- Việc soạn thảo kết luận thanh tra phải tuân theo thủ tục sau đây:
2.3.2 Về hoạt động thanh tra chuyên ngành.
Những quy định Luật Thanh tra đã tạo cơ sở pháp lý cho việc tăng cường hoạt động và nâng cao hiệu quả công tác thanh tra chuyên ngành. Tuy nhiên, qua hơn 5 năm thực hiện trên thực tiễn cùng với sự chuyển biến mạnh mẽ của quá trình đổi mới tổ chức và hoạt động của nhà nước theo hướng nhà nước pháp quyền trong đó có sự thay đổi đáng kể về nhận thức và vai trò của nhà nước, cải thiện mối quan hệ giữa cơ quan nhà nước với công dân và doanh nghiệp, xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, những quy định của Luật Thanh tra đối với việc hoạt động thanh tra nói chung và thanh tra chuyên ngành nói riêng đã dần dần bộc lộ những quy định không còn phù hợp.
- Quy định chung của Luật thanh tra về Thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành là không hợp lý:
Lần đầu tiên khái niệm thanh tra nhà nước đã được định nghĩa một cách cụ thể, và hoạt động thanh tra nhà nước cũng đã được phân thành hai hoạt động là: thanh tra hành
thực tiễn hoạt động thanh tra, đáp ứng công tác quản lý hành chính nhà nước. Tuy nhiên, dù Luật Thanh tra đã có sự phân chia hoạt động thanh tra nhà nước thành 2 mảng như trên, nhưng nhìn chung những quy định của pháp luật về khi thực hiện hai hoạt động này về cơ bản là giống nhau điều này dẫn đến trên thực tế khi áp dụng đối với hoạt động thanh tra chuyên ngành đã bộc lộ những bất cập và gặp phải những khó khăn nhất định như:
Về thời hạn công bố quyết định và thời hạn báo cáo kết quả thanh tra:
- Về thời hạn công bố quyết định thanh tra theo khoản 1 Điều 25 Nghị định số 41/2005/NĐ-CP, quy định “chậm nhất là 15 ngày kể từ ngày ra quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra có trách nhiệm công bố quyết định thanh tra với đối tượng thanh tra và việc công bố quyết định thanh tra phải được lập thành biên bản”. Có nghĩa là quyết định thanh tra phải được công bố trực tiếp. Quy định này hoàn toàn không phù hợp với các đoàn thanh tra chuyên ngành khi thực hiện thanh tra. Về thời hạn báo cáo kết quả thanh tra theo Luật Thanh tra và Nghị định số 41/2005/NĐ-CP thì: “Chậm nhất là 15
ngày, kể từ ngày kết thúc cuộc thanh tra, Trưởng Đoàn thanh tra phải có văn bản báo cáo kết quả thanh tra…”. Quy định này cũng rất khó thực hiện, thậm chí sẽ làm ảnh
hưởng tới thời gian và hiệu quả của một cuộc thanh tra chuyên ngành. Ví dụ: Đối với thanh tra chuyên ngành lao động đối tượng là các doanh nghiệp thì mỗi đợt thanh tra, các đoàn thanh tra thường tiến hành khoảng 10 đến 15 doanh nghiệp, mỗi doanh nghiệp ít nhất 1 ngày, nếu chấp hành quy định này thì sẽ không thể tiến hành thanh tra tại nhiều
doanh nghiệp trong một đợt công tác, còn nếu muốn đảm bảo thực hiện chức năng quản lý và làm giảm chi phí đi lại thì không thể thực hiện theo quy định vì sẽ có những doanh nghiệp được công bố quyết định thanh tra sau 15 ngày, kể từ ngày ký quyết định thanh tra. Đối với thời hạn báo cáo, vì mỗi doanh nghiệp được coi là một đối tượng thanh tra, nếu thực hiện việc kiểm soát tất cả các nội dung của Bộ luật lao động thì cũng chỉ mất một đến hai ngày. Nhưng như vậy sẽ không đảm bảo đúng quy định của Luật Thanh tra, vì dù đoàn công tác có đi bất cứ địa phương nào cũng phải trở về trụ sở để báo cáo kết quả thanh tra với người ra Quyết định thanh tra trong vòng 15 ngày. Như vậy là sau khi kết thúc thanh tra tại doanh nghiệp đầu tiên, đoàn thanh tra chỉ có thể tiến hành thanh tra được khoảng 5 doanh nghiệp nữa là phải trở về trụ sở để báo cáo, nếu muốn tiếp tục thanh tra tại địa phương đó thì…trở lại lần thứ hai [20, tr9].
Về thủ tục kết luận một cuộc thanh tra chuyên ngành
Theo quy định tại Điều 41 Luật Thanh tra “chậm nhất là 15 ngày, kể từ ngày kết thúc
cuộc thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra phải có văn bản báo cáo kết quả thanh tra”. Căn
cứ văn bản báo cáo kết quả thanh tra, nếu chưa đủ cơ sở để ra kết luận thanh tra, người ra quyết định thanh tra có thể yêu cầu Trưởng đoàn thanh tra, thành viên đoàn thanh tra báo cáo, yêu cầu đối tượng thanh tra giải trình để làm rõ thêm những vấn đề cần thiết phục vụ cho việc ra kết luận thanh tra. Quy định như trên chỉ phù hợp với một cuộc thanh tra hành chính vì thời gian của mỗi cuộc thanh tra hành chính ít nhất là 15 ngày, có những cuộc thanh tra lên tới 90 ngày. Do đó, việc xử lý kết quả thanh tra và ra kết luận thanh tra được
giao cho người ra quyết định thanh tra là hợp lý và đảm bảo tính chính xác do được chỉ đạo, giám sát kỹ lưỡng và kịp thời. Nhưng quy định này lại rất khó thực hiện đối với một cuộc thanh tra chuyên ngành. Cũng lấy ví dụ đối với một cuộc Thanh tra lao động tại một doanh nghiệp thời gian để tiến hành thường là từ một đến hai ngày, và người trực tiếp thanh tra (Trưởng đoàn thanh tra hoặc thanh tra viên hoạt động độc lập) thì lại không ký kết luận thanh tra và vì thế không chịu trách nhiệm về nội dung kết luận thanh tra, còn người không trực tiếp tiến hành thanh tra thì lại phải ký kết luận thanh tra và chịu hoàn toàn trách nhiệm về nội dung kết luận thanh tra do mình ký.
Căn cứ Điều 187 Bộ Luật lao động quy định thanh tra viên lao động có thẩm quyền thanh tra, điều tra những nơi thuộc đối tượng, phạm vi thanh tra được giao bất cứ lúc nào mà không cần báo trước; quyết định tạm đình chỉ việc sử dụng máy, thiết bị, nơi làm việc có nguy cơ gây tai nạn lao động, gây ô nhiễm nghiêm trọng môi trường lao động và Điều 190 quy định quyết định của thanh tra viên lao động có hiệu lực bắt buộc thi hành [20, tr10]. Như vậy vấn đề đặt ra ở đây là thanh tra chuyên ngành có thể độc lập thanh tra như một đoàn thanh tra, có quyền kết luận thanh tra và chịu trách nhiệm trước pháp luật được không hoặc có thể phân công thanh tra viên phụ trách vùng không?
Như vậy, qua phân tích và lấy ví dụ có thể thấy những quy định về thủ tục tiến hành thanh tra theo Luật Thanh tra cho hai hoạt động: thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành về cơ bản là giống nhau đã ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động của thanh tra chuyên ngành.
- Quy định về thủ tục tiến hành hoạt động thanh tra chuyên ngành:
Hiện nay, thủ tục để tiến hành hoạt động thanh tra chuyên ngành nói chung đã được Luật Thanh tra quy định một cách cụ thể. Tuy nhiên trên thực tế chính những quy định này đã làm ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động thanh tra chuyên ngành. Bởi thanh tra chuyên ngành của mỗi ngành, lĩnh vực được thực hiện đối với các đối tượng thuộc phạm vi quản lý của mỗi ngành, lĩnh vực. Giữa các ngành, lĩnh vực này tuy chúng có mối quan hệ với nhau nhưng do mỗi ngành, lĩnh vực có tính chất, đặc điểm riêng biệt vì vậy áp dụng một thủ tục chung cho tất cả các ngành, lĩnh vực theo quy định của Luật Thanh tra như hiện nay làm cho hoạt động thanh tra của mỗi ngành, lĩnh vực mất đi tính chủ động, dẫn đến hiệu quả không cao.
- Quy định về phối hợp hoạt động giữa các cơ quan thanh tra với cơ quan, tổ chức hữu quan:
Như chúng ta đã biết xuất phát từ tính chất về lĩnh vực, ngành thuộc phạm vi hoạt động cũng như đối tượng của thanh tra chuyên ngành mà có thể thấy sự phối hợp giữa các cơ quan thanh tra chuyên ngành với các cơ quan, tổ chức hữu quan là cần thiết và nó xảy ra thường xuyên hơn so với hoạt động thanh tra hành chính. Hiện nay, những vi phạm liên quan đến các ngành, lĩnh vực là rất phổ biến. Tuy nhiên, thanh tra chuyên ngành chỉ có thẩm quyền xử lý đối với vi phạm hành chính mà thôi. Vì vậy, đối với những vi phạm pháp luật đã vượt quá vi phạm hành chính, đã đến mức phải truy cứu trách nhiệm hình sự thì theo quy định của Luật Thanh tra, các cơ quan thanh tra có trách
nhiệm phải chuyển hồ sơ vụ việc vi phạm đó sang cho cơ quan điều tra hình sự có thẩm quyền giải quyết, nếu xét thấy có dấu hiệu cấu thành tội phạm. Tuy nhiên, do chưa có quy định về tính ràng buộc giữa các cơ quan này với nhau nên thực tế đã xảy ra trường hợp nhiều hồ sơ vi phạm pháp luật do thanh tra chuyên ngành chuyển đến chỉ được coi là tin báo tội phạm, mặt khác kết quả điều tra thường ít được thông báo lại cho cơ quan thanh tra chuyên ngành đó. Hoạt động thanh tra của các cơ quan thanh tra chuyên ngành còn chưa thường xuyên, thường chỉ khi sự vi phạm đã gây ra những hậu quả nghiêm trọng, chịu sự phản ứng mạnh mẽ của quần chúng nhân dân, của các tổ chức, cơ quan thì cơ quan thanh tra chuyên ngành mới vào cuộc, gây ảnh hưởng không tốt đến lòng tin của nhân dân. Điển hình trong thời gian qua là vụ việc Công ty VEDAN gây ô nhiễm dòng sông Thị Vải – Đồng Nai được dư luận hết sức quan tâm; hoặc các cuộc thanh tra được chủ yếu tập trung vào tháng hành động hay ngày kỷ niệm của ngành, lĩnh vực đó như thanh tra chất lượng vệ sinh an toàn thực phẩm, thanh tra giáo dục, thanh tra giao thông vận tải…điều này làm cho hoạt động thanh tra nhà nước rời rạc, mất đi tính chuyên nghiệp, không đạt được hiệu quả của quản lý hành chính Nhà nước.
Bên cạnh đó, sự phối hợp hoạt động giữa các lực lượng thanh tra chuyên ngành không chỉ giữa các cơ quan thanh tra giữa các ngành mà thậm chí là giữa các cơ quan thanh tra trong ngành còn chưa chặt chẽ nên làm cho hiệu quả hoạt động thanh tra chuyên ngành không cao, dẫn đến xảy ra tình trạng nhiều đoàn thanh tra cùng đến thanh tra một đối tượng gây phiền hà, ảnh hưởng tới hoạt động của đối tượng bị thanh tra và còn gây ra
sự lãng phí không cần thiết về thời gian và vật chất.
- Quy định về hoạt động thanh tra chuyên ngành đối với doanh nghiệp:
Trong thời gian qua công tác thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật đối với các doanh nghiệp đã có những chuyển biến tích cực, góp phần đưa các hoạt động sản xuất, kinh doanh theo đúng pháp luật, có hiệu quả; tăng cường pháp chế trong hoạt động sản xuất, kinh doanh. Hiện nay công tác thanh tra, kiểm tra tại các doanh nghiệp, được tiến hành theo quy định tại Nghị định số 61/1998/NĐ-CP ngày 15 tháng 8 năm 1998 và để nâng cao hiệu quả công tác thanh tra, kiểm tra theo đúng quy định của pháp luật, chấn chỉnh lại công tác thanh tra, kiểm tra đối với các doanh nghiệp theo đúng quy định Thủ tướng Chính phủ đã ra Chỉ thị số 22/2001/CT-TTg ngày 11/9/2007 về công tác thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp. Hai văn bản này giúp các cơ quan thanh tra trong đó bao gồm cơ quan thanh tra chuyên ngành chủ động phối hợp các cơ quan hữu quan trong việc xác định chương trình, kế hoạch thanh tra, kiểm tra tại các doanh nghiệp để tránh trùng lặp, chồng chéo, kéo dài gây khó khăn và ảnh hưởng đến sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp. Tuy nhiên như chúng ta đã biết, Nghị định số 61/1998/NĐ-CP ngày 15 tháng 8 năm 1998 được ban hành trên cơ sở của Pháp lệnh thanh tra năm 1990. Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 là văn bản dưới luật ra đời vào thời điểm nhà nước ta đang xây dựng nền kinh tế với cơ chế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp. Vì vậy mà đối tượng của hoạt động thanh tra chủ yếu là các cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước. Nên doanh nghiệp là đối tượng thanh tra quy định theo Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 chủ yếu cũng là doanh
nghiệp nhà nước. Sự ra đời của Hiến pháp năm 1992 cùng với chính sách đổi mới cơ chế quản lý và chủ trương phát triển nền kinh tế thị trường nhiều thành phần có sự điều tiết của Nhà nước đã khiến nhiều lĩnh vực hoạt động được xã hội hóa, đặc biệt là hoạt động sản xuất kinh doanh. Hoạt động thanh tra đối với doanh nghiệp không còn chỉ đối với các doanh nghiệp nhà nước mà mở rộng đến các doanh nghiệp của mọi thành phần kinh tế, đó không chỉ là doanh nghiệp của Nhà nước mà có thể là doanh nghiệp của tư nhân, tập thể, đơn vị, tổ chức khác. Như vậy, có thể thấy trong giai đoạn hiện nay khi thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành đối với các doanh nghiệp nếu áp dụng quy định của Nghị định số 61/1998/NĐ-CP ngày 15/8/1998 thì sẽ không còn phù hợp.
Sự không phù hợp khi áp dụng Nghị định này còn được thể hiện qua những quy định của nó, ví dụ như quy định đối với thời hạn để thực hiện công tác thanh tra đối với các doanh nghiệp là không quá (30 ngày), thời hạn này quá sẽ là quá ngắn đối với những cuộc thanh tra tại các doanh nghiệp có quy mô lớn, các vụ việc có nội dung phức tạp, diễn biến nhiều năm [6, tr73].
- Quy định về quyền của Trưởng Đoàn thanh tra, Thanh tra viên độc lập khi thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành:
Quy định của pháp luật hiện nay về vấn đề này vẫn còn hạn chế chưa thể hiện được tính chủ động trong hoạt động của Đoàn Thanh tra và thanh tra viên độc lập ảnh hưởng đến hiệu quả thanh tra. Ví dụ như đối với thanh tra chuyên ngành ở một số lĩnh vực nhạy cảm như môi trường, an toàn vệ sinh thực phẩm… thường tổ chức thanh tra theo chế độ
thanh tra đột xuất nhưng trưởng đoàn thanh tra, thanh tra viên chuyên ngành tiến hành thanh tra độc lập không được xác lập quyền “quyết định trưng cầu giám định” mà quyền này thuộc về người ra quyết định thanh tra, điều này đã làm mất đi tính chủ động, ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả của hoạt động thanh tra chuyên ngành.
Như vậy, qua đánh giá về thực trạng tổ chức cũng như hoạt động của thanh tra chuyên ngành trong quản lý hành chính nhà nước theo pháp luật hiện hành, có thể nhận thấy một số quy định đã không còn phù hợp với thực tiễn thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành, làm cho thanh tra chuyên ngành không thể hiện và phát huy được vai trò của mình trong nền quản lý hành chính nhà nước hiện nay. Vì vậy, nhu cầy bức thiết đặt ra hiện nay cần có giải pháp thích hợp nhằm hoàn thiện pháp luật thanh tra chuyên ngành.