm vụ thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành là rất quan trọng đảm bảo cho các cơ quan này thực hiện tốt chức năng của mình. Bên cạnh đó cần tăng cường phối hợp hoạt động giữa các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính và cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực. Nâng cao việc sử dụng kết quả giữa thanh tra theo cấp hành chính và thanh tra theo ngành, lĩnh vực nhằm tránh hiện tượng chồng chéo trong hoạt động thanh tra…
- Cần quy định thêm quyền cho Trưởng đoàn thanh tra, Thanh tra viên khi thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành:
Nhằm tạo ra sự chủ động cho Trưởng đoàn thanh tra, Thanh tra viên khi thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành, pháp luật cần có những quy định theo hướng mở rộng thêm quyền cũng như trách nhiệm cho các đối tượng này. Ví dụ như quyền được “quyết định trưng cầu giám định và chịu trách nhiệm đối với quyết định ấy” khi tiến hành hoạt động thanh tra để tăng thêm tính chủ động của các chủ thể đảm bảo cho hiệu quả của hoạt
động thanh tra.
- Bảo đảm thi hành kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra:
Nhằm khắc phục tình trạng các yêu cầu, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra chưa được cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan thực hiện nghiêm chỉnh, tránh sự chậm trễ, kéo dài hoặc xử lý thiếu nghiêm minh. Cần quy định cụ thể hơn trách nhiệm của người có thẩm quyền trong việc thực hiện kiến nghị, kết luận thanh tra. Theo đó, thủ trưởng cơ quan quản lý hành chính nhà nước, trong thời hạn hợp lý có trách nhiệm xem xét kết luận thanh tra và ra quyết định hoặc yêu cầu thủ trưởng cơ quan, đơn vị thuộc thẩm quyền quản lý thu hồi tiền, tài sản bị chiếm đoạt, sử dụng trái phép hoặc bị thất thoát; xem xét để xử lý hoặc yêu cầu người có thẩm quyền xửlý kỷ luật cán bộ, công chức có hành vi vi phạm pháp luật; áp dụng các biện pháp theo thẩm quyền hoặc kiến nghị người có thẩm quyền áp dụng các biện pháp cần thiết để chấn chỉnh, khắc phục sơ hở, yếu kém trong công tác quản lý.
- Cần có quy định tăng thêm tính trách nhiệm trong phối hợp hoạt động giữa các cơ quan thanh tra nói chung, cơ quan thanh tra chuyên ngành nói riêng đối với các cơ quan hữu quan trong việc phòng ngừa, phát hiện, xử lý các hành vi vi phạm pháp luật và tội phạm.
Để tăng thêm trách nhiệm giữa các cơ quan này có sự liên kết, ràng buộc với nhau trong việc phòng ngừa và xử lý các vi phạm pháp luật, bảo vệ quyền lợi ích cá nhân, tổ chức và Nhà nước chúng tôi đồng ý với ý kiến sửa đổi điều 9 Luật Thanh tra năm 2004
theo hướng như dự thảo sửa đổi Luật thanh tra đã nêu ra. Sự phối hợp giữa cơ quan thanh tra với cơ quan, tổ chức hữu quan là nghĩa vụ, đồng thời cũng cần quy định thêm trách nhiệm cho các cơ quan, tổ chức hữu quan như: cơ quan công an, viện kiểm sát trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình phải xem xét kiến nghị khởi tố vụ án hình sự do cơ quan thanh tra chuyển đến và trả lời việc xử lý kiến nghị đó; cơ quan, tổ chức hữu quan khác khi nhận được yêu cầu, kiến nghị, quyết định xử lý của cơ quan thanh tra có trách nhiệm phối hợp với cơ quan thanh tra để thực hiện các yêu cầu, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra.
- Cần ban hành nghị định mới quy định về hoạt động thanh tra chuyên ngành đối với các doanh nghiệp:
Hiện nay công tác thanh tra chuyên ngành đối tượng chủ yếu của nó là các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế khác nhau. Vì vậy, nhằm đảm bảo cho việc thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành đối với các doanh nghiệp này đạt hiệu quả, vấn đề